柳州市城中村现状及改造调研报告.docx

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柳州市城中村现状及改造调研报告

柳州市“城中村”现状及改造调研报告

一、柳州市“城中村”的现状

“城中村”是城市快速发展过程中，城乡二元结构没有及时得到调整而形成的独特现象。

目前，柳州市（建成区内）共有“城中村”19个，农业人口约74867人。

其中柳北区辖6个乡镇41个村委会（包括4个居委会），而属“城中村”范畴的有黄村乡下辖的雅莲村、黄村村与白沙村3个，共有农业人口2236人。

柳南区辖一乡一镇共有新云、竹鹅、磨滩、渡口、基隆、门头、帽合7个“城中村”，共有农业人口约52000人。

城中区下辖窑埠、河东、静兰、牛车坪、柳东、环江6个行政村，农业人口14677人，而窑埠、河东、静兰3村属“城中村”。

鱼峰区下辖1镇，有水南村、驾鹤村、鸡喇村、阳和村、社湾村5个“城中村“，农业人口5954人。

（一）“城中村”的定义及其分类

“城中村”是指在城市快速发展的进程中，①由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变的居民区；②在城市化的进程中，农村大部分土地被征用，而管理和发展滞后于城市化进程，仍旧保持原来的居住村落和管理制度，游离于城市管理之外的“都市村庄”；③位于城区边缘的农村，已被规划入城区建设但在土地权属、户籍行政管理上仍然保留着农村模式的村落。

从柳州市实际出发，从近期来看，柳州市城市建成区范围内仍保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的居住村落定义为“城中村”。

从长远来看柳州市城市规划区域内的成建制的农村也可定为“城中村”。

　　在柳州市的“城中村”中，大部分村仅有少量耕地面积，少数村为无地村，郊区村尚存较多耕地面积，具体可分为三类：

一是完全没有农用地的农村，已经完全被城市包围的，如柳北区的雅莲村是典型的无地村，全村没有一分耕地，但还有农业人口90人。

　二是有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村，这部分“城中村”，不仅耕地量少，而且被分割成大小不一的地块，零星散落在“插花地带”，人均耕地少，耕作的价值已经不大。

如柳北区黄村村有耕地350亩，农业人口1135人，人均耕地只有0.31亩，白沙村有耕地245亩，农业人口998人，人均耕地只有0.25亩。

城中区的静兰村，2000年以来被征地3000余亩，而且今年还准备再征约1000亩，全村耕地仅剩1000多亩，目前该村无地户近600户；此外，还有窑埠村、河东村。

柳南区的磨滩村、竹鹅村、渡口村与新云村。

鱼峰区的水南村、驾鹤村、鸡喇村。

这些村都属于存有少量农用地的村。

　　三是有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域但已作为柳州市城市规划区域内的农村，如柳南区的基隆村、门头村与帽合村；鱼峰区的阳和村与社湾村；以及柳北区北部的城乡结合部的大部分行政村。

（二）集体经济有了一定的发展，农民收入有了一定的保障

　　目前各“城中村”不同程度办有村、组集体经济，以二、三产业为主。

柳北区有村集体企业19家，其中二产15家、三产4家；鱼峰区有村集体企业125家，其中二产55家、三产33家、股份合作制企业37家，柳南区有村集体企业19家，其中二产15家、三产1家、股份合作制企业3家。

这些企业虽然发展水平不一，但是为农民收入的增加做出了不小的贡献。

如柳北区的雅莲村集体经济年收入达105万元左右，白沙村村、组集体经济年收入达145万元，黄村村、组集体经济年收入达400万；柳南区的磨滩村村集体建了鹅山大厦、磨滩村市场等，并在村内建有厂房，集体经济颇具规模，现已积累集体资产约4000万元，集体经济年收入达410万元。

集体经济的发展为村民提供了相对稳定的收入和生活来源，如磨滩村农民年人均集体经济收入就达4000元。

　　（三）农村社会保障有一定的基础

　　伴随着农村集体经济的发展，柳州市的不少“城中村”逐步建立具有社会保障性质的福利制度。

如柳南区磨滩村探索建立了养老金制度，对于年满60周岁的男性村民和年满55周岁的女性村民、农龄（从1956年农业合作化运动开始计算）年满20年以上的每人每月发放100元的养老金；磨滩村还按照个人、生产队、村按比例缴纳合作医疗费的形式建立了初步的合作医疗制度，凡在规定的医院住院治疗，医药费报销50%，而且村民有小病在村卫生室看病，免收医药费。

大部分村还建立了五保户的低保差额补助以及村民去世后的丧葬费制度。

这些制度虽然水平不一但各具特色，为村民提供了基本的社会保障。

　　（四）集体经济股份制改革开始启动

　　集体经济股份制改革是“城中村”改造的关键环节，柳州市部分“城中村”已经对此进行了有益的探索。

柳南区磨滩村是较早探索集体经济股份制改革的“城中村”，他们通过明晰资产、量化标准、界定股民、“买断农龄”等一系列措施，较好地解决了集体经济股权分配问题。

该村集体经济成立了以村委会为主，五个村民小组为股东的“柳州农友企业策划有限公司”；在此基础上各村民小组也参照村委的改革方案逐步对组集体经济进行股份制改革。

通过改革使农村集体资产变成了股权，农民变成了股东，建立起了股份合作企业，解放了生产力，推动了农村经济的发展；另一方面通过建立股东大会、董事会、监事会等现代企业制度，实现了对农村集体资产的民主、科学管理，有效遏制了腐败；第三，从体制上最大限度地维护了农村集体经济组织及其成员的合法权益。

　　（五）“城中村”家庭经济收入主要来源

　　“城中村”家庭的经济收入主要依靠：

①劳务输出，一部分中青年劳动力外出打工；②集体收入分配，主要厂房、门面、鱼塘等出租承包费的收入；③村民出租房屋收入；④部分有地村民从事种植、养殖业经营收入；⑤部分村民的经商收益。

二、柳州市“城中村”存在的问题

（一）村镇建设缺乏规划，基础设施配套不全

　　“城中村”是城市周边农村地区在城市化迅速扩张过程中演变而形成的特定产物，由于城乡二元结构的存在，使“城中村”的发展没有纳入城市的统一规划、建设和管理，造成其发展具有很大的自发性和盲目性。

（1）居住环境差。

由于缺少规划，柳州市部分“城中村”内楼房建筑密集、零乱无序，加之人口稠密，使居住空间显得更加拥挤散乱，容易形成安全隐患。

（2）违章搭建现象严重。

由于对农民建房的监管不到位，加之对城郊农民建房的管理体制尚未理顺，农民为了多建房用于出租牟利或是多得拆迁补偿，置国家法律法规于不顾，违法搭建诸多，导致“城中村”内非法建筑众多，增加了拆迁改造难度，而且这些违章建造的民房很多是“六无工程”，存在质量安全隐患。

（3）公共配套设施不足。

目前柳州市大多“城中村”与城市在供水、排水、道路、有线电视等基础设施建设上不同步。

如柳南区新云村两个小组的95%，约500人尚未用上自来水，靠打井取水，水质难以保证，而且该村的排水系统由于年久失修，存在严重的排水不畅的问题；城中区静兰村至今没有接通有线电视。

大部分城中村道路不平、狭窄，没有路灯，与邻近广阔平坦的灯火通明的城市干道成鲜明对比。

（4）未纳入城市公共服务体系，无法享受城市发展带来的公共服务。

如在卫生管理方面，不少“城中村”没有被划入城市环卫保洁范围，导致垃圾清运困难，环境卫生状况差，成为柳州市环境卫生的死角。

以上种种问题与城市景观极不协调。

（二）外来流动人口增多，社会治安状况较差

　　当前，柳州市“城中村”居住的人口主要由当地原有的农民、租用“城中村”农民住宅的城市居民以及外来流动人口三部分组成。

随着城市的发展，外来流动人口增多，由于“城中村”的住房租金低廉，容易吸引外来流动人口，一些村镇的外来流动人口已经是本地人口的数倍。

如磨滩村流动人口达9184人，是本村人口的10倍，新云村流动人口达7900多人，是本村人口的5倍。

由于外来人口流动性强，职业身份复杂，加之只能按农村模式配置警力，而不纳入城市模式配置警力，往往形成治安死角，缺乏有效的监管，给日常治安管理带来极大的不便，成了城市“治安死角”。

　　（三）征地与安置衔接不够，失地农民经济来源不稳

　　长期以来，土地作为农民生存的主要载体，承担着为农民提供基本生活来源的重要使命。

近年来随着城市建设力度加大，“城中村”的大量农业用地被征用，“无地户”、“无地组”、“无地村”增多，根据初步统计，市区“城中村”失地农民约占农村人口的30%。

如城中区静兰村有“无地户”近600户，9个村民小组就有3个属于“无地组”；磨滩村共有89户成了“无地户”。

这些失地农民的生活出路问题摆在各级政府面前。

一方面村、组的集体资产（门面、市场、厂房等）被征用后，并没有相应的安排三产用地，致使集体经济受到严重影响，原来用于补贴农民生活来源的集体经济收入也减少或没有了。

如磨滩村三队，2003年福德房地产开发公司征用该队土地110亩，门面43间，导致该队集体经济收入下降20多万元；新云村2000年以来被征地209亩，门面几十间，导致该村集体经济收入由120万/年下降到40余万/年。

另一方面由于缺乏必要的组织、引导，部分失地农民的征地补偿金没有得到合理利用。

近年来，随着柳州市征地拆迁力度加大，每年大量征地补偿款流入农民手中，一些村所得补偿款多则上亿，少则也有上千万。

有的农民由于缺乏好的投资指导，完全不顾自身条件，将补偿款用于购买小车等高档消费品，甚至用来购买六合彩，补偿款一旦用完，基本生活来源缺乏长远、稳定保障。

第三，由于柳州市大多采取以村民小组甚至单个农户为单位进行征地，不经过村委，这虽然加快了征地进度，但是本该用于集体事业发展的土地费也随同青苗费和安置费发到村民手上，或留存给村民小组，导致村委对土地费的使用缺乏必要监督，不当使用现象经常存在。

　　（四）社会保障体系不健全，村民的社会保障无着落

　　虽然柳州市一些“城中村”建立了初步的社会福利制度，但是与城镇社会保障体系相比，这种福利制度覆盖范围小、水平低、不系统、欠稳定，不能满足在“城中村”改造的过程中失地农民的社会保障的要求，因此必须将失地农民纳入到城镇社会保障范围。

但是由于城乡二元分割，根据现行的劳动保障政策规定，农业户口人员有单位的，才可以参加社会保险；没有单位的，就不能参加社会保险。

所以“城中村”大部分村民不能参加社会保险，也不能享受城镇居民失业人员就业的有关优惠政策。

尽管目前领取补偿费后生活暂时有着落，但土地被征用后，村民失去了自己及子孙后代赖以生存的生活来源，村民难以实现可持续地生存与发展。

　　（五）政企不分的集体经济发展模式，影响了村委处理行政事务的职能

　　柳州市“城中村”村集体经济大多是由村委会代表全体村民将征地过程中留存在村集体的土地费的全部或部分，以及村民所得的安置费、青苗费的一部分通过入股的形式逐步发展而成的，组集体经济的发展模式也大同小异。

在这种模式下，村委会既是一级群众自治组织，承担着全村行政事务的管理职能，同时又是村集体经济的管理者，村集体经济隶属村委管理，经济管理由村财务统一管理，这种政企不分的发展模式，有其有利的一面，可以更好地用村集体经济所得发展公用事业，如修路等；同时也可以节约运行成本。

但是如果制度安排不当，就有可能产生腐败或投资决策失误，影响村委会的公信力，给行政事务的管理带来不利影响。

如城中区静兰村在发展集体经济过程中由于不当担保和借款，造成350万元债权无法收回，集体经济蒙受重大损失，影响了村委会在村民中的形象，其他村也或多或少存在类似问题。

　　（六）户籍与计划生育是“城中村”改造必须解决的两个问题

　　按现在的户籍管理政策，本市“农业人口”变更为“非农业人口”，由本人自愿，提出申请，社区出具证明，复印本人户口本，身份证即可办理就地“农转非”。

但“城中村”改造涉及“农转非”的人数众多，由于“非农业户”的地址栏上必须规范填写“街、路、巷”的门牌码，而现在“农业户”使用的门牌、地址是都是“村、乡、队”，因此要变更地址需要很多部门的协调、配合。

如原来办理的房产证