国土空间规划学课件 第10章 国土空间用途管制.pptx

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国土空国土空间规间规划学划学张占录张正峰主编中国人民大学出版社国土空国土空间规间规划划学学张占录张正峰主编国土空间规划学新新编编21世世纪纪土地土地资资源管理系列教源管理系列教材材国土空国土空间规间规划学划学第10章国土空间用途管制张占录张正峰主编国土空间规划学本章要点本章要点01国土空国土空间间用途管制的内涵及特用途管制的内涵及特点点02国土空国土空间间用途管制的目用途管制的目标标及范及范围围03国土空国土空间间用途管制的用途管制的实实施手段及施手段及实实施途施途径径4.三三类类空空间间用途管制的内用途管制的内容容5.国土空国土空间间用途管制未来的用途管制未来的发发展方展方向向张占录张正峰主编国土空间规划学目目录录CONTENTS张占录张正峰主编国土空间规划学o10.1国土空国土空间间用途管制概用途管制概述述o10.2国土空国土空间间用途管制的内用途管制的内容容o10.3国土空国土空间间用途管制的用途管制的实实施施o10.4国土空国土空间间用途管制的用途管制的规规则则o10.5其他国家国土空其他国家国土空间间用途管制制度用途管制制度简简介介o10.6国土空国土空间间用途管制未来的用途管制未来的发发展方展方向向10.1国土空国土空间间用途管制概用途管制概述述10.1.1国土空国土空间间用途管制的沿用途管制的沿革革中共中央、国务院在1997年发布关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，首次提出“用途管制”这一概念。

1998年修订的中华人民共和国土地管理法总则第四条规定：

“国家实行土地用途管制制度。

”2015年4月，中共中央、国务院出台关于加快推进生态文明建设的意见，提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。

2018年，国家进行政府机构改革，在原国土资源部的基础上成立自然资源部，统一履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。

自此，我国的土地用途管制制度开始向林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间扩展，用途管制从一个平面概念向一个立体概念转变，各自然生态空间得到统筹考虑，逐步实现整体保护、系统修复和综合治理，形成统一的国土空间用途管制制度。

86%DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.1.2国土空国土空间间用途管制的内用途管制的内涵涵国土空国土空间间用途管制制度是指国家用途管制制度是指国家为为保保证证国土空国土空间资间资源的合理利用源的合理利用，促促进经济进经济、社会和、社会和环环境的境的协调发协调发展，通展，通过编过编制国土空制国土空间间利用利用规规划划，依法依法规规定国土空定国土空间间用途，明确国土空用途，明确国土空间间使用条件，并要求国土使用条件，并要求国土空空间间所有者、使用者必所有者、使用者必须严须严格按照格按照规规划确定的用途和条件使用国划确定的用途和条件使用国土土空空间间的的强强制性管理制度制性管理制度。

国土空间用途管制是一种国土空间利用约束机制。

国土空间用途管制划定的具体用途必须经过一定的科学程序和法定程序。

国土空间用途变更实行申请许可制。

擅自变更国土空间用途要承担责任。

10.1国土空国土空间间用途管制概用途管制概述述86%DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学3.国土空国土空间间用途管制的特用途管制的特点点1.强强制制性性国土空间用途管制就是国家依据国土空间利用规划对国土空间使用上的限制和对国土空间用途转变的许可、限制许可或不许可做出的规定，并通过法律或行政手段进行约束的强制性措施。

2.整体整体性性规划区域内的全部国土空间资源是国土空间用途管制的对象，要把规划区域内的国土空间资源作为一个整体来考虑，统筹安排社会各行业、各部门和各个国土空间使用者的需求，使国土空间利用系统的整体功能最佳，综合安排国土空间资源的开发和利用。

3.行政行政性性各级人民政府是实行国土空间用途管制的主体。

DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.1国土空国土空间间用途管制概用途管制概述述3.国土空国土空间间用途管制的特用途管制的特点点4.法律法律性性国土空间利用规划一经批准即具有法律效力，必须严格执行。

任何单位和个人都必须按规定用途使用国土空间，否则就属违法行为，要承担法律的责任。

5.稳稳定定性性国土空间用途管制是对动态行为的具体规范，一方面为国土空间使用者提供行为规范，另一方面为国土空间管理者提供管理依据，因此稳定性是实现其目标的前提条件。

但是，国土空间用途管制因时因地而异，其稳定性是相对的，随着社会经济条件的变化，国土空间的用途和使用条件等方面可以依法律程序适时做出相应的调整与变化。

DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.1国土空国土空间间用途管制概用途管制概述述10.1国土空国土空间间用途管制概用途管制概述述DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.1.4国土空国土空间间用途管制的目用途管制的目标标1.国土空国土空间间利用整体效率最大利用整体效率最大化化2.协调协调“吃吃饭饭”与与“建建设设”的矛的矛盾盾3.消除不利外部性影响，保消除不利外部性影响，保护护生生态态10.1.5国土空国土空间间用途管制与国土空用途管制与国土空间规间规划的关划的关系系实施国土空间用途管制的依据是国土空间规划，落实国土空间规划的手段和措施是国土空间用途管制规则。

国土空间规划编制和实施的前提是建立有效的国土空间用途管制制度。

国土空间用途管制制度是实施国土空间规划的基本法律手段，并且可以实现国土空间规划的法律地位。

10.2国土空国土空间间用途管制的内用途管制的内容容DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学1.国土空国土空间间用途管制制度的要用途管制制度的要求求1.完善用途管制理念方完善用途管制理念方法法2.拓展用途管制空拓展用途管制空间间范范围围3.丰富用途管制手段和工丰富用途管制手段和工具具2.国土空国土空间间用途管制的范用途管制的范围围直直观观意意义义上的空上的空间间范范围围依照自然生态空间用途管制办法（试行）第二条，国土空间用途管制的空间范围包括具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

实实践意践意义义上的人上的人为为活活动动范范围围依照自然生态空间用途管制办法（试行）第三条，凡涉及生态空间的城乡建设、工农业生产、资源开发利用和整治修复活动，都需要遵守国土空间用途管制制度。

但鉴于海洋国土空间的特殊性，目前海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。

10.2.3国土空国土空间间用途管制的用途管制的对对象象国土空间用途管制的直接对象是“国土空间”，即一切自然资源与生态环境要素的集成系统、承载人类社会经济活动的物理载体和国家行使主权的权利范围，包括耕地、林地、城镇用地、草原、江河湖泊、湿地、海洋、无居民海岛等各类国土空间；国土空间用途管制对象的本质与核心是人类围绕着国土空间的开发利用与保护行为。

国土空间用途管制对象的属性是人类行为与国土空间交互作用内涵的呈现。

在此基础上，有两位学者提出了国土空国土空间间用途管制用途管制对对象是象是“空空间间属性属性行行为为”的三位一体，即空的三位一体，即空间间是是载载体、属性是表体、属性是表现现、行、行为为是是本本质质（见图10-1）。

10.2国土空国土空间间用途管制的内用途管制的内容容图10-1国土空间用途管制对象：

“空间属性行为”的三位一体DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.2国土空国土空间间用途管制的内用途管制的内容容表10-1国土空间规划用途分类框架4.国土空国土空间间用途管制的基本依用途管制的基本依据据2019年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见，明确指出生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是国土空间用途管制的基本依据。

5.国土空国土空间规间规划用途分划用途分类类根据市县国土空间规划分区与用途分类指南，国土空间规划用途分类依据国土空间规划战略意图、按照资源利用的主导方式划分为农林用地、建设用地、自然保护与保留用地、海洋利用、海洋保护与保留5种类型，对应28种一级类、102种二级类及24种三级类。

DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.2国土空国土空间间用途管制的内用途管制的内容容DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.2.6国土空国土空间间用途管制的管制方用途管制的管制方式式1.宏宏观层观层面：

区划面：

区划+定性引定性引导导2.微微观层观层面：

片区面：

片区+管控指管控指标标7.国土空国土空间间用途管制的用途管制的动态调动态调整整在国土空间利用规划的编制过程中，应充分考虑到国土空间利用的动态变化，预测未来各种社会经济的可能发展趋势，提出国土空间用途管制下的动态国土空间利用规划8.国土空国土空间间用途管制的用途管制的监监督管督管理理通过建立全国性的国土空间用途管制信息监管系统，跟踪国土空间用途变更状况，监控国土空间用途规划和国土空间用途管制实施的全过程。

运用行政、经济、法律等措施，对符合规定的国土空间利用行为给予奖励，反之则给予严厉的处罚。

充分利用社会公众的监督作用，为国土空间用途管制的正确实施提供社会保障。

1.国土空国土空间间用途管制的用途管制的实实施手施手段段1.直接管直接管制制直接管制就是政府采取限额、标准、规定等方法对国土空间利用的数量和方式等进行直接干预和控制。

直接管制的一种有效方式是制定正负面清单。

正面清单是指政府将允许的国土空间利用行为以清单方式列明，只有列于正面清单的国土空间利用行为才可以在区域范围内实施；负面清单是相对于正面清单而言的，是指政府将明确限制、禁止的国土空间利用行为以清单方式列明，属于负面清单的国土空间利用行为在区域范围内不可实施。

2.税税费费制制度度税费制度就是根据国土空间资源使用者占用国土空间资源数量的情况收取一定量的税金或费用，其标准等于使用者增加国土空间占用所增加的社会成本。

3.产权产权安排安排许许可可证证制制度度政府通过向国土空间资源使用者发放可以交易的国土空间资源许可证，可以提高国土空间用途管制制度实施管理效率。

DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.3国土空国土空间间用途管制的用途管制的实实施施10.3.2国土空国土空间间用途管制的用途管制的实实施途施途径径1.国土空国土空间规间规划划规规定国土空定国土空间间用用途途2.不不动产统动产统一登一登记记注册国土空注册国土空间间用用途途3.国土空国土空间间用途用途变变更更实实行行审审批批4.对违对违反国土空反国土空间间用途管制制度使用国土空用途管制制度使用国土空间间的行的行为进为进行行处处罚罚86%10.3国土空国土空间间用途管制的用途管制的实实施施DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学1.三三类类空空间间用途管用途管制制1.生生态态空空间间生生态态保保护红线护红线区管区管控控一般生一般生态态区管区管控控2.农业农业空空间间永久基本永久基本农农田管田管控控一般一般农业农业区管区管控控3.城城镇镇空空间间城城镇镇开开发边发边界内管界内管控控城城镇预镇预留区管留区管控控86%10.4国土空国土空间间用途管制的用途管制的规规则则DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学我国国土空我国国土空间间用途管制用途管制实实行分行分级级管制：

一管制：

一级为级为三三类类空空间间用途用途管管制，二制，二级为级为八八类规类规划分区用途管制，三划分区用途管制，三级为级为土地用途管制土地用途管制。

1.生生态态保保护护与与预预留留区区核心生态保护区生态保护修复区自然保留区2.海洋特殊保海洋特殊保护护与与渔业资渔业资源养源养护护区区海洋特殊保护区海洋渔业资源养护区3.永久基本永久基本农农田集中保田集中保护护区区4.古迹古迹遗遗址保址保护护区区10.4国土空国土空间间用途管制的用途管制的规规则则DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学10.4.2八八类规类规划分区用途管划分区用途管制制根据根据市市县县国土空国土空间规间规划分区与用途分划分区与用途分类类指南，我国市指南，我国市级级国土空国土空间间规规划分划分为为8类类分区，在此基分区，在此基础础上上县县级级（市区市区）国土空国土空间规间规划分划分为为15类类分区，分区，并并针对针对不同分区不同分区设设立立对应对应的用途管制的用途管制规规定定。

86%5.城城镇发镇发展区展区区区城镇集中建设区城镇有条件建设区特别用途区6.农业农农业农村村发发展展区区7.海洋利用与保留海洋利用与保留区区海域利用区无居民海岛利用区海洋保留区8.矿产矿产与能源与能源发发展展区区10.5其他国家国土空其他国家国土空间间用途管制制度用途管制制度简简介介美美国国DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学美国的国土空间用途管制措施主要包括划定城市增长边界、分区管制、分期分区发展、建筑许可总量控制、农地分级分区管控、制定土地发展权制度等。

新加新加坡坡新加坡的国土空间用途管制主要有两个途径：

总体规划和弹性政策。

其中弹性政策包括这类政策包括“白地”计划、“商务地段”计划等。

英英国国日日本本英国的国土空间用途管制主要有三个特点：

一是规划立法；二是开发许可；三是发展权收益归公。

日本制定了较为严格的国土空间用途管制制度。

制定农业振兴区域、划定农地等级、分区管制、实行严格的开发行为许可等对农地进行保护；制定了城市规划法控制城市扩张；还构建了土地交易审批制度来对地价水平和土地交易目的进行直接控制。

法法国国法国的国土空间用途管制主要有两个措施：

一是设定法定密度极限（容积率上限），二是设置土地干预区。

制度制度顶层设计顶层设计完成，法律法完成，法律法规规体系体系统统一完一完善善全全面面统统一一登登记记完完成成，国国土土空空间间产产权权制制度度确确立立指指标标管管控控范范围围扩扩大大，国国土土空空间间总总量量严严格格管管控控信息技信息技术术广泛广泛应应用，全国用，全国统统一信息平台建一信息平台建立立86%10.6国土空国土空间间用途管制未来的用途管制未来的发发展方展方向向DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学本章小本章小结结本章从国土空间用途管制的内涵开始，从五个角度叙述了国土空间用途管制的特点。

接着阐述了国土空间用途管制的目标、内容、实施等。

从经济学、法学、生态学三个方面加以理解，国土空间用途管制的本质就是国家从法律的角度对国土空间用途及变更规定并实施管理的一种制度。

接下来，详细介绍了国土空间用途管制的规则，并简要介绍了部分国家的国土空间用途管制制度。

最后，对我国国土空间用途管制未来的发展进行了展望。

DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学关关键术键术语语国土空间用途管制国土空间用途管制特点国土空间用途管制目标国土空间用途管制内容国土空间用途管制实施国土空间用途管制规则国土空间用途管制制度完善DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学复复习习思考思考题题什么是国土空间用途管制?

国土空间用途管制的特点是什么?

国土空间用途管制的内容有哪些?

国土空间用途管制的规则是什么?

国外国土空间用途管制制度对我国有哪些启示?

DesignbyZXSlidePage张占录张正峰主编国土空间规划学Thanksforwatching教教师师姓姓名名张占录张正峰主编国土空间规划学