有关中国农业税问题的研讨.docx

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有关中国农业税问题的研讨

有关中国农业税问题的研讨

——安徽省农村税费改革调查摘要:

安徽省1999、2000年的费税改革取得了显著的成效,达到了预定的减负目标,初步规范了政府与农民之间的分配关系。

然而,税费改革后中国财政体制和农业税的深层问题也逐渐暴露。

乡县财政困难,存在农民负担“反弹”的可能。

现存农业税收制度阻碍了农业经济结构的调整,也无法解决公平问题。

这表明必须建立现代的农业税收体系,即“土地使用税+增值税+所得税”体系,进一步深化农业税改革。

关键词:

税费改革;农业税;农民负担安徽省是我国农村税费改革试点省。

为了了解改革效果,在安徽省财政厅支持下,我们于2001年8月26日到9月3日,对农村税费改革作了专题调查。

调研期间,我们先后到淮北的颖上、五河、以及皖南的歙县,召开了6次座谈会,参加的有农税、农财、农业、预算、乡镇干部、政策研究专家以及部分多年从事农村工作的老同志等,查阅了有关资料。

基本结论为:

一是安徽省农村税费改革成效显著,达到了中央预定的减负目标,也为“入世”后农业政策全面调整奠定了基础;二是随着税费改革的实施,中国财政体制和农业税收固有缺陷也逐渐暴露,这些问题急待解决。

一、安徽省农村税费改革实施情况安徽省面积有13.9万平方公里,在全省6000多万人口中,80％为农业人口,是典型的农业大省。

该省很早就开始了税费改革试点。

1994年,安徽省阜阳市各县（市）先后采取了“税费合并、统一征收”,但它们将“三提五统”等费与农业税合并后按人头分摊,形成了事实上的“人头税”,这一做法农民反应强烈,抵触很大。

1998年,五河县按照“农村公益事业建设税”模式进行了试点。

1999年,在财政部指导下,在4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主的改革试点。

2000年,安徽省委、省政府在总结经验的基础上,根据国务院7号文件,在全省范围内展开了农村税费改革试点。

安徽省在制定方案时明确了税费改革为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”,即取消按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费;取消农村教育集资等向农民征收的行政性收费和政府性基金;取消屠宰税;逐步减少农民的劳动积累工和义务工;调整农业税、农业特产税政策;改革村提留征收和使用办法。

调整农业税政策的内容:

1.调整计税面积,计税面积按二轮承包合同面积为依据;2.调整计税常年产量,计税常年产量以1993年到1997年5年间各县的平均单产为依据;3.实行地区差别税率,全省最高不超过7％;4.改实物征收为统一折成代金,计税粮价由省政府统一确定,分南、北两片。

北片6个市以小麦为结算标准,2000年每百斤61元,南片11个地市以水稻为结算标准,每百斤57元;5.改革结算方式,由村结算改为按户结算,个人申报。

调整农特税的主要内容有:

1.调整农特税率。

农特税税率按照略高于农业税的原则由省府重新确定。

2.调整征收方式。

除烟草外,将农特产品由生产和收购两个环节征收的改由生产环节征收,以利于农产品流通。

将村提留改为农业税、农特税附加,与两税合并征收,分别入库。

农业税附加为正税的20％,农特税附加原则上为正税的10％。

村提留只能用于村干部工资、五保户供养、村行政办公经费等三项开支。

村集体公益性和建设性支出“一事一议”,不再固定向农民收取。

为合理确定农民负担水平,安徽省还规定了三条硬性措施:

1.严格以二轮承包合同面积为农业税计税依据;2.各县的农民负担水平以1997年实际数为上限,不得突破;3.到村、到户的农业税率最高不得超过7％,附加率不得超过20％;农特税税率应严格按省政府规定执行。

从实际执行情况来看,全省农业税税率平均为6.96％,附加率平均为19.9％;农特税率平均为12.64％。

为了保证税费改革的顺利实施,安徽省还制定了十几项配套改革措施。

经过各级政府努力,2000年这一改革已到位,并按新标准征税。

二、安徽省农村税费改革试点的主要成效安徽省农村税费改革目标明确,省委和省政府重视,采取措施得当,因而税费改革进展顺利,效果明显。

（一）减轻了农民负担,保护了农业生产力从总量上来看,改革后的全省农民总税负为37.6亿元,比改革前同口径49.3亿元,减少了11.7亿元,减幅为23.6％;加上取消屠宰税和农村教育集资,农民负担减少31％,人均负担由109.4元,减少到75.5元,减少了33.9元。

同时,省政府一次性取消各种收费、集资、政府性基金和达标项目50种,初步堵住了农民称之为“无底洞”的“三乱”,减负效果明显。

在目前,我国农民增收渠道不多。

农产品存在着结构性过剩,价格下跌,农民外出务工困难的情况下,减轻农民负担起到了休养生息、保护农业生产力的作用。

（二）初步规范了政府与农民之间的分配关系改革前,在分配上政府与农民的矛盾集中在乡统筹、村提留等行政性收费上。

1.“三提五统”等是人民公社的内部分配形式。

在撤消人民公社,实行家庭经营承包制后,义务教育、民兵训练等家庭以外的事务属于公共事务经费理应由政府负担,而“三提五统”却将负担转嫁给农民。

比起城市居民来,这是额外负担,而且负担沉重。

2.“三提五统”收费背离了受益原则,是按人分摊的“人头税”。

人头税是一种按人分摊,具有累退性性质,穷人负担高于富人的税收,在中国历史上自清朝雍正2年“摊丁人地”后已经绝迹。

英国撒切尔夫人执政时为筹措地方资金,1990年议会曾通过人头税法案,结果以失败告终并导致她1991年下台。

因此,“三提五统”收费是历史倒退,它的分摊方式极不公平。

3.虽然国家规定“三提五统”等收费负担不得超过农民上年总收入的5％,但“总收入”是一个统计数,人为提高总收入既可显示乡村干部“政绩”,又可获得更多收费,因而存在着高估农民收入的“道德风险”。

正是由于这类收费是事后、被动的,不具有固定性,农民额外的、被动接受,负担年年攀升,因而农民将矛头集中在农村收费上是有道理的。

这次改革,在适当提高农业税收的同时取消了一切行政性收费,简便、清楚,且顺应了历史潮流。

同时税收附加还为村级行政筹措了适量资金,堵住了“无底洞”（各种摊派）。

税收的稳定性也使农民心中有了底,给了农民一个明白。

税费改革增强了农民的依法纳税意识,欠税和恶性抗税案件明显减少。

许多地方出现了多年未见的农民排队缴税的可喜现象。

（三）带动了农村基层政权职能转变,改善了干群关系税费改革推动了机构改革。

乡镇机构臃肿、人员膨胀是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。

税费改革后事实上的收支缺口,而“向农民伸手”又行不通,这就迫使县乡政府走“减人、减事、减支”之路。

为了适应这一要求,安徽省委、省政府决定在市县机构改革之前,乡镇机构改革先行一步。

一些县为克服财政困难,结合乡镇机构改革,行政人员精减达到50％。

目前,全省乡镇机构改革已经基本完成,精简分流工作初见成效。

税费改革也推动了基层政权职能转变。

市场经济下,政府是向社会提供公共服务,办哪些企业、个人家庭想办而无力办、办不了的公共事务管理机关。

然而在过去,从农业税收、“三提五统”,到教育费集资等,乡镇干部一年到头忙于派款催粮,不合理摊派加上征收方式的强迫性,而摊派款项又没有严格的手续凭证,农民极不信任。

这就形成与农民尖锐对立。

加上一些人贪污腐败,败坏了党风政风。

改革中取消了形形色色收费做到了“一种税,一口清”。

税款由个人申报,不再经干部代收,加上征收机关严格依法办事,这些做法,既规范了征纳关系,减少了扰民,又从源头上制止不正之风的滋生蔓延,也将乡村干部从催款催粮中解脱出来,给了乡村干部一个“清白”。

三、安徽省改革试点中提出的深层问题在肯定安徽税费改革成绩的同时,我们也看到了一些深层问题。

过去它们为“乱收费”所掩盖,税费改革后则充分暴露出来了。

我们相信,从全国来说,这些问题也具有典型意义。

（一）县、乡财政平衡困难,存在着农民负担“反弹”可能就规范政府行为、减轻农民负担的目的来说,安徽省这次改革目标已基本达到。

但由于改革未涉及县、乡财政困难深化这一深层问题,存在着收费“反弹”可能。

1.县级财政基础薄弱,消化能力有限。

无庸讳言,税费改革在减轻农民负担的同时也加重了政府,尤其是县级政府负担。

因此,如何帮助县级财政消化“缺口”是农民负担是否“反弹”的决定因素。

然而,安徽省大多属于纯农业县,县级经济基础薄弱,加上多年积累的财政问题,基本不具备消化这一财政“缺口”能力。

颖上县是黄淮海平原的重要产粮县,人口为140多万人,土地平坦,水利条件较好,历史上最高的1999年粮食产量达到97万吨。

在市场经济冲击下该县工业几乎全军覆没,目前只有化肥厂还在生产,却是亏损企业。

据有关资料统计,2000年该县1.6亿元财政收入中来自农业税收的为8013万元,大体占一半。

在改革前,该县将税费“捆”起来,按人头摊派。

改革后的亩税负担由上年的112元降至65.4元。

按人均负担计算由1999年的136元降到2000年的75.3元,下降了44.6％,相应减少财政收入4479万元,如果包括村提留,则减少了8400万元。

该县目前的供给人数为2.12万人（含下岗分流人员3000多人）,人均支出不足1万元。

即使税费改革前,财政也相当困难。

税费改革后省财政增加补贴1500万元,但由于多年积累的矛盾并未解决,为保政府运转,该县将发工资前四项的范围扩大到所有行政事业单位,但仍有缺口。

据计算,在义务教育经费上有缺口为5000万元。

类似情况在安徽省不是少数。

2.农业税收缺乏弹性,减支措施难以见效。

由于农业税收不能随着农业收入增加而增长,而县乡支出却呈逐年增长,因而对纯农业县来说,即使一时能维持运转,随着时间推移,收支矛盾终将突出起来。

为了帮助安徽省消化财政缺口,中央财政加大了转移支付,增加了财政补助。

但该省财政一直偏紧,补助后仍有缺口。

为了克服财政困难,省政府下决心大幅度精减县、乡行政人员。

但按中央规定,精减人员的工资3年内仍由财政发放,因而减人并不减支。

现在的情况是,一方面县级政府财政困难不断深化,因而有“收费反弹”的可能。

另一方面他们又拥有行政权力,即使不能增税,也可向农民收费或变相收费。

因此,只要时机适当就可能产生“收费反弹”。

安徽省的财政困难是中部地区的一个缩影。

其实质上是“一切刀”的分税制体制下农业地区与工业地区的矛盾。

中国中部地区的优势在农业,解决中国未来吃饭问题的希望在中部。

而农业地区财政收入增长必然是缓慢的,因而财政困难深化有必然性。

为此,区分东、中、西部优势,建设有利于发挥各自优势的财政体制和转移支付制度迫在眉睫。

（二）税收负担仍然偏重农业税收负担有两个概念,一是指农业税收占农业总收入的比重;二是指农业税收占农业净收入的比重（即按GDP口径计算）。

1980年代以来,随着化肥、农药、农机、农膜等广泛使用,农本大大提高。

因而我们认为,农业税收负担应按GDP口径来计算。

在这方面目前有两种相互矛盾的观点:

一种观点是按农业总收入计算的农业税收负担为3.55％,属于偏轻。

另一种观点是安徽省县、乡干部反映农民负担偏重。

为此,我们对该省统计资料作了分析。

该省2000年的农业总收入为1023.4亿元。

农业税费总额为37.9亿元,负担率为3.74％,但分母中含养殖业收入,而养殖业是不征农业税的,扣除养殖业后的农业收入为620.7亿元,实际负担率为6.10％。

按GDP口径计算,税费负担率为8.98％（见表1）。

这与我们在五河县调查的税收负担率10.2％基本一致。

当然,其他没有税改的省的农民负担可能还要重些。

从历史上看,即使明朝税负最高的杭州和松江府的负担率为10.5％。

因而无论从那方面说,目前农民的负担都是重的。

农民负担偏重是一个不争的事实。

这次改革,从中央到地方政府都尽了最大努力,因而责怪税收是没有道理的。

我们认为,这一问题的根本原因是农业生产力偏低。

其次是分摊方式不合理,即税负全部集中在种植业上,而占总收入近40％的养殖业却不纳税。

因而,如何公平地负担农业税收,这是一个不容忽视的问题。

总之,减负固然重要,但根本出路是增收。

无论从农民减负,还是加入WTO后农业严峻形势看,我们都要把农民增收、农业增效问题提高到