烟草专卖许可证管理办法释义.docx

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烟草专卖许可证管理办法释义

《烟草专卖许可证管理办法》释义

∙第一编 烟草专卖许可证管理办法的基本问题

   这次修改后的新办法，与原办法相比，在立法精神、基本原则、对管理者的规范性约束、需要建立的规章制度以及完善的法律文书等方面有很多不同。

了解这些不同之处，对于把握新办法的整体精神，理解各条款的深刻内涵，正确贯彻实施新办法，具有十分重要的意义。

一、新办法体现的立法精神和基本原则

（一）新办法体现的立法精神

主要是行政许可法和立法法。

行政许可法，是一部规范政府共同行政行为的法律。

这是国家全面推进依法行政在立法方面的战略要求。

新办法尽最大努力，吸收和体现了行政许可法的基本精神。

具体表现在：

1、职权法定的精神。

决不能超越上位法。

凡是没有法律依据的内容，无论有多么重要，都剔除在外,杜绝实施过程中的隐患。

如提高罚款额度的要求、把取消经营资格并入吊销许可证行政处罚等等。

2、权责对等的精神。

这是依法行政的一个突出特征。

烟草行业推进依法行政，必须做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权要赔偿”。

所以，新办法对应整个过程的管理行为逐一细化了责任，增加了对责任监督的可操作性，并且在体例上设立了一个专章，把责任落到了实处。

3、有效监督的精神。

原办法的三条监督规定已经不能适应今天的复杂情况和变化。

修改中大量吸收了各种复杂情况，经过梳理和逻辑化处理后，最大限度地列举到了监督事项里面，增加了监督的针对性和实效性。

同时，还按照行政许可的要求，分别对同级监督和层级监督作出了规定。

4、高效便民的精神。

这是新办法的又一个亮点。

尽可能地把当前行业可能做到的便民措施吸收进来，并且形成了行业许可管理工作的应当履行的义务。

这是行业行政许可方面的一个巨大进步，也是“两个至上”在法律层面的实际体现。

5、遵从立法法。

主要体现在立法权上，必须以国家发改委的名义对外发布，但国家局取得了解释权。

（二）贯彻的主要原则

1、合法性原则：

新办法的最核心原则就是合法性。

动摇了这一点，就失去了存在的法律价值。

所以，对原办法的各条款，无论是增还是删，是改还是留，都首先要过合法这一关。

这个原则，贯穿了新办法的始终。

2、系统性原则。

十分注重权力与责任、实体与程序、保护与约束、规范与监督等，在各个章节、运行过程都要体现系统性，力求前后呼应，上下关联。

3、统筹性原则。

兼顾到入世、控烟、社会责任、社会形象、新型业态、信息网络、内外资本、服务人民、方便群众、法律救济、利益诉求等。

4、便民原则。

在申请环节和受理环节增加了公示和告知制度，在发放环节，增加了送达措施。

5、权责对等原则。

行政许可法和全面推进依法行政实施意见，都特别强调必须彻底改变“重许可轻监督”、“有权无责”的现状。

从巩固和完善烟草专卖制度、保持行业持续健康发展、建设和谐烟草的战略大局出发，新办法按照权责对等原则，对应规定了权力与责任相互呼应的一系列内容，特别是对于一些重要环节的权力管理行为，都相应地规定了责任，为开展有效监督创造了条件。

6、信赖保护原则。

一是在不予受理和不予许可、依法取消经营资格、收回许可证、撤销许可证、给予行政处罚等方面增加了一系列法律救济渠道，告知相对人依法享有的权利并增加了审查时限。

二是规定了依法保护相对人合法权益的规定。

规定持证人依法取得的许可证受法律保护，任何单位和个人无权随意变更和取消，持证人有权依法使用，开展经营活动。

否则违法者要承担法律责任。

7、法律救济原则。

在一些涉及相对人切身利益的重要管理环节，明确规定了必须告知相对人依法应当享有的陈述权、申辩权、申请行政复议权和提起行政诉讼权。

8、公平公正原则。

如零售点合理布局的听证规定；申请条件公示制度；许可证发放情况的信息公开，等等，都是为了体现这一原则。

二、规范行业的重要提示

（一）增加了烟草专卖局的责任和义务

占全部法条的三分之一，主要分布在五个方面：

对申请条件的公示和说明义务；对申请人、持证人的告知义务；对合理布局的听证义务；在执法监督中应当履行的责任和义务；行政主管部门及其工作人员应当承担的法律责任。

姜局长在2007年全国烟草工作会上指出，烟草专卖法主要是规范烟草行业自身。

这一要求，对行业的依法管理的对象、范围、重点、方式，从观念上到工作重心都提出了新的课题和任务。

新办法增加了烟草行政主管部门的责任和义务，大约有二十多项。

这些规定就是国家局这一指导思路的具体体现。

（二）增加了时限限制

办理烟草专卖许可证的很多环节都设定了严格的具体时限。

必须严格遵守这些时间，否则就要承担责任。

1、一次性告知需补正材料的期限：

5天。

自收到申请之日起计算。

第22条第4项规定：

申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内以书面形式一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

2、作出行政许可决定的期限：

20日。

自受理申请之日起计算。

（第24条第1款）

3、作出行政许可决定的延长期限：

10天。

自20日期满开始计算。

但有条件──须经本单位负责人批准。

（第24条第1款）

4、送达烟草专卖许可证的有效期限：

10天。

自作出予以发放许可证决定之日起计算。

（第24条第2款）

5、烟草专卖许可证的有效期限：

最长5年。

自发证之日起计算。

（第28条）

6、提出许可证延续申请的提前期限：

30日前。

自许可证有效期满之日往前计算。

（第33条）

7、持证人提出停业申请期限：

7日前。

自停业之日往前推算。

（第50条）

 8、持证人停业的期限：

1年以下。

自停业之日起计算。

（第50条）

9、不办理停业手续应当收回许可证的期限：

1年以上及公告3个月后。

自停业之日起计算；自公告之日起计算。

第51条（停止经营业务一年以上不办手续的，经发证机关公告三个月仍未办理手续的，收回许可证）。

10、因歇业收回许可证的期限：

满6个月。

自领证之日起计算。

（第52条）

11、不得再次申请许可证的期限之一：

1年内。

自隐瞒或者提供了虚假材料导致不予受理或者不予发证之日起计算（这些情况都要留档）。

（第55条）

12、不得再次申请许可证的期限之二：

3年内。

因欺骗、贿赂被撤销许可证之日起计算。

（第56条）

三、重点制度提示

（一）岗位责任制度。

新办法在工作内容、流程等方面作了较大的调整，需要相应地对管理岗位和工作职责进行调整。

（二）行政责任追究制度。

在监督管理第36条，以及责任专章里。

（三）公示制度。

第19、20、21条。

主要内容：

公示原则、内容、承办部门、方式、责任追究。

（四）公开制度。

第29、37条。

（五）一站式办公制度（一个窗口办公、首办负责制）。

（六）一次性告知制度。

在受理申请的环节。

（七）听证制度。

在合理布局。

（八）审查制度。

在受理、审批环节。

（九）监督制度。

在第五章监督管理中。

（十）考评制度。

在监督管理36条。

（十一）奖罚制度。

在法律责任。

四、新增和需要完善的法律文书

1、申请表电子版。

（第9条）

2、增加了变更等类型申请表。

表中增加“住所与经营场所相独立”的承诺内容，为审批和监督检查提供依据。

3、发放许可证的送达回执凭证。

（第24条第2款）

4、暂停业务、进行整顿、取消烟草专卖业务资格决定书。

（第43、45条）

5、申请资料补正通知书。

（第22条第2款）

6、烟草专卖不予许可决定书。

告知依法享有陈述、申辩权。

7、依法撤销烟草专卖许可决定书。

告知依法享有的权利。

8、不准予延续决定书。

告知依法享有的权利。

第二编 烟草专卖许可证管理办法的具体内容

第一章 总则

总则共七条，概括性的规定了许可证管理办法的立法宗旨、实施行政许可的基本原则和相对人权利保护等最基本内容，对理解和应用各章的具体规定具有重要的指导意义。

第一条是关于立法目的及立法依据的规定。

   新办法第一条：

为了规范烟草专卖许可证的管理、保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》及相关法律、行政法规的规定，制定本办法。

   原办法第一条：

为加强烟草专卖许可证的管理，根据《中华人民共和国烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》的有关规定，制定本办法。

   1、新办法立法宗旨有非常重要变化：

将“为加强烟草专卖许可证的管理”修改为“为了规范烟草专卖许可证的管理”，增加了保护公民、法人和其他组织的合法权益。

这样的规定体现了行政许可制度的基本原则。

这种改变，体现了许可证管理从着重行政管理为主向兼顾行政管理与保护行政相对人合法权益的平衡这样一种转变。

这一转变是我国全面推进依法行政、建设法治国家的必然产物，也是烟草行业推进依法行政的必然产物。

过去我们的规范性文件一直强调的是行政机关行使管理权，重点规定的是行政机关的权力，而对行政机关行使权力的规范制约规定较少，重点规定的是相对人的义务，而对相对人的权利规定较少。

要推进法制建设，首先要规范与制约政府的行政权力。

随着行政许可法的实施，新的许可证管理办法顺应了时代潮流，规定既要规范许可证管理又要保护公民、法人和其他组织的合法权权益。

两者并行不悖，相互促进。

   “其他组织”，指合法成立、具有一定的组织机构和财产但又不具备法人资格的组织。

不是自然人（个体工商户），不是法人（有限责任公司），在新办法里主要涉及的是生产点、连锁店的门店等，都属于不具备法人资格的其他组织。

    2、在立法依据方面，新办法把《行政许可法》明确列为主要立法依据，突出显示了行政许可法对新办法的重要指导意义。

新办法从性质上来说是关于行政许可的规章。

事实上，我们通过对新办法的学习就会发现，新办法许多地方都体现了行政许可法的原则和具体规定。

行政许可法的几项基本原则如合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，信赖保护原则，监督原则等在新办法中都有充分的体现。

在具体内容方面，行政许可法的一些具体规定，在新办法中都有所体现。

如新办法第9条关于提出许可证的申请方式，与许可法第29条规定相符，新办法第19条、第20条规定的公示制度与行政许可法第30条规定一致。

行政许可法是我们许可证管理的重要法律依据，不仅体现在立法上，同时也体现在许可证管理过程中，这要求我们在贯彻执行新办法时，对行政许可法的有关规定，也要进一步领会和学习。

   第二条是关于新办法效力范围的规定。

   新办法的效力范围，简单的说就是新办法在什么时间，什么地点，对什么人有效。

   新办法与原办法效力范围的区别：

   一是增加了港澳台除外的字样，表述更准确了。

   二是新办法效力范围与原办法相比扩大了。

原办法第5条规定：

本办法适用于在中华人民共和国境内（含海关监管区域内）从事烟草专卖品业务经营的单位和个人。

   新办法第二条规定：

本办法适用于中华人民共和国境内（港澳台除外）烟草专卖许可证的管理。

新办法规定的着眼点是烟草专卖许可证的管理。

许可证作为一个载体，不仅涵盖了行政许可相对人及其相关行为，同时也涵盖了行政许可人及其相关行政行为。

也就是说，烟草专卖管理机关的行为也要受新办法的调整。

新办法中关于烟草专卖行政管理机关行为规范的内容大大增加。

关于烟草专卖法律、法规、规章的调整对象问题，姜局长在2007年全国烟草专卖局长、公司总经理工作会议的报告中指出：

“《烟草专卖法》调整的对象主要是烟草专卖品生产经营及其各项管理活动，重点是烟草行业内部。

行业所有单位都必须自觉遵守和严格执行烟草专卖法律法规，切实做到依法行政、依法管理、依法生产经营。

”这是对烟草专卖法律、法规、规章调整对象的准确阐述。

今后，烟草行业的规范性文件，重点调整对象主要是行业内部，重点是规范行业内部的生产经营管理行为。

   第三条是对烟草专卖主管部门实施行政许可的基本规定。

   1、关于审批发放许可证的主体。

烟草专卖行政主管部门是审批发放许可证的主体。

烟草专卖法和实施条例对此都有明确规定，《国家烟草专卖局关于换发2