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pe007

经济学年会应征论文·公共经济学

对中国地（市）管县体制的理论探讨

——一个两地区、两级政府模型#

李晓佳*

[摘要]地方政区结构对地区经济发展和社会效率影响甚大。

目前对地（市）管县体制的质疑虽多，但却缺乏严格的理论分析。

本文在利维坦自利政府的假设下，通过构建两地区、两级政府的Stackelberg模型，刻画了在县自治和地（市）管县两种不同体制下，相关政府和地方居民的行为特点，并比较了各自的经济表现和福利绩效。

研究发现，在中国地方分割的现实制度状况下，地（市）管县体制确实可能优于县自治体制，但需要满足一定的技术函数条件，而且相邻县的地理或偏好距离必须保持在特定临界值以内。

由于从社会福利效率角度要求的条件比地区产出和财政租金所要求的条件更加严格，因此自利政府会将地（市）管县体制推行到无效率的边界上，反映了自利政府与社会效率的矛盾。

[关键词]地方财政政区地市县

TheoriesonPrefecture-CountyRegimeinChina:

ATwo-region-two-government-tierModel

[Abstract]Thelocalgovernmentregimecastslargeimpactoneconomicgrowthandsocialwelfare.WiththeLeviathanassumption,thispaperconstructsaStackelbergmodeloftworegionsandtwogovernmenttiers,outlineseconomicbehaviorsofconcerninggovernmentsandresidentsunderthecountyautonomyregimeandprefecture-countyregime,andthencomparestheireconomicoutputandsocialefficiency.Itisfoundthat,incaseofinterregionaldivision,theprefecture-countyregimedominatescountyautonomyregimewhenthetechnologyfunctionsatisfiescertainrequirementsandthedistance（geographicorideological）betweencountiesissmallerthancertainvalues.Sincesuchconditionsarestricterforsocialefficiencythanforlocaloutputandfiscalrents,Leviathangovernmentwouldcarryouttheprefecture-countyregimetoaninefficientlylargearea,whichindicatesthetraditionallyarguedconflictbetweenself-intersectedgovernmentandsocialwelfare.

[Keywords]publicfinance,governmentregime,prefecture,county

一，引言

中国拥有世界上层级最多的地方政府体系。

近年来，地方政府的区划和层级问题引起学术界和政策部门的普遍关注，其中尤以地（市）管县体制成为争论焦点（李金龙，2003）。

从结构—功能主义的角度来看，不同的行政管辖结构确定了公共权力和政府利益分配的格局，直接影响各级政府的动机与行为，并进而关系到地方经济的发展。

改革开放以来，财政分权使中国具有浓厚的财政联邦主义色彩，地方独立性大大增强，各级、各地政府间的利益界限日益清晰，财税竞争日趋激烈（BlanchardandShleifer，2000；Montinola,QianandWeingast，1995；Roland，2000等），在这样的背景下，行政区划体制对政府行为和地方经济的影响也就格外显著。

中国大面积推行地（市）管县体制是有其特定历史逻辑的。

自秦建立大一统国家、实行郡县二级制以来，县一直是历史上比较稳定的基层行政单位，而且在长期发展中也成为相对独立的集生产、分配、流通和消费于一定空间的经济集合体（戴均良，2000）。

相比而言，县以上的行政区划设置却一直变动不定。

尽管如此，一个总的趋势是在县以上设置两层或两层以上的地方政府。

这其中的主要原因是中国地域广大而又高度中央集权，管理幅度与管理效率的矛盾迫使中央政府多设政区层级，以保证政令畅通、管理有序。

这一矛盾今天仍然存在，实际上，今天的地级政区即是由清朝的道、民国的行政督察区逐步演变而来的。

然而与古代和近代不同的是，新中国各级政府在计划经济体制下，空前深入地介入了社会生产与分配。

尽管改革开放以来，市场开始发挥越来越大的作用，但政府依然举足轻重。

尤其是地方政府，利用中央政府逐步退出、市场尚未填补的体制转轨机会，接收或截获了许多本应由市场接管的投资和金融等权限（李光辉，2003），不仅维持了传统公共品和准公共品生产领域的垄断地位，甚至插手竞争性私人品生产领域。

这样一来，地方政府的结构就不仅仅是行政管理效率的问题，它还必须更多地从地方经济与居民福祉的角度来加以考察。

当前的地（市）管县体制可以分为地区管县和市管县两个亚体制。

地区管县体制在解放初就开始实行。

1949年后，地方组织法规定省可设立专员公署作为自己的派出机构，又称专区，代表省级政府管理县、市，类似于历史上反复出现的虚三级制。

至1966年全国共设立171个专区。

1975年，专区改为地区，并明确为省、县之间的一级行政实体。

1978年宪法则否定了地区的实体政权地位，恢复其作为省派出机构的规定。

地区管县体制在实施不久就暴露了其弱点。

地区作为区域型政区，统辖区内的县和小城镇，但却很难管辖区内与其行政级别相等的大中城市，因此本质上是一种城乡分治的制度安排。

在计划经济时代，国家为了从广大农村地区顺利汲取资源、集中力量发展城市重工业，需要维持城乡分割状态，强化对农村地区的集权管理，而地区管县体制正好体现了这一政策思路。

然而70年代末改革开放以来，在市场配置资源的内在动力下，城乡之间迫切要求经济要素的自由流动，而这就遇到了地区管县体制的阻碍。

就城市工业企业而言，其商品在原材料、市场及产业结构的转换上受到空间的严格限制；对农村来说，剩余劳动力的转移、农产品消费市场的扩大、农业经济结构的转换也只能囿于农村地区（王春霞，2000）。

此外，由于地区行政机关往往驻在市内，地市并存的局面导致城市机构重叠、领导多头、行政效率低下（汪宇明，2000）。

因此从80年代开始，市管县体制开始逐步成为地级政区的主要形态，而地区管县体制则日趋式微。

市管县体制的产生经历了较长的历史时期。

建国后迄今共有三次市管县高潮，分别在1950、1980和1990年代（王佃利，2004）。

1950年代市管县的主要动机是应付经济困难，保证重点城市的蔬菜和副食品供应，1959年经全国人大立法，正式确认了市管县体制。

1980年代以来，在中央政府的大力提倡下，市管县体制迅速扩展开来。

这一阶段推广市管县有着截然不同的目的，主要是试图解决城乡分割问题，通过城乡合治、以城带乡，发挥中心城市的辐射带动作用，实现城乡共同发展（戴均良，2001；何显明，2004）。

尽管市管县体制部分缓解了地区管县体制下的矛盾，但新的矛盾、即市县矛盾又浮现出来，主要体现在经济矛盾、行政矛盾和城乡矛盾三方面（戴均良，2001）。

经济矛盾的核心问题是许多市自身的经济基础非常薄弱，不仅没有能力去帮扶、带动县的发展，反而会从县乡抽取资源用于自身建设。

尤其是落后地区，地域广大，城市稀散，实力较弱，却不得不管辖很多县，只能先“集中力量办大事”，从县乡攫取资源用于城市发展（李金龙，2003；吴理财，2003）。

行政矛盾主要是市利用上下级不对称的政治权威，强行推销自己的政策和规划，对县的决策管理干涉过多，压缩了县的发展自主权。

城乡矛盾则是市在经济建设等方面“重工轻农”、“厚城薄乡”，这主要因为市本级发展与市财政收入关系更密切，工商业建设和市区建设也比农村工作更容易见效果、出政绩等（谢宝富、武洋，2004）。

由于地区管县和市管县都存在这样那样的问题，许多学者已对整个地（市）管县体制发生怀疑，质疑地级政区存在的必要性，主张彻底改革行政区划体制，实行省直管县，并常以经济发展异常迅速的浙江作为省管县的成功样板（贾康、白景明，2004；李军，2004；吴敏，2004等）。

当然也有学者认为地（市）管县体制有其可取之处，例如长期实行这一体制的江苏、广东等省份的经济表现就非常不错，说明该体制起码并未明显阻碍经济发展（戴均良，2001；全伟，2002）。

由于这些比较仅仅是简单的经验列举和数据对比，因此很难对地（市）管县体制作出一个明确判断。

治大国如烹小鲜，地方政府结构在政治和经济生活中处于牵一发而动全身的地位，其调整与改革必须谨慎从事，谋定而后动。

考虑到中国地区差异较大，经济发展很不均衡，不同的客观环境和制度条件可能要求不同的市县行政体制。

如果说80~90年代不顾各地实际情况，以行政手段在全国推广市管县体制过于鲁莽，那么今天一刀切地全面取消地（市）管县同样失之草率。

目前国内这方面的探讨虽然很热，但却缺乏严密的理论论证和实证支持。

实际上对这一问题的研究，应在政府间博弈的理论框架中，考察不同制度安排与经济条件下，市县行政体制如何影响相关政府的动机和行为，最终影响地区经济表现和社会效率。

相比其它领域，国际上研究政区和政府间结构问题的文献并不多。

这些研究主要有两大思路：

一是从公共财政角度研究何种政府层级结构能够提供最优的公共品供给（如HelpmanandPines，1977；Henderson，1985；Hochman，Pines，andThisse，1995；Olson，1969；ParksandOstram，1981；Sjoquist，1982；Stull，1974；Williams，1966；Young，1976等），另一个则是从政治经济学角度研究政区的合并与分离（如AlesinaandSpolaore，1995a，1995b；BoltonandRoland，1997；CasellaandFeinstein，1990等）。

这些研究一般建立在地区民主决策和公共选择的基础之上，与中国的地方政治状况相距很远，因而很多结论不能直接应用，但一些分析思路和分析方法却很有借鉴意义。

本文将应用经济学的模型方法，力图贴近中国的实际情况，在地方政区体制方面作出初步的理论探索。

在利维坦自利政府的假设下，本文通过构建一个两地区、两级政府模型，利用非对称博弈的Stackelberg模型技术，在政府结构、政府行为和地区经济绩效三方面建立起相互联系的逻辑分析框架。

部分结论在理论上有助于从政府互动角度深化对地方财政运行和经济发展的认识，在实践中可能有助于各地区依据自身客观条件和经济水平设计合理的地（市）县行政体制。

二、模型

为了研究地市县体制，我们构造一个简单的两地区两级政府模型。

假设一个地区内有两个相邻且完全相同的县A和B，各有一个从事私人生产的代表性居民（representativeresident）居住，拥有劳动力禀赋L。

每县各有一个政府，设置地方税率t征税，并提供地方公共品g。

理论上，公共品可分为消费性和生产性两大类，前者进入效用函数，直接增进居民的福利，而后者进入生产函数，促进私人生产（如ArrowandKurz，1970；Barro，1990）。

中国的地方政府在财政利益和地区竞争的刺激下，倾向于将过量的公共支出用于经济建设（Li，2005），因此为简化起见，不妨假设地方公共品均为生产性公共品，且完全可以被私人生产利用（GlommandRavikumar，1994），则全部公共品进入生产函数。

地区生产需要两种要素投入，私人劳动l和公共品g。

生产函数服从古典条件，并循BarroandSala-I-Martin（1992）的方式，假设为Cobb-Douglas形式：

（2.1）

，

这意味着总生产规模报酬不变，但单一要素的规模报酬递减，这符合Aschauer（1988）对私人部门和公共部门的分析。

地方居民在其禀赋上限以内自愿投入劳动（即l≤L），获得全部税后产出，用于私人消费。

该居民同时也偏好闲暇，此处近似定义为时间禀赋与投入劳动的差额L–l。

居民的效用函数借鉴PerssonandTabelleni（2002）的准线性形式，由私人消费和闲暇两部分构成：

（2.2）

。

生产性公共品由地方政府提供，其成本函数遵循一般形式，具有严格凸性。

考虑到基础设施建设中常见的初始固定投资较大的情况，这一成本函数由固定成本和流动成本两部分构成。

出于计算简便的需要，流动成本的形式采取BoltonandRoland（1997）对税收成本的处理方式，则总成本函数为：

（2.3）

。

传统公共财政理论的隐含假设是“仁慈政府”，即政府没有自己的利益，仅是民众的代理人。

在地方民主的严格约束下，这一假设还勉强可行，但在我国，地方民主的缺乏、自上而下的人事体制和中央集权使这一假设与实际情况相距甚远。

更加贴近实际情况的是利维坦（Leviathan，一种吞噬一切的怪兽）假设，即政府不仅有着自身的利益，而且它会利用政治垄断权力来谋求自身利益的最大化（BrennanandBuchanan，1980）。

与Niskanen（1971）的预算最大化官僚模型稍有区别，本文假设县政府追求的是财政剩余租金（fiscalrents）的最大化，即地方财政收入减去公共支出后的净剩余：

（2.4）

。

在上述假设下，居民通过确定最优劳动力投入，最大化自己的效用函数；而政府确定最优税率和公共品供给数量，最大化财政租金。

由于显而易见的利益矛盾（居民希望低税率和高公共投入，政府则恰好相反）和互相牵制的互动关系（税率高、公共投入少，则居民减少劳动投入，导致产出下降，影响财政收入），这构成了博弈关系。

在中国的政治和行政体制下，地方居民对政府的约束力相当小，而户籍制度又大大提高了“用脚投票”的成本，使得经典的Tiebout世界（即居民通过迁徙来迫使地方政府的行为更加符合居民偏好，Tiebout，1956）难以存在，因此政府对居民拥有相当大的优势。

受FlochelandMadies（2002）启发，本文使用Stackelberg模型来描述这种不对称的博弈关系，即作为领导者（leader）的地方政府优先确定政策变量（税率和公共品供给量），作为追随者（follower）的居民在这些给定变量下再确定自己的最优劳动力投入。

实际求解中则反过来，使用逆向推导方法，即首先从弱势方居民着手，在假定政策变量已给定的情况下，通过求解效用最大化问题，获得居民的劳动投入对政府政策变量的反应方程（reactionfunction）；然后，政府考虑到居民的预期反应（即将反应方程代入政府的目标函数），确定自己的最优政策选择。

（1）县自治

我们首先考虑县自治的情况。

由于两个县完全一样，这里求解其中一个县。

面对政府设定的税率和公共品投入水平，居民选择最优的私人劳动投入量，以最大化自己的效用：

（2.5）

。

求解一阶条件，可以获得居民对政策变量的反应方程：

（2.6）

。

这里我们暂作停留，进行比较静态分析：

（2.7）

。

上式表明居民的最优劳动投入随税率上升而下降，随公共投入加大而增加。

背后的原理很简单：

税率上升意味着给定总产出中居民获得的份额减少，投入劳动获得的边际收益下降，因此会减少投入；公共品投入则正好相反。

这实际上揭示了居民自身的被动经济行为（而非投票这样的主动政治行为）对地方政府的约束作用。

对政府而言，虽然榨取财政剩余最好多征税而少服务，但这却会大大降低居民劳动投入的积极性，导致税基萎缩，最终反而降低了政府的财政剩余。

因此政府在确定自己的政策变量时，就不得不考虑到居民的反应。

将（2.6）代入（2.4），政府的问题就变为在预期到居民的反应后，如何选择最优的税率和公共品供给，以实现财政剩余的最大化：

（2.8）

。

求解一阶条件，可以获得政府均衡税率和公共品供给水平：

（2.9）

。

这里最优税率t*仅决定于参数α，并与其线性负相关。

注意到α是总产出对私人劳动投入的弹性，则其背后的逻辑就显而易见。

最优税率是使财政总收入最大化的税率，税率过低使总收入下降，税率过高则会压抑私人投入，也会使总收入下降。

当总产出对私人劳动投入较为敏感时（即弹性较高），政府必然要设置一个较低的税率，以免伤害税基。

在均衡点，居民投入的劳动量以及全县总产出是

（2.10）

。

而居民的均衡效用和政府的财政租金分别为

（2.11）

。

（2）地（市）管县体制

公共品供给中常见的问题是规模效益，即虽然由较低级政府提供能更好地贴近地方偏好，但由更高层级政府提供却有显著的规模收益（Ostrom，Tiebout，andWarren，1961）。

当然，通过政府间合作提供等方式也可以解决规模收益问题（Young，1976）。

然而在中国，地区经济绩效与领导人的政治前途显著相关（LiandZhou，2003），地区之间的经济竞争与官员的政治锦标赛纠缠在一起，更多地表现出对抗性博弈特征（周黎安，2004），使得诸侯经济分割严重，在公共品投入上极难合作。

由于县一级政府之间也存在类似问题，地市一级政府的存在就有其积极意义。

这里我们增加一个地市政府作为两个县政府的上级，其唯一作用就是协调公共品的联合提供，即

（1）将两个县的公共品集中起来（但公共品的数量仍由各县自行决定，成本亦由各县负担），以及

（2）决定集中后的公共品定位在何处。

地市政府的收入来自对两个县产出的征税，因此这是一种分税体制。

县政府分别设置税率tA和tB，地市政府则征收同一税率tp。

两个县仍然独立决定自己提供的公共品水平gA和gB，但这些公共品不再被县政府自由支配，而是被地市政府集中起来向两个县的居民提供，这样每个县可享受到的总公共品供给量增加到（gA+gB）。

然而作为部分丧失自主的代价，这些县将面临所谓的获得性问题（problemofaccessibility），即由于空间距离、偏好偏差或公共品消费的拥挤性导致实际享受到的公共品要小于名义上的公共品供给量。

显然公共品定位距离一个县越远（地理和偏好意义上的），这个县实际享受到的公共服务就越少。

不失一般性的，我们假设实际公共品投入与名义公共品供给之间存在如下关系：

（2.12）

，

其中d是一个县距离公共品集中地的距离，θ>0为衰减系数。

为保证实际公共品投入greal≥0，假设条件

一定成立。

现在设两县之间的距离为D，集中提供的公共品被地市政府定位在距离A县x的地方，则其与B县的距离为（D–x），如下图所示。

两个县的生产函数分别为

（2.13）

.

我们先解A县的问题。

目前参与博弈者增加为三方：

居民、县政府和地市政府。

由于县政府对居民拥有不对称优势，而地市政府对县政府也拥有不对称优势，因此这一问题实际上包含了两次Stackelberg模型的求解，其思路依然是逆向推导。

首先从居民出发求解反应方程，再求解县政府的反应方程，最后求解地市政府的政策选择。

如前思路，该县居民在给定政策变量的约束下选择最优劳动投入水平：

（2.14）

，

由一阶条件可得其对全部政策变量的反应方程为

（2.15）

。

比较静态分析如下：

（2.16）

。

居民对县和地市税率升高、公共品定位更远的反应是减少最优劳动投入，而对本县公共投入加大的反应是增加最优劳动投入。

背后的原理类似前文解释，此处不再赘述。

有趣的是邻县公共投入的变化也会影响居民的私人劳动投入决策，反映了在联合供给模式下，公共投入存在一定的外部性。

县政府既要考虑到居民的反应（将居民反应方程代入目标函数），又必须面对地（市）政府的既定政策（将地市政府税率和公共品定位变量当作给定参数），然后设置自己的税率和公共品供给，以最大化本级财政剩余：

（2.17）

，

其一阶条件给出了A县政府对上级政策变量的两条反应方程：

（2.18）

。

比较静态分析得出：

（2.19）

。

式（2.19）描述了当地市政府的政策改变时，县级政府是如何应变的。

当地市政府提高自己的税率以从地方经济中划走更大份额的蛋糕时，县政府将被迫降低自己的税率，以期部分抵消地市税率升高对税基的伤害；与此同时，县政府还会减少公共投入，因为县财政从公共投入中所能获得的边际收益下降了。

基于同样的逻辑，县政府对公共品集中地距离变远的反应也是减少公共投入。

这里我们看到了与居民对县政府的约束类似的情况，即县政府会通过自己的政策选择对地市政府的行为加以补救并施加约束。

循同样的求解思路，获得B县政府的反应方程为

（2.20）

。

最后，我们来求解地市政府的问题。

地市政府将居民和县政府的反应均纳入考虑之后（即将全部反应方程代入目标函数），选择税率和公共品集中地，以最大化本级财政收入：

（2.21）

，

一阶条件给出的政策最优解为

（2.22）

。

地市政府的最优政策是设定自己的税率为县自治情况下县政府最优税率的一半，同时将公共品恰好集中在两县中间（由于目前假设两县完全相等，则这一点顺理成章）。

由（2.18）和（2.22）可以解得两个县的税率和公共品投入水平：

（2.23）

，

以及私人劳动投入和地方产出：

（2.24）

。

居民的均衡效用和政府的均衡租金分别为：

（2.25）

。

三，地（市）管县体制与县自治的一般比较

上一节给出了县自治和地（市）管县体制下的不同模型解，在行政结构、政府行为和经济绩效之间建立起逻辑关系。

下面我们就两种体制下的政府行为、居民反应和社会效率作简单比较分析。

（1）均衡税率

由（2.22）和（2.23）可知，在地（市）管县体制下，地市和县两级合并税率为

（3.1）

。

因为0<α<1，我们发现这一合并税率要高于县自治下的均衡税率：

（3.2）

，

但无论是地市政府还是县政府，各自的税率均要小于县自治体制下的均衡税率：

（3.3）

。

[结论1]在地（市）管县体制下，每一级政府设置的税率都会低于县自治体制下的均衡税率，但合并税率却要高于县自治体制下的均衡税率。

结论1背后的逻辑是，在一个地区中，增加了一层利维坦政府，会导致政府对社会掠夺的加深。

然而，由于前面提到的居民通过减少劳动投入对政府施加的约束，以及县政府通过减少公共品供给对地区政府施加的约束，无论是地市政府还是县政府，都不得不稍加收敛，无法象一个单独的利维坦那样去掠夺。

（2）公共品供给

由（2.9）和（2.23）可以得到两种体制下县政府投入的公共品之比：

（3.4）

，

即每个县投入的公共品数量都要少于它们各自在自治状态下的投入量。

这种情况的出现是三方面因素共同作用的结果。

首先，新增加了一层政府分享税收，打击了县政府公共投入的积极性；其次，在地（市）管县体制下，公共品不再由县排他性享用，而是必须与邻县分享，这种外部性导致公共品供给水平下降；最后，获得性问题也使县政府提供公共品的热情下降。

总的来讲，地（市）管县体制使县政府通过提供公共品获得的边际财政收入减少，县政府因此会降低公共投入。

然而地（市）管县体制下的公共品集中供给可以带来规模收益。

对每个县来讲，虽然自身投入的公共品