《我国社会福利制度》.docx

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《我国社会福利制度》

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中文摘要与关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

一、社会保障的起源和发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）我国的社会保障„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）社会保障的分类„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„31.社会福利„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„32.社会保险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„33.社会优抚安置„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

二、我国社会保障部分项目基金支付风险严重„„„„„„„„„„„„„„5

（一）社会保障基金存在支付风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（二）造成社会保障基金支付风险的主要因素„„„„„„„„„„„„„„61.信用风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„62.流动性风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„63.利率风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„64.操作风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„65.法律风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„66.通货膨胀风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„67.环境风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„68.政策风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„69.国家风险„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（三）社会保险“系统老龄化”„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（四）社会保障筹资渠道少„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（五）历史债务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（六）社会保险缴费基数不实„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（七）社会保险利差损严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（八）社会保险待遇的非理性调整„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、完善社会保障基金监管的对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（一）实行分权式的社会保障基金管理模式„„„„„„„„„„„„„„„8

（二）创造第三方监督的有效实施机制„„„„„„„„„„„„„„„„„8

（三）加快法制建设，提高违法成本„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（四）推进监管的信息化建设，建立和健全信息披露制度„„„„„„„„„9参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

[摘要]建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度事关人民群众的切身利益，事关和谐稳定的大局。

目前，我国的社会保障体系基本建立，并已取得了显著的成绩，但仍存在一些突出问题。

因此，必须加快社会保障制度改革的步伐，使社会保障体系建设顺利推进。

[关键词]社会保障；发展现状；存在问题

我国社会保障基金支付风险研究

一、社会保障的起源和发展

社会保障，来源于英文“socialsecurity”一词，其最早出现在美国1935年的《联邦社会保障法》中。

1944年在美国召开的第二十六届国际劳工大会上所通过的《费城宣言》的第6条中，使用“社会保障”代替了“社会保险”，自此之后，在国际社会及各国的法律文件中对“社会保障”一词的使用也逐渐频繁起来。

xx年国际劳工组织在发布的《社会保障导言》中，将社会保障界定为“社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、孕娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或收入锐减引起的经济和社会困窘，对社会社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴。

”我国是在xx年六届人大四次会议通过的第七个五年计划中开始使用“社会保障”一词的。

此后，在xx年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，又将社会保障制度的确立作为我国社会主义市场经济体制的基本支柱之一。

（一）我国的社会保障

社会保险是由国家通过法律手段对全体劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种社会保障制度，包括社会基本养老保险、失业保险、医疗保险和工伤事故保险等，由国务院有关部门负责管理。

而商业保险是指保险公司按照自愿原则，根据保险合同向投保人收取保险费，并实现损失补偿和人身给付的一种经济保障活动。

其中人身保险是在社会保险覆盖不到的领域和社会保险提供的保障水平之上发挥作用的一种自愿性商业保险活动，包括人事保险、养老保险、健康保险和伤害保险等四个部分。

在我国当前的社会经济形势下建立多层次的社会保障体系，实现社会保险和商业保险共同发展，对深化企业和事业单位改革，保障职工群众生活，维持社会稳定和顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义。

企业职工养老保险是我国社会保障体系的关键环节，也是整体改革的突破口，关系亿万职工群众的切身利益和企事业单位改革的深入。

按照国际标准，当65岁以上人口占总人口的7%以上或者60岁以上的人口占总人口的10%以上时，社会就进入了老龄化。

经测算我国在xx年时，60岁以上的人口占总人口的比重将达10.7%，步入老龄型社会，在时间上比世界人口老龄化提前xx年，在速度上比欧美国家快一倍。

同时，按国际标准，退休金占工资总额比重达20%为警戒线，29%为社会承受的极限。

据测算，我国在xx年左右达到警戒线，2025年前后达到极限，此后，xx年时间维持在30%-40%之间，如果把乡镇和农村的养老问题一并考虑，任务更加艰巨。

如何应付即将来临的老龄化问题，是对我国现行的养老保险制度的一次严峻考验，其改革已势在必行。

我国的失业保险制度是xx年为配合劳动合同制和企业破产法的实施而建立起来的。

它在促进我国经济体制改革，保障群众生活和维护社会稳定等方面发挥了巨大的作用。

我国现行的医疗制度是50年代初期建立和实施的，总体上分成两个部分，即行政事业单位的公费医疗制度和国有企业劳保医疗制度。

由于缺乏内在的利益约束机制和外部监督机制，导致国家负担的医疗费用呈现几何级数递增。

我国的企业职工工伤保险制度建立于50年代初期，在社会生活中曾起到积极作用。

但是，长期的实践也表明，它存在着覆盖面不广、待遇偏低、没有科学的工伤评定标准和健全的劳动鉴定制度、缺乏强制性等弊端。

人寿保险是为人的生老病故伤残和失业等风险提供经济保障的一种商业性保险业务。

我国是发展中国家，社会保险的总水平还很低，通过大力发展人寿保险可以弥补社会保险的不足，健全和完善我国的社会保障体系。

社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容。

其中，社会保险是社会保障的核心部分

社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。

完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。

我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

这几项社会保障是相互联系，相辅相成的。

社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。

（二）社会保障的分类

1.社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。

它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。

中国社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。

为保障特殊困难群体的生活权益，国家颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等法律法规。

有关法律法规规定：

对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养，对农村孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养与分散供养相结合；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行；对于残疾人，通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。

2.社会保险就是社保，含五个险种；保障保护和配置劳动力功能。

社会成员正常健康的生活是一个社会进步的基础。

在市场经济条件下，出现优胜劣汰的竞争又是不可避免的，职业岗位稀缺而就业人口多，这就必然会导致部分劳动者可能要退出劳动力市场，使其及家属失去收入而面临生存危机。

此时，社会保障就可以通过各种帮助，使这部分社会成员得以摆脱生存危机的困扰，维持最起码的基本生活需要，这样有利于保护劳动力的生产和再生产。

还可以通过建立全社会的统一的社会保障网络及健全的社会保险制度，解除社会成员因变换工作或家庭迁徒而带来的后顾之忧，从而促进劳动力的合理流动，实现劳动力资源的有效配置，实现社会经济的正常运行。

调节投融资功能。

社会保障资金具有较高的稳定性，如把经过几十年积累的社会保障基金合理地利用起来，其作用将不可忽视。

目前，世界各国社会保障基金的运用都是在保证投资安全的情况下，投向可获较高利润的项目上以使其增值，但客观上也确实成为国家调节投资的一大手段，在一定程度上支持了国家建设。

分配的差异、收入的悬殊等，这势必会导致部分社会成员收入下降，生活出现困难。

这时，社会保障就可以对低收入阶层给予生活所必需的给付，或者在养老、失业、伤病、残废，生育等情况发生之时实施必要的所得给付，就会对经济活动所造成的所得分配不均进行再分配，实现对国民收入的再调节，尽量缩小贫富差距，缓和社会矛盾。

社会保障可以通过社会救助、社会保险和社会福利对失业或没有生活来源者、贫者和一切工薪劳动者，在暂时或永远失去劳动能力以及暂时失去工作岗位者提供帮助，使其能维持最低的生活水平，满足基本生活需要。

其次，还具有社会稳定功能。

众所周知，导致社会不安定因素有很多，其中，社会成员生活无保障是重要的致因。

我国古代就有“民贫则奸邪生”的观点。

因此，社会保障已普遍被认为是稳定社会政治秩序、保障社会安定的“安全网”和“减震器”。

20世纪70年代盛行起来的“从摇篮到坟墓”的福利国家虽然在某一时期出现了很高的失业率，但其社会秩序却比较稳定，这即是社会保障在发挥“安全网”的作用时的一种表现。

国际劳工组织在总结各国社会保障制度的作用时指出：

“没有社会的安定，就没有社会的发展；没有社会保障，就没有社会安定。

”这一概括充分说明了社会保障的社会稳定功能。

3.社会优抚安置社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。

社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。

保障优抚对象的生活是国家和社会的责任。

社会优抚制度的建立，对于维持社会稳定，保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设，推动经济发展的社会进步具有重要的意义。

xx年9月19日从民政部获悉，民政部、财政部日前发出通知，再次提高部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。

从xx年10月1日起，残疾军人（含伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工）残疾抚恤金标准，烈属（含因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）定期抚恤金标准、在乡退伍红军老战士生活补助标准，在现行基础上分别提高10%，在乡老复员军人定期定量补助在现行基础上每人每年提高480元，以上提标经费由中央财政承担。

同时，此次国家还将享受待遇的带病回乡退伍军人、参战参试人员的生活补助标准由现行每人每月200元提高至220元，中央财政和地方财政按比例承担经费。

调整后，一级因战、因公、因病残疾军人抚恤金标准为每人每年28690元、27780元、26870元，分别比xx年提高了2610元、2530元、2440元，一级因战残疾抚恤金标准达到了xx年全国职工平均工资的89%。

居住在城镇的烈属定期抚恤金标准提高到每人每年8730元，达到xx年全国城镇居民人均可支配收入的51%；居住在农村的烈属提高到每人每年5240元，达到xx年全国农民人均纯收入的102%。

在乡退伍红军老战士及在乡西路军红军老战士和红军失散人员生活补助标准，分别提高到每人每年xx0元、xx0元和8600元。

据介绍，这是自改革开放以来，国家第17次提高残疾军人残疾抚恤金标准，第20次提高烈属定期抚恤金标准和在乡退伍红军老战士生活补助标准。

今年中央财政继续加大资金支持力度，此次提标共新增经费5.8亿元，全年共安排抚恤补助经费210.6亿元，惠及619万优抚对象。

二、我国社会保障部分项目基金支付风险严重

（一）社会保障基金存在支付风险

认为，“风险”就是存在于客观事物中的一种不确定性状态，是指发生伤害、毁损、损失的可能性。

社会保障基金则是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用于特定目的的资金。

社会保障基金管理风险就是发生在社会保障基金管理中，可能针对社会保障基金发生的毁损或损失。

我国的社会保障基金是在政府集中管理下由独立的社会保险经办机构具体实施的，社会保障基金管理形成了两层委托—代理关系：

第一，基金的实际所有者（社保对象）与地方政府的委托—代理关系；第二，地方政府与社保经办机构之间的委托—代理关系。

社会保障基金管理关系实质是一种法律强制下的新型委托—代理关系，这种关系体现着行政权力，代理方和委托方的地位不平等，容易导致被代理方利益受损。

社会保障基金的监管就是要消除这种管理关系中存在的风险。

目前，我国社会保障基金主要包括四大类：

一是基本养老保险体系社会统筹账户上的社保基金；二是基本养老保险体系个人账户上的社保基金；三是全国社会保障基金；四是企业补充养老保险基金。

其中，全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会专门负责管理，有较高的透明度。

文中的社会保障基金限定在第三大类以外的其他三类基金。

社会保险基金是社会保险事业的物质基础，在当前严峻的形势下，如果社保基金不能实现保值增殖，当出现支付危机的时候，社会保险基金的社会保障功能就有可能落空，社会保险制度将无法正常运行，势必会影响整个社会的安定和团结。

由此可以看出，投资并且获取较高的收益对于社会保险基金保值增值具有重要的作用。

现行社会保障体系中的若干重要项目，由于制度设计的缺陷，基金长期平衡难以实现。

根据作者长期的精算分析，部分社会保障项目的基金潜伏危机，影响制度持续健康运行。

（二）造成社会保障基金支付风险的主要因素

社会保险基金投资属于一种金融投资活动，因此在这一过程中不可避免地会面临金融风险，一般来说，造成社会保障基金支付风险因素主要有：

1.信用风险又称违约风险，指债务人不能或不愿履行债务而给债权人造成损失的可能性，或是交易一方不履行义务而给交易对方带来损失的可能性。

信用风险存在于一切信用活动中，也存在于一切交易活动中。

2.流动性风险指由于流动性不足给经济主体造成损失的可能性。

保持流动性对企业和金融机构来说都至关重要，但并不是说流动性越高越好，因为流动性与盈利性是有矛盾的，因此，必须保持流动性与盈利性的平衡。

3.利率风险指利率变动给经济主体造成损失的可能性。

无论是金融企业还是非金融企业，只要其资产和负债的类型、数量及期限不一致，利率的变动就会对其资产、负债产生影响，使其资产的收益、负债的成本发生变动。

4.操作风险又称运作风险，指由于企业或金融机构内部控制不健全或失效、操作失误等原因导致的风险。

5.法律风险指金融机构或其他经济主体在金融活动中因法律方面的问题而引致的风险。

6.通货膨胀风险又称购买力风险，指通货膨胀可能使经济主体的实际收益率下降，或使其筹资成本提高。

7.环境风险指金融活动的参与者面临的自然的、政治的和社会的环境的变化而带来的风险。

8.政策风险指因国家政策变化而给金融活动参与者带来的风险。

国家在货币政策、财税政策、产业政策等方面的调整，有可能给金融活动的参与者带来影响，不过这种影响可能是负面的，也可能是正面的。

9.国家风险指由于国家政治、经济、社会等方面的重大变化而给经济主体造成损失的可能性，这主要针对的是海外投资。

（三）社会保险“系统老龄化”

这是指在社会保险制度覆盖范围内的参保人群中，实际缴费人群相对减少、享受人群相对扩大的趋势。

这种现象，显然与全社会的人口老龄化趋势有关，但是这还与我们的制度设计和运行环境有关。

根据我们的研究，这一现象不仅发生于社会养老保险中，而且也会出现在社会医疗保险之中。

因为老年人群的医疗消费支出高于其他群体，而且社会医疗保险基金通常采用现收现付制的筹资模式，因而参保人群的年龄结构对于社会医疗保险基金的支付能力有重要影响，尤其是在“退休人员不缴费”的政策之下，社会医疗保险“系统老龄化”的问题值得高度重视。

还有一点，我们国家的法定退休年龄过低，而不少地方实施提前退休的政策，进一步加剧了社会保险的“系统老龄化”。

（四）社会保障筹资渠道少

以职工的社会保险为例，筹资主要依靠用人单位和参保者个人缴费，财政和其他渠道筹资较少，从而造成用人单位缴费的费率偏高。

从长远看，用人单位（尤其是劳动密集型企业）劳动力成本偏高、负担过重，将影响经济活力和国际竞争力。

（五）历史债务

随着社会养老保险和社会医疗保险筹资模式由现收现付制向统账结合的部分积累制转变，社会保险制度的历史债务显性化了。

当时政策制定者的意图是由新的基本养老保险制度和基本医疗保险制度在运转过程中自行消化历史债务，而不采取其它处理措施。

这就使得当代在职人员既要为自己未来养老和医疗费用储备资金，又要为原制度下的退休人员全额支付养老金和医疗费用，形成双重负担。

这也是现阶段用人单位缴费率偏高的一个重要因素。

（六）社会保险缴费基数不实

缴费基数是影响社会保险基金收入的重要因素。

但是，近几年缴费基数不实的现象普遍存在，据地税部门的估计，目前各地社会保险缴费基数综合打折率在50－60%之间。

因此，规范基金征缴行为，做实缴费基数对于改善基金状况，并营造公平的区域经济发展环境十分重要。

（七）社会保险利差损严重

以职工基本养老保险为例，该项制度实施10多年来，全国大多数地区的记账利率高于基金投资的实际回报率，这一严重的利差损必然导致未来的基金缺口。

更有个别地区出现了一种耐人寻味的现象：

职工基本养老保险做实个人账户后，统筹基金出现亏空，只好依靠贷款支付养老金，而贷款利率高于个人账户基金的投资回报率。

（八）社会保险待遇的非理性调整

以职工基本养老保险为例，虽然该项制度中有一个养老金待遇自然增长机制，譬如，基础养老金的发放标准已与职工平均工资的增长相挂钩。

但从近五年的实践看，连年大幅度调高基本养老金待遇标准，这虽然在一定程度上缓解了机关事业单位与企业之间养老金待遇过分悬殊的矛盾，但这种非理性的决策破坏了养老金待遇的正常调整机制，大大增加了基金的支付压力，造成了企业在职人员工资与退休人员养老金的倒挂现象，也进一步扩大了社会保障领域的城乡差距。

三、完善社会保障基金监管的对策建议

（一）实行分权式的社会保障基金管理模式

分权式保险基金管理模式是社会保障基金管理的一个好的选择。

在该模式下，社会保障基金的行政管理权与经营权相分离，资产管理权与负债管理权相分离，统筹账户资产负债管理权和个人账户资产负债管理权相分离。

劳动与社会保障部门享有社会保障基金的行政管理权，劳动与社会保障部门下属的社会保障经办机构负责除基金管理以外的其他事务，独立的社会保障基金管理委员会享有统筹账户和个人账户资产的经营权。

在中央设立统管全国社会保障基金运营的委员会，其直接受国务院领导，对国务院负责；在各个统筹层次，分别设立相应的社会保障基金管理委员会，其直接受上级社会保障基金管理委员会的行政领导下，按照法律的规定经营社会保障基金，其不受本级人民政府的行政领导和干预，但要受其监督。

该委员会的主任由上级委员会任命，其成员包括社保部门、雇员、企业主代表以及专家，实行委员会制度，委员会下设专业的经营机构；劳动与社会保障部门派驻一个副厅（局）级领导监督委员会的工作。

统筹账户的负债经营权交给财政部门，由其直接在社保部门的指令下，按时足额划出给付资金进入职工在商业银行的个人账户。

（二）创造第三方监督的有效实施机制

必须创造有利于第三方监督的实施机制，使监管起到实效。

所谓第三方，是指社会公众，以及代表公众利益的非政府组织和独立机构。

为避免分散性，社会公众必须借助组织和机构去行使集体监督；这些组织和机构应该是以社会公共利益为导向的非政府组织。

非政府组织凝聚了社会分散的力量，使单个的社会意思，变成了统一的集体意思；并且，许多研究社会保障，关心社会公共利益的法律、金融、审计、行政管理方面的专家、学者以及新闻记者的加入，也为非政府组织履行监督的职能提供了条件。

国家应在法律上给予这类组织以特定的法律地位，使其免受行政机关的非法干涉。

法律应规定涉及社会保障管理和监督的行政机构，对于此种组织要求提供相关信息资料的要求必须满足；对于此种组织提供的建议和意见，必须给予认真对待。

如果对于该类组织指出的违法、违规行为不及时改正，该类组织则可以向上级监督机构提出举报，并代表公共利益向法院提起行政诉讼，维护公共利益。

（三）加快法制建设，提高违法成本

与社会保障基金监管制度相关的法律制度包括三个层面。

一是社会保障基本法，二是社会保障基金监管的专门法律，三是与社会保障基金相关的其他配套的法律法规。

社会保障基本法应该专章规定社会保障基金管理与监督，作为社会保障基金管理与监督的最高准则，包括对社会保障基金管理与监督机构和体制的规定，劳动与社会保障部门的权限，基金管理委员会的法律地位和职责，基金投资的比例和方向等内容。

律是对社会保障基本法有关社会保障基金监管内容的具体化和细化，它包括社会保障基金管理机构及其产生方式、职权、考核，专门的监督机构及其产生方式、职权，基金具体运营的机构（公司）及其选择、考核，以及对有损社会保障基金安全行为的具体规定和处罚等内容。

此外，提高违法成本，实行司法保护对社会保障基金安全有着重要的作用。

目前，《中华人民共和国刑法》只对“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重的”给予定罪处罚，对于社会保障基金的挪用没有具体的规定，致使挪用的成本非常的低，因此，专门规定挪用社会保障基金的罪，以确保社会保障基金制度监督的有效性。

（四）推进监管的信息化建设，建立和健全信息披露制度

社保基金管理存在的突出问题就是信息的不对称，由于缺乏有效的信息获取和传导机制，基金的所有者无法了解到基金管理的真实信息，上级监管部门不了解下级管理部门的真实情况，由于基金多样性和分散性，甚至一些管理部门对自己所管理的社会保障基金的真实情况都不了解，零散和不完整的数据使监督变得非常的困难。

为此，推进社会保障基金监管的信息化建设，建立起劳动与社会保障、财政、税收、企业和银行等之间横向以及上下级部门之间纵向的统一规范的信息管理系统。

该管理系统的终端设在劳动与社会保障部，每个下级部门按照当地的社会保障基金构成定期上传相关的信息，并由上级部门定时到相关的银行检查账户情况是否属实。

该数据库对社会公众免费开放，以接受社会公众的监督。

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中国劳动社会保障出版社，xx

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