刘正强人民调解国家治理语境下的政治重构.docx

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刘正强人民调解国家治理语境下的政治重构

刘正强：

人民调解：

国家治理语境下的政治重构

在我国的政治叙事中，源自中国古代民间治理传统、承载了儒家的“和合”文化，又包含了中共所倡导的理想、道德等成分的人民调解制度，不但是一项具有中国本土特色的定分止争、增促和谐的非诉讼解决方式，而且是中共贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾以增加政治认同、强化社会团结的理想设计，因而构成国家的优质执政和治理资源。

改革开放以来，伴随着急剧的社会变迁和转型，特别是法治文化的引入及司法中心主义的确立，人民调解受到贬抑，尤其是其政治色彩日益消退，政治凝聚、道德促进、社会动员等功能受到冷落。

1990年代以来，由于国家所面对的社会治理难题骤增，官方致力于人民调解的复兴，并确立了人民调解司法化的发展路径，意图将其纳入社会治理体系。

如何定位与安排人民调解制度离不开对其所从出的中国独特的社会环境及中共传统执政理念的政治分析。

这需要在对其进行理论与历史的梳理基础上，重建政治分析的框架，在重建其政治认同、完善其功能体系、优化其运行机制基础上，疏通国家政治与民间生活的通道，藉由这套装置将有助于社会运行的传统文化、政治伦理、社会人文等因素逐步导入基层社会，以形成更为完善的治理结构。

这是攸关人民调解制度发展的更长远的制度安排。

一、为什么要重建对人民调解的政治分析

人民调解（Mediation）源自中国古代的民间治理传统，是当之无愧的社会治理本土资源。

从中国传统文化考察，我国自古就有基于乡治、宗族、行会、亲邻等的调解文化传统，并随着社会的变迁，演绎为中国古代地方治理的基本路径和民众面临纠纷时的最佳选择。

作为“东方经验”的人民调解制度就是由中国共产党在批判继承调解传统的基础上，不断赋予其以新的内容和活力，特别是注入了政治动员、革命伦理等成分而逐步形成的。

在我国的政治叙事中，作为一项具有中国特色的、包涵了深厚传统文化内涵的自治制度，人民调解不仅是中国本土化的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼解决方式，更是承载了中共贯彻群众路线、处理人民内部矛盾以增加政治认同、增促社会团结的理想设计的基本方略。

人民调解的独特之处就在于它不但承载了儒家的“和合”文化，而且植入了中共所倡导的理想、道德等成分。

人民调解强调思想政治教育的方式、方法，在化解矛盾纠纷的同时有效地开展法制教育、传播伦理观念、宣传大政方针，充分释放了其政治凝聚、道德促进、社会动员等功能，因而构成国家的优质执政和治理资源。

在强势的革命话语下，人民调解中所附着的道德、习俗、情理等内容即使有所消长，其政治属性也非常明晰。

正如PhilipC.C.Huang所认为的，中国当代的“调解”不但与西方的调解有不同之处，也与中国传统社会的操作有很大的出入，甚至不同于官方所呈现的那种状态，是一种包括了道德说教、物质诱导和强迫压制等内容的综合，充满了从中国革命演化中形成的毛式司法（MaoistJustice）的痕迹。

[①]

自1990年代以来，随着法治建设的突飞猛进，特别是一个相对完整的法律文本体系的形成，人们的法治意识不断增强，开始偏爱国家的正式审判制度，并对中国式“调解”颇有微词，诉讼逐渐成为人们排解冲突与矛盾的主流选择。

这使人民调解的处境非常尴尬的境地：

一方面，人民调解的政治色彩日益消退，人们对于政治说教亦具有天然的排斥，这使其政治整合和社会团结的核心功能不断流失；另一方面，在一个不断世俗化、理性化、功利化的社会里，人民调解的工作机制和模式越来越难以应对日益复杂的社会冲突，也即其纠纷解决的基本功能不断衰减。

这使得传统人民调解日趋式微，面临着定位不明、体制不顺、经费不足诸多方面的困难。

与此同时，囿于急迫的现实环境，学界和实务部门往往立足于解决纠纷、维护稳定、建构和谐而对人民调解抱持治理期待，将其定位于一种纠纷解决的替代性方案甚至工具性的社会稳定维护策略，立足于从外部对其进行“完善”、“补充”、“创新”，甚至作为“大调解”的一个组成部分。

部分学者认为人民调解与现代法治原则不相兼容，主张人民调解的权威属性由传统型、魅力型向现代社会的法理型转变[②]，这部分得到了立法部门的呼应。

《人民调解法》出台后，研究套路“补丁”化，一些深度讨论逐步消停，以针对具体问题提出建议意见，甚至工作指导、经验交流和政策阐释居多。

而研究的话语也过于西化，以ADR（即非诉讼程序或替代解决机制）为代表的西方话语主导了人民调解的研究并有很大的气场，成为人民调解制度正当性、必要性论证的前提。

今天，中国政治生态和社会结构充满弹性变化，国家治理处于一个承启阶段。

一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，在西式话语强势、传统话语兴起的同时，革命话语却日益冷清，执政环境日益复杂，人民调解制度的本土基础、价值，特别是其作为中共重要执政资源的价值意蕴和内涵被忽视，执政资源面临流失危险。

如何认识人民调解在灌输社会主流价值观念、维护社会公共道德、培养社会凝聚力及道德促进等方面的作用？

对其历史作用和当下价值及日常化、生活化的社会动员功能值不值得重新检视？

怎样评判国家“复兴”人民调解的努力以及人民调解司法化的限度在哪里？

对这些问题的回答特别是对其政治价值的再度思考，于我们应对当下的挑战不无裨益。

二、人民调解的原初设计与政治变迁

人民调解并不存在一套固定的模式或形态，而在历史结构动态演变中不断消长盈虚。

其作为由中共独创的一项具有中国特色的纠纷解决制度，经历了中共建政前土地革命时期、建国后革命与建设时期以及1978年以来改革开放时期各个时段的发展，是我国现代化进程中当之无愧的本土资源。

人民调解制度不仅仅是一套纠纷解决的装置，更是一个社会教化、道德促进和政治动员的管道，起着灌输社会主流价值观念和促进社会整合的作用。

如何审视和评估人民调解制度的作用和价值，怎样定位与安排人民调解制度，离不开对其所从出的中国独特的社会环境及中共传统执政理念的政治分析。

这就需要回到人民调解的初始设计，梳理其政治变迁的脉络。

应当说，一个社会的治理方式必定与这个社会的政治经济基础与主流文化具有内在的一致和协调。

中国古代家国同构、家国相通、君父一体，天地君亲师、仁义礼智信、温良恭俭让乃至忠君尊父、三纲五常等已内化为中国人灵魂深处的思想和精神操守，这种独特的社会结构为我国传统社会调解制度的形成与发展奠定了坚实、深厚的社会和心理基础。

民间调解所具有的社会整合的功能和作用实际上就是这种文化土壤合乎逻辑的产物，其作为中国传统社会中矛盾与冲突的治理方式，不但与马克思所言的亚细亚生产方式相契合，而且也深深地镶嵌在礼俗化与宗法化了的以伦理为本位的文化结构中。

一方面，中国古人独特的自然观与人文观使华夏文化自古以来就具有协调、平衡、中庸、合一等特质以及对对立与倾轧倾向的排斥，这种传统文化和社会结构契合了民间调解传统。

另一方面，由于家国同构、礼法合一，政治法律制度和宗法制度浑然一体，调解也就自然成为解决纠纷和维护乡土社会秩序的重要方式，这是传统纠纷解决机制得以存续的思想基础。

新中国成立后，旧的社会结构被打碎，旧的礼法秩序被瓦解，旧的等级体系被废除。

除了重建国家机器、强化意识形态，中共亦注重借鉴传统治理资源并逐渐形成了自己的治理体系。

人民调解，这一在战争年代初具雏形的装置既借鉴了古代的治理手段和资源，又被注入了中共的理想、道德成分，与计划经济时期的国家治理方式存在某种同构性，是中共群众路线、正确处理人民内部矛盾等一系列方针、策略在社会治理领域的体现和展开。

中共对人民调解的建构是一个自然而然又极其成功的过程，“与传统调解不同，人民调解被赋予了完全不同的政治内涵。

在毛泽东时代，纠纷的解决是一个政治行为。

调解是党的意识形态在实践中的表现。

”“人民调解作为解决人民内部矛盾的重要途径，在计划经济时期，在以集体主义和奉献精神为基调的共产主义道德情操的感召下焕发出令西方人称羡的生机和活力。

”[③]“尽管共产党继续运用调解，但他们己经实际上改变了调解纠纷的传统方式。

他们重新界定了调解的身份和作用并在转变调解的过程和功能上取得了部分的成功。

”这样，国家通过包括人民调解在内的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”，[④]最终使作为一种自然机制的民间调解上升为一种社会设置。

人民调解的去政治化既是对改革开放前中国社会高度政治化的逆反，也是此后中国社会变迁特别是法治理念彰显的一个自然而然的结果。

正是由于高度的政治化，上世纪70年代末，当“文革”结束、政治时代终结、总体性社会松动的时候，人民调解的政治色彩也随之迅速隐退，并伴随着社会变迁的历程而跌宕起伏，打上了时代的印痕。

经历了文革时期法律虚无主义之痛的人们，对于加强法制、完善司法有着格外的偏好，期望藉由法治实现对社会的整体和全盘治理。

伴随着国家权力从基层的撤出，国家治理方式发生重大变迁，依法治国、依法行政成为总体性和核心性的战略，国家甚至通过“送法下乡”、“送法上门”这样的举措来使民间接纳这样一整套的法律观念。

最近三十多年来，从执政党“依法治国”的理念到政府“依法行政”的要求乃至民间“权利意识”的高涨，都在实际上影响着人民调解制度变迁的方向。

“政治”与“法律”这两大元素在人民调解变迁过程中的消长刻画了人民调解变迁的总体走势（图1人民调解演化趋势）。

在日常生活中，一方面政治话语式微，另一方面法治话语兴起，个人的权利和利益彰显。

由于单位制处于解体或功能转换的状态，尽管社会活力得以大规模的释放，但这并没有合乎逻辑地导致我们所期望的民众自我意识的觉醒和独立人格的出现。

“虽然国家依然具有强大的社会动员能力，但个体权利意识高度张扬，具有了更多的选择权利和自主空间，而相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成”[⑤]。

相反，随着个人权利、欲望的过度释放及原子化状态的加剧，社会管理与社会整合日益软化，对人的约束与控制从基于价值（政治）到基于关系直到基于行为，政治说教更成为了要被一些人唾弃的东西，而对人进行道德评判成为一件危险的事情。

政府受“有限”、“责任”、“服务”、“法治”等原则的规制，其职能的履行要顾及合法性、正当性等信条，导致其政治动员和号召能力下降，并使纠纷解决的动力机制由国家回缩至个人。

由于中国处于快速转型期，矛盾频现、冲突频繁、纠纷频发，在鼓励讼争的氛围下法院开门受案，致使一审民事案件受理数量连年上升。

纠纷处理的司法中心主义模式极大地挤压了人民调解的施展空间，致使人民调解一路走低，处于虚置和象征性运转的状态。

由于法院负担越来越重，部分大城市出现“诉讼爆炸”，国家急速推进的司法中心主义模式难以适应本土社会实际，甚至事与愿违，以诉讼为代表的规范性纠纷解决方式的弊端迅速暴露出来。

这促使人们对纠纷处理的制度安排形成了新的思考和认识，通过多元化纠纷解决机制保障法治与社会的可持续发展成为学者和实务部门的共识，并与以美国为代表的西方发达国家对替代性纠纷解决机制的推崇相呼应。

在这种背景下，处于中国传统语境下的人民调解被寄予了厚望。

因此，可以说“复兴”人民调解是国家面对复杂的社会问题和治理困境的直接反应；而司法化则更是对法治建设后形成的制度环境的因应。

人民调解转型的趋势是将大众司法与精英司法对接和融合起来，力图通过人民调解这一外围的准司法程序将社会矛盾解决在审判程序之外以为司法解困，具体体现为调解员的法官化、调解场所的法庭化以及调解协议的终局化。

[⑥]而人民调解的演变正是沿着司法化的路径进行的：

由于具备了为党委政府分忧、为公安减压、为信访分流、为法院减负、为群众解愁的功能定位，人民调解成为广义上的国家司法制度的重要组成部分，不但不再被置于诉讼或法治的对立面而受到司法中心观念的贬抑，相反，基于社会矛盾化解和社会和谐构建的严峻形势，人民调解被视作社