论我国矿产资源保护中的法律问题及对策.docx

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论我国矿产资源保护中的法律问题及对策

论我国矿产资源保护中的法律问题及对策

商职

【内容摘要】；矿产资源是社会和经济发展的重要物质基础，矿业是国民经济的基础产业，矿业资源的丰富程度和开发利用程度直接关系到国家的经济实力的发展潜力。

我国，90%以上的能源，80%的工业原料是由矿产资源提供的。

我国又处于社会经济的高速发展时期，矿产资源开发对矿区生态环境安全带来严重的负面影响,制约了当地社会经济的可持续发展。

因此依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。

分析了我国矿产资源主要特点，矿产资源综合利用现状和保护及存在的问题，论述了存在问题的原因，提出加强矿产资源综合运用的对策和措施及法律保护。

【关键词】；矿产资源　法律保护　矿产资源管理矿产权流转

我国处于社会经济的高速发展，资源和环境压力越来越大，环境污染和生态破坏已成为危害人体健康，制约经济和社会的可持续发展的重要因素。

因此依法保护和合理开发、有效利用矿产资源，成为经济社会可持续发展所面临的紧迫问题。

一、我国矿产资源的现状

矿产资源是在特定地质环境条件下形成的，具有利用价值，固态，液态或气态产出的出露于地表和埋藏与地下的自然资源。

是地球形成以来的46亿年间，伴随着各种地质作用逐渐形成的。

（一）矿产资源的特征

由于矿产资源是自然属性和社会属性的统一体，由其属性决定了其有以下几点特征:

第一是基础性。

矿产资源是人类赖以生存和发展的生产资料和生活资料的重要来源，是国家经济建设的重要物质基础。

矿产资源也成为全国各省份的重要经济支柱产业。

第二是不可再生性。

这是矿产资源最大的基本特征，矿产资源是在几千万年、几亿年乃至几十亿年的漫长地质年代中，经过地质作用富集而成的，相对于短暂的人类社会来说，矿产资源是不可再生的。

矿产资源的不可再生性，决定了其相对的有限性、稀缺性和可耗竭性。

决定了人类在社会生产活动中必须十分注意合理开发、利用和保护矿产资源。

第三是矿产资源的动态性。

矿产资源受地质、技术和经济三维动态条件的制约。

现阶段发现的矿产和探明的储量只能反映人类对自然认识的有限的局部，随着地质工作的不断深入和科学技术的不断进步．人类对矿产资源开发利用的深度和广度将不断发展。

实践证明，从人类社会的某一发展阶段、某一发展水平上看，资源是有限的，而从人类社会发展的历史长河上看，人对自然的认识是没有止境的，人对自然的改造能力也是没有止境的。

现阶段发现和探明的储量只能反映人对自然认识的有限和局部，随着开采工作的不断深入和科学技术的不断进步，人类对矿产资源的开发利用的广度和深度不断扩展。

未来可能又会出现新的矿产资源来取代现有的矿产资源。

第四是稀缺性。

矿产资源的稀缺性主要包括两层含义，一方面是指对于人们来说，矿产资源的供给是有限的，人均占有量很少，出现“僧多粥少”的局面。

另一方面是指矿产资源的绝对供给量是有限的，不可能被人们无限制的开采。

正是由于矿产资源具有稀缺性，我国才有针对性的提出可持续发展战略方针。

由矿产资源的不可再生性和稀缺性决定了其在地球上的数量是固定的,只能是越来越少,由于矿产资源的耗量在急剧增长,使得有限的矿产资源呈现出衰竭的趋势,在可预见的未来,应该意识到矿产资源总有一天要枯竭。

所以更加体现矿产资源保护的重要性和必要性。

（二）我国矿产资源的现状

我国是世界上矿产资源总量丰富，矿种比较齐全的少数几个资源大国之一。

我国已发现168种矿产，探明有储量的矿产157种，其中能源矿产9种，金属矿产54种，非金属矿产91种，水气矿产3种。

已发现矿床、矿点20多万处。

我国矿产资源总体上是丰富的,种类也比较齐全。

我国能够保证需要的优势矿产有:

煤、钛、钡、锑、钨、锡、钼、稀土、石墨、萤石、菱镁矿、重晶石、滑石、石膏、高岭土、硅藻土、硅灰石、盐、水泥灰岩、玻璃硅质原料、大理石、花岗岩等。

中国已探明的矿产资源总量较大,约占世界的12%,居世界第3位,但是人均占有量排在世界第53位。

我国矿产资源开发利用历史久远，是世界上最早开发利用矿产资源的国家之一。

新中国成立以后，矿业获得前所未有的大发展，逐步成为世界上第二矿业大国。

自20世纪70年代末期以来,我国GDP以年均约10%的速度高速增长。

经济的高速增长必然带来矿产资源的巨大消耗,特别是上世纪90年代以来,我国对矿产资源的消耗速度呈现加速的趋势。

我国在珍惜资源和合理利用资源方面存在的问题非常严峻。

现阶段我国能源利用率只有30%,矿产资源的综合回收率平均不超过50%,能源消耗系数比发达国家高4到8倍。

矿产资源浪费又给矿产资源和矿业发展带来危机。

资源浪费的结局必将导致资源的大量进口和矿山资源的快速枯竭。

更重要是矿产资源是经济社会发展特别是工业的“粮食”和“血液”，对社会经济发展起着保障和制约作用。

由于全球经济的持续快速发展，市场对矿产品的需求强劲，矿产品价格也持续攀高。

在经济利益的带动之下，矿产资源开发的规模和强度也呈持续扩大和加强之势。

但由于发展速度太快，配套的法律、法规、规章和管理办法一时跟不上，加上技术水平低、经济基础差等多方面的原因，使我国矿产资源对经济社会发展的支持力度总的来说呈下降趋势。

同时,我国后备矿产资源储量的增长速度已经滞后于消耗速度,矿产资源对经济社会的支持力度正呈下降趋势并且不当的矿业开发对矿区生态环境安全带来严重的负面影响。

我国矿产资源开发对矿区生态环境安全带来严重了负面影响,制约了当地社会经济的可持续发展。

就我国矿产资源安全立法现状而言,我国第一部《矿产资源法》于1986年3月19日在第六届全国人大常委会第十五次会议上审议通过,并于同年10月1日起施行。

标志着我国的矿产资源开发利用管理开始走上了以法治矿的法制轨道。

随着市场经济在我国的确立和不断发展,我国其后也对《矿产资源法》进行过修改,但近年矿产资源供应与经济发展需求间的矛盾仍很突出,而相应的配套法律法规的不完善在一定程度上阻碍了我国矿产资源的发展。

二、我国矿产资源保护存在的问题

随着市场经济在我国的确立和不断发展,矿产资源地供应与经济发展需求间的存在的问题越来越多，而与之相对应的配套法律法规却存在诸多问题。

（一）我国环境保护法律制度中存在的各种问题

第一，矿山保护条款不明确。

相关法律法规欠缺，随着矿产资源开发的力度加大，环境问题逐渐增多，许多原来没有显现的污染因素逐渐突出，对环境的危害越来越大，如土地源的破坏、废渣废液的排放、泥石流、崩塌滑坡等。

虽相关管理部门做了很多相关工作，得到了全社会认可，但是目前还没有控制上述污染的专项法规和办法，虽然有的政府下大力进行控制，但管理起来缺乏法律依据，没有行政处罚手段，操作起来具有一定困难。

如相关环境管理部门对那些违章污染的矿山开采企业进行行政处罚后，不会再对该企业进行必要的行政监督，缺乏有效的行政处罚后的事后监督制度。

但是,不幸的是,我们的行政监督制度实施的恰恰就是这种事后监督制度,由于事前预防和事中控制不完善,以致造成行政偏差出现过多,行政监督机构整天忙于应付查错纠偏,陷入被动消极的不利局面。

使得处罚只是一种手段，一种为本部门谋取经济利益的手段，而不能真正实现环境法的目的—保护环境。

造成这一现状，原因有两点:

一是《环境保护法》等法律法规中都没有明文规定环保部门对己经受罚企业进行事后监督的规定。

二是环境保护力量配备薄弱，客观上缺乏进行事后监督的物质条件。

《矿产资源法》第15条、第21条和第32条以及实施细则中，都提到了要“加强环境保护”却没有提出具体可行的操作办法。

而采矿人为了减小经济投入，开采后就走人，并未采取任何后续措施。

破坏了地质环境甚至可能威胁人民的生命财产安全。

因此从2007开始针对矿山环境形势不容乐观的现实，中国将全面推行矿山环境恢复治理保证金制度，以加强对矿山环境治理与保护。

但在立法层面上。

我国关于矿山环境恢复治理保证金制度的建立至今仍然停留在国务院的文件和部门规章的层面上，没有明确的矿山保护条款。

执法层面上。

首先，保证金的收取部门不统一，有些管理办法规定由财政部门收取和管理;有些管理办法规定由国土资源部门收取;有些规定由国土资源部门和财政部门共同负责;有些规定保证金的缴纳标准由矿山所在地的国土资源行政主管部门核定，收缴工作由矿山所在地财政部门负责。

其次，保证金的返还。

矿山企业完成采矿任务之后，就涉及到保证金的返还。

返还时多数管理规定都要求由有关部门对矿山的治理情况进行检查，但治理依据的参照标准很不明确，也不统一。

另外实际缴纳的保证金的情况不容乐观。

如从2006年开始，济南市建立了矿山保证金专用账户，开始征收矿山地质环境治理保证金，但两年过去了，仅收取了2565.3万元，征收比例不足10%。

根据规定，保证金的收缴标准，依据采矿许可证批准面积、采矿许可证有效期、开采矿种、开采方式以及对矿山生态环境影响程度等因素确定。

但企业对这样的保证金测算方法不能接受。

第二，矿产权权属及现存流转问题。

一是矿产权权属问题。

《中华人民共和国矿产资源法》明确规定:

“矿产资源属国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。

但多年来的采矿实践证明，矿产资源归国家所有只是一个概念性的规定，不具有实际性。

采矿权人只是享有占有、处分资源的所有权。

矿产资源所有权与使用权制度极其不完善，未建立起有效的产权制度机制。

致使一些投资经营者急功近利掠夺性抢挖资源，一味追求经济效益，形成胡挖乱采，破坏了资源的整体性，同时行使采矿权人不是拥有采矿权人是矿山企业开采工艺落后，资源回收率低，装备相对落后，不能形成规模化开采，安全保险系数低，人民生命和财产安全无保障的根本原因。

二是矿产权流转问题。

我国《矿产资源法》规定:

探矿权人有权优先取得勘查作业区矿产资源的所有权，而不是当然取得的。

探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。

这样人为的把探矿采矿权割裂割裂，不利于探矿采矿的衔接，更不利于矿产资源的合理开发。

《矿产资源法》还规定:

“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿……禁止将矿权、采矿权倒卖牟利。

”这条规定明确了矿业权转让的前提条件,并且禁止把盈利作为矿业权转让的目的。

不利于产权的有序流转，更不能适应现代市场经济的发展的需要。

第三，矿产资源开发的行政监督管理不完善一是矿产资源管理政出多门，不分主次《矿产资源法》规定：

“开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证。

”这款规定部分的限制了地质矿产主管部门的管理权限，在实践中往往会造成部门管理的冲突。

二是矿产资源管理存在内容遗漏、职责空缺我国关于矿产资源开发利用过程中环境防治与恢复问题，由于地矿部门与环保部门争夺主管权，至今有关该问题的法律规定都未出台。

还有关于《矿产资源法》的普及宣传也仅仅是一个原则性的规定，缺乏行政主管机关的具体义务规定。

另外，行政管理对矿产开采项目建设过程中环境影响评价和地质影响评价之间的关系不能准确定位和监督管理，是行政审批手续繁琐。

三是矿产资源管理手段僵化.在矿产资源的管理手段上依然以直接管制为主,辅以罚款、吊销许可证等强制手段,比较单一,经济手段也不完善.如生态环境问题是资源开发的后续问题,我国矿产资源生态补偿的相关税费主要是矿产资源补偿费,在矿业发达国家,体现矿产资源所有者权益的权利金约占矿产品销售收入的10%到20%,而在我国,绝大部分种类矿产资源的资源补偿费率仅占矿产品销售收入的1%到2%,导致了矿山企业采富弃贫、采厚弃薄等不良现象,造成我国矿产资源的严重浪费。

在实际征收中,由于缺乏严格、科学的测算,矿产资源补偿费甚至沦为定额征收,造成回采率低者少缴资源补偿费而回采率高者缴费负担相对偏重的不良结果。

与土地资源管理相比较,现在矿产资源管理中还很少采取政府资本运营进行管理的方式。

同时,目前的行政管理体制也有待完善,忽视了矿产行业协会的自律管理作用。

（二）我国环境保护过