税务行政执法中存在的问题.docx

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税务行政执法中存在的问题

税务行政执法中存在的问题

2002-10-31 12:

3　霍庆来　胡冬梅　【大 中 小】【打印】【我要纠错】

　　随着新《税收征管法》的贯彻实施，税务执法行为日趋规范。

但在一些基层税务机关和税务人员中，

法制意识不强和业务素质不过硬，存在执法不当的问题，。

归纳起来，主要有以下 10 个方面：

　　1.申辩笔录问题。

根据《行政处罚法》规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成

立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。

因此税务机关应当把当事人书面陈述、申辩情况整理在案。

当事人有陈述申辩材料的，应当整理归档，口头陈述、申辩的，税务机关应当制作陈述申辩笔录，并由当

事人签字或盖章。

当事人放弃陈述或者申辩权利的，也应制作陈述申辩笔录，填写“当事人无陈述、申辩

意见”，并由当事人签字或盖章后存档。

目前基层稽查案卷中大多没有纳税人陈述申辩笔录。

　　2.引用法律问题。

根据法律规定和人民法院的要求，在行政执法中适用法律法规时，除引用其名称外，

还必须引用到具体的条、款、项、目。

目前基层税务机关在引用法律法规时，往往引用法律法规不具体，

或是只引用规范性文件。

根据《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性

法规为依据，参照国务院部委制定、发布的规章。

因此税务机关制定税务处理决定书时，引用的法律法规，

最低层次也应为国家税务总局、财政部文件。

　　3.罚款缴纳时间问题。

《行政处罚法》第四十六条第三款明确规定，当事人应当自收到行政处罚决定

书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。

但目前很多处罚决定书对罚款限定的缴款时间，为某月某日

前到某地方缴纳，这种表述显然是不正确的。

　　4.税务文书的送达的问题。

在基层税务机关，有很多税务文书送达回证上的签收人为企业会计人员。

根据《税收征管法》有关规定，受送达人是公民的，应当由本人签收，本人不在的，交其同住成年家属签

收。

受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织负责收件的人签收，受送达人

有代理的，可以送交其代理人签收。

因此，如果纳税人没有委托社会中介组织进行代理，则应直接送达企

业法定代表人或负责收件人，其他签收是不妥的。

　　5.证据问题。

这主要表现在认定违法事实的主要证据不足。

一是有些起主要证据作用的税务稽查底稿

无纳税人签字，起不到证据作用；二是所取主要证据不足以支持税务处理结论。

　　6.检查笔录问题。

根据《行政处罚法》规定，执法人员当场作出行政处罚决定、进行调查或进行检查

时，应向当事人或者有关人员出示执法证件，不出示执法证件表明身份的，属于行政执法程序违法的行为，

当事人可以向人民法院起诉。

为证实税务人员在检查时出示了执法证件及取证过程合法有效，应当制作内

容包括检查时间、地点、证件出示情况、检查方法等内容的检查笔录，由当事人签字后存入稽查案卷。

　　7.越权处罚问题。

根据新《税收征管法》第七十四条规定，税务所只有罚款额在二千元以下的行政处

罚的权力，其他处罚由县以上税务局（分局）决定，检查中发现有的税务所在对纳税人进行处罚时超越了

自己的权限。

　　8.以罚代刑问题。

根据《刑法》规定，纳税人偷税额在 1 万元以上且偷税数额占应纳税额的 10％以上

的，应追究刑事责任。

在实际中相当多的纳税人，其偷税行为已触犯《刑法》但没有被移送，存在以罚代

刑的现象。

　　9.处罚失当问题。

对于偷税行为，按照新《税收征管法》第六十三条规定，由税务机关追缴其不缴或

者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款 50％以上 5 倍以下的罚款，实际工作中有一些税务机

关按定额进行处罚。

　　10.处罚对象问题。

税务机关对固定业户进行处罚，其对象应该是在工商行政管理部门办理营业执照

的法人，而不是自然人。

一些税务机关或税务人员将实际经营人作为了处罚对象了。

税务行政执法中应注意的几个问题

　　规范税收执法行为是依法治税的具体要求，新《征管法》

颁布实施以后，税务行政执法质量有了显著提高，但在税务

执法实践中，仍存在一些比较突出的问题，如近年来我局在

开展执法检查中发现，个别执法人员文书制作不规范，文书

送达时间未填写，《税务处理决定书》、《行政处罚决定书》中

处理决定表述不准确，《证据复制单》中提供单位未填写日期，

案件文书制作中有错别字等。

笔者认为，要规范税务行政执

法行为，推进依法治税，必须注意以下几个主要问题：

　　一、规范税收执法文书

　　税务文书是税务机关为规范征纳双方税务法律行为和法

律责任，依法制作的具有法律效力或法律意义的专用凭证和

书面证明。

作为一种具有法律效力的书面凭证，税务机关在

税务行政执法中会大量地、频繁地使用，同时也最容易忽视

细节，须从文书的设计、选用、制作、送达等诸环节加以规范。

（一）文书设计要统一规范。

文书设计要适应两种需要：

一

是从法治、规范、效率的原则出发，设计制定统一、规范的税

收征管执法文书，以适应新的征管模式的需要，并及时加以

补充修订。

二是文书主要内容的设计，应充分应用税务代码，

文书种类、使用概念和使用方式等方面的设计应适应信息化

管理和不同行政处罚适用程序的需要。

（二）文书选用要准确无误。

税务文书的种类很多，选择使

用文书必须准确、无误。

文书选择必须与执法行为、执法程

序、执法事实相符。

《征管法实施细则》规定的税务文书主要

有 9 种，加上《税务行政复议规则（暂行）》规定和税务行政许

可等适用的文书有 30 多种。

这些文书都有具体的法定适用

对象、适用环节和适用情形，必须根据具体执法事实、情形，

选择相应的、准确的税务文书，保持执法行为、程序、事实和

税务文书的一致性。

　　（三）文书制作要仔细严谨。

文书制作直接反映税务机关

和税务人员的执法水平。

一是文字要严谨。

制作填写式税务

文书应首先熟悉、了解全部栏目以及各栏目中该填写的内容，

不能漏填错填，摘要填写简明扼要、完整准确。

制作叙述式

税务文书，文字要规范、严谨，援引法律依据要正确、具体，

做出的结论或意见要准确、明了，既要叙述事情的过程，又

要分析判断，讲明道理。

二是数据要准确。

税务文书中的数

据包括日期、税额、罚款以及相关数据间的逻辑关系等。

制

作税务文书的日期必须准确、无误，不得遗漏，有些文书还

应当填写具体时间；按照法定程序制作的文书，其间隔日期

还必须符合法定期限。

各项目数额之间的逻辑关系必须吻合，

大小写一致。

数据书写应工整、规范、符合撰写要求。

三是手

续要完备。

税务文书制作完毕经核对无误后，制作人、审批

人须手写签名。

只有各项内容齐全、手续完备的税务文书，

才能送达。

　　（四）文书送达要合法有效。

送达税务文书必须按照法定

方式、对象和手续进行。

一是必须按法定方式送达。

《征管法

实施细则》法定的送达方式有 5 种，即：

直接送达、留置送达、

委托送达、邮寄送达和公告送达。

在选择送达方式时，应视

受送达人的具体情形，选择恰当、有效、快捷的方式。

二是必

须送给法定对象。

税务文书的送达人、受送达人必须是法定、

特指的对象。

按照有关规定，送达人必须具有税务行政执法

资格，且须 2 人（含 2 人）以上负责送达；受送达人是公民的，

应当由本人直接签收；本人不在的，交由其同住成年家属签

收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法人代

表、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、

负责收件的人签收。

受送达有代理人的，可以送交代理人签

收。

当法定代表人不在时，应该与财务负责人或负责收件的

人取得联系，并由其签收文书，以此来保证文书送达的合法

性。

三是必须履行法定手续。

送达税务文书必须使用《送达回

证》，做到“一书一证”。

《送达回证》由送达人写明送达文书名

称、送达时间、送达地点并签名后，交由受送达人或规定的

其他签收人签名或盖印并记明收到日期。

当受送达人拒绝签

收文书时，送达人应当邀请社区、居委会、村组等基层组织

代表或其他人员到场，说明情况，在《送达回证》上注明拒收

理由和日期后，交被邀请的见证人注明身份并签名或盖章，

以明晰送达人、受送达人及见证人的责任，维护和保障税务

文书的法律效力。

　　二、严格税收执法程序

　　规范税收行政执法程序是指税务机关实施税务行政执法

行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序。

税务行政执法程

序最重要的原则和特征是程序法定。

其中，重点要把握好以

下几个环节：

一是严格法定程序。

纳税人对税务机关所做出

的决定，享受陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起

行政诉讼、请求国家赔偿等权利。

《行政处罚法》规定，不遵

守法定程序的，行政处罚无效。

税务检查人员在实施行政处

罚前，不按法定程序告知当事人享有陈述申辩权、听证权、

复议权、诉讼权，或者将《税务行政处罚事项告知书》与《税务

行政处罚决定书》同时发出，或者未等当事人提出听证请求

的法定期限届满，就发出《税务行政处罚决定书》等行为，都

是不合法的。

因此，在实施税务行政处罚时，必须严格按照

《行政处罚法》的规定，告知当事人违法的事实、证据、处罚

依据以及其所享有的法定权益，防止违反法定程序现象的发

生。

二是公开办税程序。

这是一个具有很强的规范性和约束

力的重要制度，将税收执法依据、执法信息、处理决定、执行

裁决等公开，对于维护纳税人的合法权益，促进税务行政执

法权的正确使用具有重要作用。

三是遵守时效制度。

《行政处

罚法》、《税收征管法》对时效均有规定，对税务机关提高行政

效率同样提出了要求，所以，税务部门在执法过程中必须严

格按照国家规定的时效期实施处罚。

程序性制度对规范税收

行政执法权起着重要作用，我们税务行政执法机关和执法人

员都应该严格和规范税收行政执法程序，以达到依法治税的

目的。

　　三、强化税收执法监督

　　税务执法人员是否真正履行执法责任，执法行为是否合

法规范，应通过税收行政执法监督做出公平、公正、公开的

评价，进而推动税收法制建设，推进依法治税的进程。

　　1.从法律上强化执法监督。

《税收征管法》第十条、十一条、

二十条对内部和外部监督制约做了法律规定，但是对税收自

由裁量权的规定不明确。

因此，从法律上要进行规范：

一是在

适用标准和适用幅度上做出可操作性规定；二是为了从根本

上堵塞权力不受监督制约的漏洞，对税收行政执法权力也要

合理进行分解，以制约权力的滥用；三是对有弹性的、模糊的

特殊规定则是越少越好。

同时，在实际工作中要注意以下四

点：

一是使用权限要法定。

税收自由裁量权的使用首先应在

税收法律法规规定的范围内，不得超过法定权限越权使用。

二是使用动机要纯正。

税收自由裁量权的使用要符合法律法

规授权的目的，“自由裁量权意味着根据合理和公正的原则

做事，而不是根据个人意见做事。

三是使用程序要规范。

税

收自由裁量要以法定的程序进行使用，即要根据法定的审批

权限、法定的文书、法定的手续来行使。

四是使用后果要适

当。

要充分考虑相关因素和客观事实，体现公正、公平，做到

合法、合理，以经典的判例为比照，预见性地进行使用，使得

税收自由裁量权的使用对税务管理相对人起到确实有效而

适当的效果，能够经得起实践的检验和司法审查。

　　2.从管理制度上强化执法监督。

一是执法行为要制度化。

要完善《税收执法责任制度》、《过错追究制度》、《重大税务案

件审理制度》、《税务人员执法资格和能级认证制度》等，使之

更具体，更具有可操作性、可考核性，从制度上规范税务执

法行为。

二是执法责任制要精细化。

依据税收法律、法规和

税收工作制度、业务流程、按照精确、细致、深入的要求，实

施人员与岗位、岗位与责任、责任与权力、权力与利益的全

方位精准对接，从