基本养老保险制度替代率下降的因素及对策分析.docx

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基本养老保险制度替代率下降的因素及对策分析

基本养老保险制度替代率下降的因素及对策分析

我国对基本养老保险制度建设的目标是“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，愿望虽好，但在操作中遇到了困难。

简而言之，由于地区间、群体间收入差距大，为了“全覆盖”，必须降低制度门槛，如降低缴费基数、缴费年限等。

这样无法实现“保基本”目标，导致基本养老保险替代率（养老金收入对社会平均工资替代率）不断下滑，且已经低于目标保障水平。

为了“保基本”，政府不得不用行政手段提高养老金水平，这又导致收支不可持续，即“可持续”的目标无法实现。

另外，目前基本养老保险负担过重，“多层次”养老金体系建设缺少动力和余地。

“保基本”，即保障老年人基本生活，应该是制度建设之第一目标。

面对当前的困难，有必要对基本养老保险制度架构和参数做全面分析，找到保障水平（基本养老保险替代率）下滑的原因，从而为完善基本养老保险制度提供参考。

一研究背景

1997年，我国在改革原有企业退休金制度的基础上，建立了具有社会保险性质的基本养老保险制度，经过不断完善，以2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（简称“38号文”）的颁布实施为标志，基本养老保险的制度结构及各项参数基本确定。

基本养老保险制度运行十几年来，该制度为保障退休人员基本生活、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

在过去十几年中，基本养老保险替代率一直呈下降趋势。

随着制度的成熟，越来越多的“中人”[1]和“新人”进入退休行列，退休金总体水平进一步下降，而对相当人数的个体而言，退休收入会严重不足。

2011年，退休“中人”已占退休人数的75.36%。

[2]而已有的文献对制度结构及参数如何影响个体退休收入及财务可持续性关注不够。

本报告仅从退休者角度考察制度层面相关因素对养老金收入的影响。

基本养老保险制度运行了十几年，该制度下的基本养老保险替代率从1997年的76%下降为2011的44%，已经大大低于制度设计的目标（政策的目标约是60%），[3]而连续10年的待遇调整政策（增加养老金）也没有从根本上遏制这一趋势。

过去的十几年中，基本养老保险制度的结构和参数的设计对“老人”和“中人”养老金收入下降的影响较小。

基本养老保险替代率下降的重要原因之一，是工资增长较快而养老金增长较慢。

而随着更多的人从2011年开始按“38号文”计发养老金（自1997年起，累计缴费期限已满15年），越来越多的“中人”和“新人”进入退休行列，基本养老保险的制度结构和各参数对退休金水平的影响作用加深。

下文的定量分析结果表明，在现有的制度设计下，相当一部分人口退休后收入会严重不足，这一问题会引起整体的养老金水平进一步下降。

2011年6月6日，《财经》刊载了《谁动了养老金》一文，该文报道了辽宁省丹东市从2011年1月1日起按“38号文”计发养老金后，当年新退休的一部分人员的退休收入“仅达到当地2010年的最低生活保障水平”（下称该事件为“丹东的例子”）。

如果我们认定退休金水平低于最低生活保障水平是一个问题的话，随着时间的推移，退休收入的严重不足将是一个普遍问题，丹东的例子只是秋之一叶，从时间上看，2011年是这一问题的元年。

虽然缺乏统计数据，但是我们可以观察到：

不只是非正式部门的就业人员，包括部分正式部门的就业人员，都倾向于选择制度的最低门槛：

最低的缴费年限（15年）、最低的缴费基数（社会平均工资的60%）、最低的退休年龄。

在目前的个人账户计息率条件下，按“38号文”的计发办法，这部分人的退休收入必然严重不足。

对此，我们有两个选择：

一是任凭这部分人口陷入老年贫困；二是通过基本养老保险制度进行额外补贴。

前一种选择与制度“合理的保障水平”目标不符，后一种选择将加速和加深基本养老保险制度的财务不可持续性。

二者都不是我们想看到的，所以这两个选项都不行。

我们还有一个选择，由于部分退休人口保障不足的问题源于基本养老保险制度的安排，即制度结构和参数设置的必然结果，从根本上解决这一问题，必须从调整制度的结构和参数入手。

二基本养老保险替代率下滑问题分析

（一）基本养老保险的目标替代率

在制度结构上，基本养老保险制度是社会统筹和个人账户相结合的制度，是一个混合制度。

从养老金发放的角度看，养老金由两部分构成，即社会统筹部分发放的基础养老金和个人账户发放的个人账户养老金。

从筹资的角度看，社会统筹部分的资金来源是企业，实行现收现付的财务制度，目前政策规定的企业缴费为职工工资的20%；职工个人缴纳本人工资的8%，进入个人账户并实行基金积累制度。

按照制度设计，一个工资处于社会平均水平的退休者可以从社会统筹部分获得社会平均工资35%左右的基础退休金，并可从个人账户中获得社会平均工资24%左右的退休金，二者相加为社会平均工资的59%左右。

要达到这一政策保障目标，必须满足若干条件。

首先，对于基础养老金部分，一名职工只有按社会平均工资100%的基数持续缴费35年，才能领取社会平均工资35%左右的退休金；对于个人账户部分，一名职工只有满足下列条件才可能获得社会平均工资24%左右的退休金：

第一，按100%工资基数缴费40年；第二，个人账户收益率等于工资增长率；第三，退休年龄为60岁（此时个人账户的月除数[4]较小，为139）。

在制度运行过程中，相关参数未能达到以上标准，导致基本养老保险的目标替代率“失守”，且处于不断下滑过程中。

2008～2013年，国家每年调整企业退休人员基本养老金水平，人均月养老金水平逐年提高，年均增长率为10.5%左右，2013年人均月养老金为1914元。

基本养老保险替代率略有下降，2013年为44.62%（见表1）。

表12008～2013年基本养老保险保障水平变化情况

（二）养老金保障水平下滑的制度因素分析

通过以下分析发现，制度规定的各参数与制度的目标保障水平不匹配，保障水平必须下降。

1.缴费基数下限（当地职工月平均工资的60%）导致替代率下降

缴费基数直接关乎基础养老金和个人账户养老金的水平。

事实上，相当一部分人在职业生涯中达不到按100%的社会平均工资缴费的要求。

多数人在职业生涯的早期（年轻人）收入低于社会平均工资；一部分人终生是低收入者，收入在社会平均工资以下；一部分企业和个人选择少报工资收入，以达到减负的目的。

上述种种原因都会导致缴费基数缩水，选择60%的缴费基数下限是较为普遍的现象。

在政策实施过程中，为了扩大覆盖面，有些地区将实际的缴费基数进一步缩小到60%以下。

例如，某大城市规定缴费基数下限为社会平均工资的40%，这样使得制度整体的实际缴费基数为社会平均工资的80%。

2.15年的最低缴费年限导致替代率下降

上文分析表明，要达到59%左右的替代率水平，基础养老金部分要求持续缴费35年，而个人账户在现行的利息率下则需要持续缴费40年。

但事实上，绝大多数人不会持续缴费35～40年，更有甚者，相当一部分人会选择制度最低门槛——15年。

在改革前的企业退休金制度中，领取退休金的资格是工龄为30年，在21世纪初，在该制度下职工退休时（“老人”“中人”）的平均工龄也只是32.5年。

现行制度规定缴费15年就可取得领取养老金的资格，就意味着绝大多数在非正式部门就业的人会选择只缴费15年，而不是持续缴费35～40年，因为他们停止缴费节省的费用的现值效用大大高于持续缴费所带来的未来养老金的现值效用，这种选择是理性且可以理解的。

我们观察到，即使在正式部门，在可能的情况下，企业和职工个人都有选择只缴费15年的倾向。

这种选择对企业而言，可能节省工资支出20%的费用；对个人而言，停止个人缴费而获得本人工资的8%的现值效用要远远大于未来获得养老金的现值效用。

所以，当越来越多选择低缴费基数和15年缴费年限的人口进入退休行列时，基础退休金水平会进一步下降。

何平等曾指出，制度规定达到15年可按月领取基础养老金的期限偏短，建议延长至30年，且应禁止退休前一次性补足15年缴费金额后即可领取养老金的做法。

丹东的例子中一个突出问题就是补足15年缴费金额即可领取养老金（追求“扩面”）。

目前，一些媒体将退休前或高龄老人一次性补缴数万元保费即开始领养老金作为正面例子加以宣传，无疑是对制度的精算平衡和可持续发展非常有害的。

退休年龄是影响退休金水平的一个重要因素。

在其他条件不变时，退休年龄越高则缴费年限越长，社会统筹部分计发的基础养老金水平则越高。

这对个人账户的影响是双重的。

退休年龄越高则个人账户积累额越多，退休后领退休金时月除数越小，每月领取的养老金则越多；相反，退休年龄越低，缴费年限越短，个人账户积累额越少，而月除数越大，平均到每月的养老金越少。

[5]中国的女性就业人口数量大体与男性相当，女性的月除数大大高于男性139的水平，这样，女性的个人账户养老金会大幅低于男性，其中50岁退休的女性职工最低。

女性的低养老金水平会降低整体退休人口的平均养老金水平。

根据我们的测算，社会统筹部分的养老金水平达到预期目标需要35年工龄（且连续缴费），按现行的退休年龄，女性职工50岁退休、女性干部55岁退休，都不能满足要求。

假设女性职工20岁开始工作且不间断地缴费，50岁退休，也只有30年工龄；女性干部22岁开始工作且不间断地缴费，55岁退休，也只有33年工龄，而前文提到，个人账户满足目标替代率要求40年连续缴费，在现行退休政策下，更是远远达不到的。

在基金积累制条件下，基金收益率对退休金水平起重要作用。

按制度的设计，个人账户为积累制度，只有当账户资金的收益率达到工资增长率时，才能满足政策预期的保障水平。

但由于没有相应的投资运营体制安排，制度规定个人账户资金只能存入银行（或买国债），同时规定个人账户资金按一年期银行利息率计息给个人。

其实，在积累制度下，养老基金能否起到养老作用，重要的指标是其利息率能否盯住工资增长率。

1997～2009年，一年期银行存款利率平均为2.9%，而参保在职职工的平均工资增长率为16%。

[6]个人账户资金积累的速度远远滞后于工资增长速度，个人账户养老金对社会平均工资的比率显得微不足道。

[7]

（三）相关条件下基本养老保险替代率的定量分析

“全覆盖”是制度目标之一，是为了让更多的人得到保障。

这本是善意，但是按照约60%的最低缴费基数和15年最低缴费期限的规定，其结果是选择满足这些最低要求的人得不到真正的保障。

在一些地区，养老金水平可能会低于社会求助水平。

我们能观察到的一般情况是，低收入者、农民工、灵活就业人员会选择最低的缴费基数，并且在满足15年缴费期限后不再缴费或是通过补缴方式达到15年的缴费期限，其结果必然是保障不足，尤其是女职工。

下文就“38号文”的计发办法进行替代率测算。

1.缴费15年

15年是制度规定中领取基础养老金的最低缴费年限，即最低门槛。

表2是选择60%缴费基数且在退休前15年连续缴费（如男性45岁缴费至59岁，一次性补缴15年的情况与此类似），他或她进入退休第1年时的退休金水平（主要是一些女职工和部分男性，他们的退休年龄分别为50岁和60岁）。

表2缴费15年人员的基本养老保险替代率（60%缴费基数）

2010年，中国城镇职工年收入接近3万元，月收入为2500元，表2中男性的月均养老金水平为375元。

2009年城镇人均消费支出为12265元，月均消费支出为1000余元，当年的恩格尔系数为37%，即每月用于食品的支出为378元。

[8]退休金不到人均消费支出的四成，仅可勉强用于食品开支。

在相同条件下，若能按照100%的工资基数缴费（这里用的是社会平均工资水平），则基本养老保险替代率可有所提高，但因个人账户低水平计息，总的替代率仍不高（见表3）。

表3缴费15年人员的基本养老保险替代率（100%缴费基数）

表3是参保人退休第1年的养老金水平，随着退休时间的延长，基本养老保险替代率还会进一步下降，因为养老金的增长率小于工资增长率。

这种情况