日本城乡统筹发展的背景和经验教训.docx

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日本城乡统筹发展的背景和经验教训

日本城乡统筹发展的背景和经验教训

内容摘要：

日本自1868年明治维新后，以追赶发达国家为目标，大力发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等问题。

为实现城乡协调发展，日本政府通过提供公共服务，提高居民的生活质量、改善农业发展的环境，为统筹城乡发展奠定良好的前提条件；通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入等一系列综合政策。

日本城乡统筹发展的成功做法和经验教训，值得我们学习和借鉴。

关键词：

城乡统筹发展日本

一、城乡统筹发展的背景与特征

自1868年明治维新后，日本以追赶发达国家为目标，以农业为基础大力发展工业。

二战后日本经济于1955年开始复兴，国民生产总值于1967年超过英国和法国，1968年又超过德国，成为仅次于美国的第二经济大国。

但是由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向。

1959年农民的收入水平仅相当于市民的60％；同时导致了农村人口急剧流向城市，地域间差异扩大，传统的村落社会迅速崩溃，乡村人口迅速减少。

日本是个人口众多的岛国，其人口超过1亿，陆地面积只有不到38万平方公里，其耕地面积仅占世界耕地面积总数的0.4％，人口却占世界人口的2.2％左右，是个典型的人多地少国家。

基于这种国情，1961年，日本政府借鉴法国和德国的经验，制定了《农业基本法》，把缩减工农之间收入差距作为基本法的目标之一。

1967年日本政府又制定了“经济社会发展计划”，出台谋求解决产业均衡发展、区域均衡发展、适应国际化解决发展趋势、缩小城乡差距、消除环境污染等一整套政策措施，努力实现城乡统筹发展等目标。

二、城乡统筹发展的主要内容

日本在统筹城乡发展过程中，通过提供公共服务，提高居民的生活质量、改善农业发展的环境，为统筹城乡发展奠定良好的前提条件；通过土地规模经营，提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入；在土地规模经营的同时注意改善农业的产业结构。

（一）大力发展农村的工商业

日本为了改善企业发展的外部环境，缩小城乡之间的差异，政府适时地制定了一系列开发许划与法律，以促进农村工商业发展。

如自20世纪60年代以来制定的《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》、《工业重新配制促进法》等等，促使工业由大都市向地方城市和农村转移，农村地区涌现出了许多大企业的卫星工厂或分厂，也产生了许多属于大企业系统的小规模承包厂及更小规模的家庭工厂。

农村地区的资本既有通过招商引资手段引入的农外资本，也有农村区域内农协、农户等的资本。

前者主要通过建立区域内工业区，形成大都市周边和地方大企业伞下型工业企业，这些中小企业与大企业形成一元的生产组织体系，为工业区周围的农民提供稳定的就业岗位。

后者从事农产品加工、销售等与农村生产、生活有密切联系的工商业。

这些不同类型的工厂在农村的存在和发展，有力地推动了日本农村工业化。

（二）加强农村基础设施建设

在日本农业的发展过程中，政府特别重视基础设施所发挥的作用。

日本运用财政支付大量投资，用于农业生产基础设施整治、农村生活环境整治、以及农村地区的保护与管理等农业基础设施建设。

农业基础设施的改善，适应了土地规模经营的潮流，加强了城乡之间的物质和信息联系，为农业生产率的提高发挥了积极作用。

（三）推进农村土地规模经营

日本1952年制定的《农地法》规定了农户拥有土地面积的上限，并对土地的出租和买卖进行严格限制，造成了日本小农经营的特点，日本的农村居民收入也因此难以提高。

为了改变小规模经营及其弊端，日本于1961年制定了《农业基本法》，该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。

1962年和1970年先后两次修改《农地法》，废除土地保有面积的上限，撤销对地租的限制。

1975年政府制定了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》，允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同。

制度改革促进了以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动，为土地规模经营提供了前提。

（四）大力发展农村的基础教育和职业教育

战后日本非常重视发展教育，提出“强固山脚比强固山顶更重要”的教育信条。

1947年出台的《基本教育法和学校教育法》，将义务教育年限从6年提高到了9年，以实现全民基础教育。

政府对于公共教育的投资力度不断加大，在1965至1973年间，日本的公共教育投资年均增长17.6％，超过了经济总量的增长速度。

到了20世纪80年代，日本已经普及了高中教育，40％农村适龄学生能够进入大学继续深造，劳动者的素质大幅度提高。

除了基础教育以外，日本政府还特别重视农村职业技术教育。

政府和私营企业同时参与，形成了分层次、有重点的农村职业技术教育体系，对农民进行职业技能培训，为农村谋职者提供各种学习机会，使其适应工作环境并获得劳动技能。

良好的农业职业技术教育促进了新机械、新技术在农村的普及，对于土地规模经营和土地生产率的提高发挥了积极作用。

高质量的教育成为了农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的顺利城市化。

（五）建立农村与城市一体化的社会保障体系

1946年日本政府出台了《生活保护法》，对处在贫困线以下的所有国民提供最低生活保障，有效地帮助穷人度过了战后经济难关，此后日本建立起了覆盖全体国民的最低生活，保障体系。

1959年，日本颁布了《国民健康保险法》，要求1961年4月以前全国所有市町村中的农户、个体经营者等无稳定职业和收入的人必须强制参保，日本至此实现了全民医疗保险。

1959年，日本颁布了《国民年金法》，将原来并未参与养老保险的农户、个体经营者等人纳入养老保险中，规定1961年4月以前20岁至60岁的日本农民、个体经营者必须参加养老保险。

所以，到了1961年日本农村基本上建立起了以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，形成了城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系。

（六）支持农业协会开展农村建设

农业协会在日本的农业发展中发挥了巨大的作用。

几乎每个市町村都设有农业协会，农协把大部分农户组织起来，目的在于提高农业生产力和农民在社会上的经济地位，同时促进国民经济的发展。

农协在农业和农村的发展过程中，能够为成员的生产和经营提供技术支持，并制定本地区农业发展的长期规划，能够把成员的零星产出集中起来有计划地销售，保证农民在市场上处于有利的地位，能为农户统一购买农户所需的生产资料和生活资料，能够提供信贷资金支持并开展了养老保险和医疗保险业务，还能够提供租用大型农用机械服务等等。

日本农协提供的服务已经涉及到了农户生产生活的各方面，很多地方取代政府承担了提供公共服务的功能，为发展农业劳动生产率、提高农民生活质量发挥了积极作用。

三、城乡统筹发展的主要做法

（一）制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策

日本政府最重视农业法规和政策的制定，1950年，日本制定了国土综合开发法，作为地区发展的根本法。

1967年制定了“结构政策的基本方针”，1968年创设了综合资金制度，1969年制定了《农振法》，1970年再次修改了《农地法》和《农协法》，并创设了农业人养老金制度；为解决农民就业问题，政府于1971年制定了《农村地区引入工业促进法》，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。

为了建设农村地域环境，1984年开始了对《农振法》和《土地改良法》的修改；为规范农村村落及其周边地域土地利用秩序和促进村落的建设，1987年制定了《村落地域建设法》；为了地区的平衡协调发展，日本还制定了许多针对特定地区（亦即经济贫困地区）的制度，如《孤岛振兴法》、《山区振兴法》、《过疏地域对策特别措施法》等。

在工业化进程和市场竞争中，农业是个弱势产业，农村容易衰败，政府制定的法规政策对农业这个弱势产业进行扶持，同时也为农村建设和农业现代化提供了法律保障。

（二）财政转移支付制度

财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法，也是各国缩小地区差距、实行地区公共服务水平均等化最基本的手段。

日本政府直接用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。

这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收以补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距，效果十分明显。

1989年高收入的东京地区财政能力指数为1.527，低收入的四国地区为0.25，前者是后者的6.1倍。

实行财政转移支付后，东京地区财政能力指数仍为1.527，四国地区则提高到1.032，前者只相当于后者的1.5倍，两者的差距大大缩小。

另外，日本政府还在金融体系内专门设有面向落后地区经济发展的开发公库。

（三）增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入

为解决农业发展资金不足的问题，日本早在1930年就建立了补助金农政。

所谓补助金农政是指日本政府把推行农业政策所必须的经费列入财政预算，交付给执行政策的地方公共团体、法人、个人或者其他团体，以求农业政策的落实。

在第二次新农村建设期间，日本政府加大了补助金农政的实施力度，国家制定3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，约占当时日本市町村总数的80％。

每个市町村除政府补贴9000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2000万元。

在造村运动期间，日本政府也没有减少对农业的财政投入，除直接进行农产品价格补贴外，还建立农产品价格风险基金。

同时，投入巨资加大农村基础设施尤其是农田水利设施建设，从而为农业经营者创造良好的投资环境。

近几年来，日本政府每年对农村基础设施的投入都在11000亿日元左右。

（四）大力发展各种农民组织，实行农协+农户的基本经营体制

农民组织起来的方式是加入“农业协同组合”（简称农协）。

按照日本的农协理论，农协的基本功能是“发展中间商业，排除中间商人”。

即农协要在各个商业环节上保护农民利益，排除金融资本、商业资本和工业资本对农民的盘剥。

从战后几十年农协发展的历程看，日本农协很好地发挥了这一功能，这是由它的综合经营体制保证的。

日本的《农业协同组合法》规定了农协从生产到加工、销售，从设施到金融、保险，从医疗到福祉、生活几乎涵盖了农业和农村生活中每一个方面的事业内容。

同时，基本上似行政区划为基础，允许农协建立从基层到地方以至全国的三级系统，保障了农协的高度组织化。

这使农协成为促进日本农业生产发展，为农村建设化服务的有效载体。

它把分散经营的农民与全国统一的市场紧密连接起来，解决了农民后顾之忧，又使政府农业政策得到有效落实。

日本组织农民的基本体制是综合农协，但也存在其他方式的农民组织包括专业合作社。

例如，为改良土地，发动农民组成“土地改良区”，由改良区域内所有的耕地所有者和耕种农户联合起来。

各种专业性组织往往同农协配合起来开展工作。

四、城乡统筹发展的成效、经验和教训

（一）城乡铳筹发展的成效

一是消除了城乡差别。

由于日本政府注重对农村基础设施的投资，因此从生产与生活的基础设施方面看，农村与城市之间基本没有差别。

二是增加了农民收入，消除了农户与工薪家庭的收入差别。

农业基本法颁布以后，农民收入每年以15％以上的幅度递增；到1972年，农民的收入水平就略微超过了市民，并且这种基本态势一直持续到现在。

1959年，日本的人均GDP是300美元，1972年时也只有2500美元。

日本在实现城乡居民收入均等方面是相当成功的，与此同时也实现了农业与农村的全面现代化。

三是为非农产业开拓了农村市场，刺激了农村多元化的消费。

日本的经济发展动力主要来自于内需，对出口的依存率一直保持在15％以下。

其中的重要原因之一，是农民的富裕带动了农村强大的购买力。

四是农村社会迅速发展。

农村社会公共医疗、养老保险体系不断发展、完善。

教育事业进一步发展，从业人员的受教育水平得到提高。

1955年42％的人初中毕业后就参加工作，1970年初中毕业就参加工作的人数比例降到了16.3％。

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