怀柔区土地利用总体规划规划文本.docx

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怀柔区土地利用总体规划规划文本

怀柔区土地利用总体规划

（2006-2020年）

规划文本

怀柔区人民政府

二○一○年十月

前言

依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家、北京市政府有关土地利用及管理的政策要求，在《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》控制与指导下，编制《怀柔区土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，切实坚持严格保护耕地、节约集约用地的根本方针，大力提倡生态文明，根据北京市相关规划要求和本区经济社会发展特点，协调本区内区域之间、城乡之间、平原山区之间和近远期之间的各业用地需求，严格规范各类土地利用和建设行为，促进土地资源合理利用和优化配置，保障人口、资源、环境与经济社会全面、协调、可持续发展。

《规划》立足生态涵养发展区的功能定位，以保护耕地、保障发展、保护生态、统筹协调、提升效益、持续利用为基本原则，阐明土地利用总体战略部署和基本方针政策，明确土地利用及管理的主要目标、任务与措施，是加强土地宏观调控、严格土地用途管制和规划城乡建设的基本依据，是各项土地利用活动的规范性文件。

凡在怀柔区行政辖区内进行各项土地利用活动的单位和个人，均应遵守本规划。

《规划》以2005年为规划基期年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年，2009年为更新时点年。

规划范围为本区行政管辖区范围内的所有土地，面积2122.50平方公里。

《规划》经北京市人民政府批准后具有法律效力，由怀柔区人民政府组织实施。

第一章规划背景

第一节自然及经济社会概况

一、自然地理概况

怀柔区位于北京市北部，地处北纬40°14'-41°04'，东经116°17'-116°53'，土地总面积212250.49公顷。

东接密云，南邻顺义、昌平，西接延庆，北部由西至东分别与河北省赤城、丰宁、滦平县接壤，属华北经燕山山脉向内蒙古高原过渡的阶梯地带，从北到南形成北部丘陵山地区、东南部平原区。

怀柔区林木覆盖率位居京郊区县之首，旅游资源分为以长城为主体的山前暖区风景带及以自然山水和满族风情为主体的北部深山区风景带，是北京市的绿色屏障、重要的饮用水源基地之一，被誉为“北京后花园”，是北京综合旅游度假资源中最具开发价值的地区。

二、经济社会概况

怀柔区下辖2个街道办事处、3个地区办事处、9个镇、2个民族乡，农业以板栗、西洋参、冷水鱼和肉鸡为主导产业，汽车制造业、食品饮料业、印刷包装业具有明显优势，第三产业以旅游业为发展龙头。

2009年，全区户籍人口27.81万人，其中，非农业户籍人口11.88万人，占全区户籍人口的42.72%；全年实现GDP143.30亿元，占全市1.21%，三次产业结构比为4.6:

58.9:

36.5；全年完成固定资产投资额93.30亿元；城镇居民人均可支配收入达到21539.70元，农民人均纯收入达到11012.60元，城乡居民收入比为1.96:

1。

第二节上一轮土地利用总体规划实施情况

一、基本成效

土地利用总体规划已成为协调全区人口、资源、环境与经济发展的重要举措。

规划实施期间，严格落实了土地用途管制制度，树立了规划调控理念。

通过违法案件查处和规划用地宣传教育，强化了依据规划用地和管理土地的观念。

土地利用总体规划在地方规划体系中占据了重要地位，已成为科学管理和合理使用土地、促进怀柔经济社会持续健康发展的基本依据。

耕地及基本农田保护成效显著。

规划实施期间，实际新增建设用地731.39公顷，其中，占用耕地312.99公顷；补充耕地670.35公顷，严格落实了耕地占补平衡制度。

上一轮规划确定并实际划定了基本农田9201.20公顷，逐级签订了保护责任书，全面落实了基本农田保护目标。

各乡镇通过土地综合整治和保护，有效地提高了耕地质量。

为重点项目和基础设施建设提供了用地保障。

上一轮规划的实施，为京承高速公路二期等国家、市、区级重点基础设施工程项目建设提供了坚实的用地保障，合理安排了城镇、开发区及其他工程建设用地；满足了中影集团等重点项目和城镇化发展的用地需求，带动和促进了区域经济的全面发展。

土地节约集约利用水平总体上升，土地利用效益明显提高。

根据国家有关产业政策和供地政策的规定和要求，通过规划调控，以最严格的行政措施和管理方法保护耕地、从紧控制建设用地，促进了土地利用方式由传统的粗放型逐步向集约型转变。

2001-2005年，地均GDP从2.12万元/公顷逐年增长到4.02万元/公顷。

土地生态建设与保护取得阶段性成效。

围绕建设高标准绿化城市的目标和要求，实施生态建设工程、开展土地整治和小流域综合治理，提高了林地覆盖率。

同时，结合土地整理复垦开发，以小流域为单元，加大水土流失治理和林业保护体系建设力度，提升了水源涵养功能。

二、主要问题

土地利用布局不尽完备。

一是规划确定的城镇发展空间与实际用地需求不可避免出现偏差；二是区域用地管制缺乏弹性，基础设施用地项目，尤其是线型工程建设，实际用地与规划安排产生偏移；三是新增建设用地指标分配对乡（镇）经济发展不均衡性考虑不足；四是大型工业项目选址或单独选址项目用地位置的不确定性较大。

农村居民点用地缺乏有效引导。

上一轮规划要求农村居民点用地净减少587.90公顷。

规划实施期间，国家、北京市相关农村居民点用地整理复垦的激励机制尚未健全，农村居民点用地复垦难度大，且对农村居民点用地安排缺乏有效引导，农村居民点用地净增加26.14公顷。

违反规划用地现象仍然存在。

违法占地、以租代征的现象在部分乡镇时有发生，违法案件查处难度较大，违法用地在有些地方还未得到根本遏止。

第三节土地利用现状

一、土地利用现状

根据全国第二次土地调查成果数据，2009年，全区土地总面积212250.49公顷，各类土地资源情况如下：

农用地194977.02公顷，占土地总面积的91.86%。

其中，耕地11059.94公顷，占土地总面积的5.21%；园地18490.55公顷，占土地总面积的8.71%；林地163647.74公顷，占土地总面积的77.10%；牧草地4.45公顷，占土地总面积的0.002%；其他农用地1774.34公顷，占土地总面积的0.84%。

建设用地12327.65公顷，占土地总面积的5.81%。

其中，城乡建设用地8880.04公顷，占土地总面积的4.18%；交通水利用地2824.22公顷，占土地总面积的1.33%；其他建设用地623.39公顷，占土地总面积的0.29%。

其他土地4945.82公顷，占土地总面积的2.33%。

二、土地利用特点

土地利用地域差异明显。

北部丘陵山地区林地占绝对优势，未利用地所占比重较大，建设用地所占比重不足3%；东南部平原地区林地比重最大，居民点及工矿用地占20.26%，且农用地中耕地、园地、林地面积相差不大，土地利用结构较为均衡。

土地利用程度较低。

全区89%为山地，2005年，土地利用率为79.97%，土地垦殖率为4.41%，林地覆盖率达61.08%。

建设用地总量呈上升态势。

随着经济快速发展，城乡建设用地规模逐年扩大，建设用地总量逐年上升。

2001-2005年，全区建设用地总量从12067.90公顷增长到12386.38公顷，增加了318.48公顷。

三、土地利用主要问题

耕地保护任务艰巨。

近年来，东南部平原地区小城镇建设步伐逐年加快，新城地区和经济开发区征用周围耕地的数量较大。

西北部、北部山区大力改善基础设施建设，占用了部分沟谷地带的耕地。

同时，北部山区绿色生态旅游带建设，占用了部分村庄的耕地，加之生态退耕，全区耕地保护形势日益严峻。

农用地利用结构与布局有待完善。

全区约43%耕地分布在北部山区，中低产田比例较大；土地类型中林地面积最大，但灌木林、疏林地面积所占比重较大，而经济林比重较小；平原地区的畜禽饲养和设施农业发展较快，但农田水利设施建设滞后。

总体来看，农用地中林地占绝对优势，山区农用地结构及布局有待调整，平原地区各类用地比重相对均衡。

农村居民点用地布局分散，节约集约利用水平较低。

山区农村居民点用地布局分散，近五年以来，农村人口减少了1.32万人，但“人走地未退”，农村居民点用地总量与人均用地量均呈上升趋势。

2005年，人均农村居民点用地229.77平方米。

旅游服务设施用地增加迅速，布局有待优化。

随着旅游业迅速发展，配套服务设施用地增长较快，但设施尚不完善，旅游产品较为单一，旅游资源未得到合理开发利用，服务设施用地布局有待优化。

土地开发与生态环境保护矛盾凸显。

全区宜耕后备资源匮乏，大部分集中在山区，且部分地区的后备资源位于地质灾害易发区范围内，土地质量较差，开发难度及风险较大。

第四节土地利用形势

一、区域功能定位

怀柔区是首都的生态涵养发展区、北部绿色生态屏障、生态环境保护带的重要组成部分和饮用水源地之一，承担着涵养生态、保护水源的重要职能，主要任务是加强生态环境的保护与建设，引导自然资源的合理开发与利用，发展生态友好型产业。

怀柔区是北京东部发展带上的重点地区、特色农产品生产及加工基地，承担着发展生态农业、生态旅游业、都市型工业、现代制造业和物流业等重要职能。

重点发展旅游、会议、休闲、度假、影视文化、教育及研发等功能，平原地区应适当发展科技含量高、无污染的都市型产业及现代制造业。

怀柔新城以“怀山柔水、拥胜揽翠、健康活力、宜居怡游”为特色，是怀柔区的政治、经济、文化中心，是京承生态经济走廊上的重要城市，是首都会议旅游休闲胜地，是发展科技含量高、无污染的都市型产业及现代制造业基地。

二、经济社会发展目标

怀柔区正处于消费和投资共同拉动、现代服务业大发展的时期，已经进入了加快发展高新技术产业、先进制造业和现代服务业的产业结构调整期，统筹城乡发展、加紧构建现代宜居城市和社会主义新农村基本框架的基础设施完善期，以及建立城乡居民就业体系、社会公共服务体系和社会保障体系的和谐社会创建期。

未来怀柔区产业升级步伐将逐步加快，人民收入和消费水平将进一步提高，区域空间集聚功能将进一步加强，城镇化、工业化和区域一体化将深化发展，经济、社会、环境各个领域将发生广泛而深刻的变革。

按照国家和北京市的总体战略部署以及怀柔区经济社会发展规划与趋势预测，至2010年，全区户籍人口35.66万人，城镇化水平60%，GDP达到180.75亿元，三次产业结构比调整为4.5:

50.5:

45；至2020年，全区户籍人口49.53万人，城镇化水平80%，GDP达到405.49亿元，三次产业结构比调整为3:

47:

50。

三、机遇与挑战

怀柔区发展方式根本转型任重道远，涵养与发展的矛盾突出，统筹城乡发展的任务十分艰巨，土地利用及管理面临严峻挑战：

保障发展与保护耕地的矛盾更加突出。

未来十五年，随着人口增长，城乡居住、工业、交通、能源、水利和公共服务设施等建设用地的需求将显著增加，不可避免地会占用部分耕地。

同时，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地。

然而，为保障基本农产品的有效供给、保护区域生态环境，怀柔区必须保有一定规模的农用地特别是耕地。

加之宜建空间狭小及其与耕地的高度重合，未来保障发展与保护资源用地矛盾将更加突出。

统筹协调土地利用任重道远。

随着产业转型和山水园林型宜居城市建设，经济发展方式转变的步伐将不断加快，亟待转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构及空间布局。

此外，统筹城乡和区域协调，促进国土开发新格局的形成，对调整土地利用提出了更高要求。

但是，区内经济社会发展的不平衡以及各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整行业、区域土地利用结构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

转变土地利用与管理方式的压力加大。

目前，城镇工矿用地粗放利用的现象依然比较普遍，农村建设用地布局散乱，闲散用地大量存在，加剧了建设用地供需矛盾。

规划期间，必须加快转变土地利用与管理方式，加强规划与计划调控，发挥市场在土地资源配置中的引导作用，提高土地节约集约利用水平。

第二章规划目标与任务

第一节土地利用战略

坚持“充分依托优越的生态环境资源优势，建立生态循环型经济体系”的经济发展策略，坚持土地利用的生态效益、经济效益和社会效益相统一，为把怀柔建设成为经济实力突出、生态环境良好、人民富裕、社会和谐的首都生态涵养发展区和现代宜居城市，提供可持续的用地保障。

实施严格管制与有效利用相结合的资源保护策略，提升农用地生态服务功能。

坚持最严格的土地用途管制制度，严格控制非农建设占用耕地。

强化耕地及基本农田的数量、质量和生态全面管护，充分发挥耕地生态屏障作用。

加强对农业生产基础设施的支持，引导农用地利用结构、布局和利用方式向现代农业发展方向转变，保护和提升农业综合生产能力，大力发展都市休闲农业和生态农业。

实施保护优先与适度干扰相结合的环境保护策略，加强土地生态建设。

坚持“以建设促保护、在保护中建设”的原则，扩大生态林规模，以小流域为单元，大力营造水源涵养林、水土保持林、绿化风景林及农田林网，加强风沙区危害治理和村镇绿化，保护首都清洁饮用水源，提高生态涵养能力，建设北部绿色生态屏障。

实施城乡统筹和“有保有压”相结合的结构优化策略，优化城乡土地利用结构。

坚持城乡发展一体化，合理配置各类各业用地，优化城乡土地利用结构与布局，保障城乡用地发展的合理需求。

重点保障新城、开发区、重点小城镇建设用地，合理安排一般乡镇用地。

调整农村居民点用地空间布局，按照建设社会主义新农村的要求，建设新型农村居住区。

实施城乡建设用地增减挂钩和用地置换，建立城镇化、工业化反哺新农村建设的用地机制，优先保障基础设施、新兴产业和民生项目用地。

实施增量控制与存量扩容相结合的节约集约策略，按循环经济理念节约集约利用土地。

统筹建设用地存量与增量，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，确保建设用地理性增长。

加强对新增建设用地使用控制，防止闲置和低效利用。

倡导土地空间的紧凑利用和适度混合利用，推行工业向园区集中、自然村向中心村集中，提高土地利用效率。

第二节规划目标与指标

一、规划目标

以严格保护耕地特别是基本农田、加强土地生态建设为前提，以节约和集约利用土地为核心，以严格控制建设用地为重点，合理配置土地资源、优化土地利用结构和布局，实现土地资源的可持续利用，保障怀柔区经济社会可持续发展。

——保护农用地，实现耕地占补平衡，完成北京市下达的基本农田保护任务，质量稳步提高，耕地减少过多状况得到有效控制，耕地生态系统服务功能明显提高。

高产、优质、高效、安全的农用地比重逐步提升。

——城乡用地结构和空间布局得到有效优化，用地的空间整合明显加强。

城镇用地和基础设施用地得到保障，占用耕地面积比例得到有效控制。

——土地节约集约利用水平显著提高。

农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进；闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地就业容纳力和经济产出率明显提高，初步建立资源节约型的土地利用模式。

——土地生态建设成效显著。

加强土地生态建设和环境保护，提高城市“绿心”的生态保护功能，工矿污染、农村面源污染得到有效控制与治理，初步建立环境友好型的土地利用模式。

——土地管理参与宏观调控的能力不断增强。

完善土地利用总体规划实施保障体系，土地管理创新能力显著增强，土地管理效率和水平不断提高。

二、调控指标

1、约束性指标

严格控制新增建设占用耕地，规划近期，新增建设占用耕地控制在533公顷以内。

合理调整农业结构和布局，积极防治灾毁耕地，有效控制耕地流失。

至2020年，全区耕地保有量不低于9000公顷；规划期间，基本农田保护面积不低于7400公顷，质量稳步提高；规划期内积极推进土地开发复垦整理，在保护与改善生态环境的前提下，适度开发宜耕后备资源，全面推进农田综合整治，保障补充耕地的质量；确保全区耕地占补平衡，规划近期，土地整治补充耕地1400公顷。

通过积极开展城乡用地挂钩，城乡建设用地规模得到严格控制。

至2020年，城乡建设用地规模控制在9600公顷以内。

2、预期性指标

农用地保持基本稳定。

至2020年，农用地规模为193891.76公顷。

充分考虑园地、林地、水域及其他具有生态服务功能的用地规模，以保障生态环境的持续改善。

园地规模为17298.78公顷，林地规模为164254.44公顷，其他农用地规模为1339.88公顷。

重点保障工业化、城镇化建设和交通、水利等基础设施用地需求，闲置和低效用地得到充分利用，土地利用效率进一步提高，建设用地得到有效控制。

至2020年，建设用地总规模控制在14800公顷以内，其中，交通水利及特殊用地规模控制在5200公顷以内。

合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地规模，规划近期，新增建设用地规模达到1400公顷，新增建设占用农用地规模达到1133公顷。

其他土地得到合理开发。

至2020年，水域用地面积为2682.63公顷，自然保留用地面积为876.10公顷。

规划主要控制指标见附表1。

第三节主要任务

以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。

实行耕地数量、质量、生态全面管护，严格控制非农建设占用耕地特别是基本农田，加强基本农田建设；加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保补充耕地质量；合理调整农用地结构和布局。

以推进节约集约用地为重点，提高理性发展所需建设用地的保障能力。

坚持供给引导需求，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，充分利用闲置地和工矿废弃地拓展建设用地空间。

以加强土地整治为手段，协调土地利用与生态建设。

充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，保护基础性生态用地；积极推进土地综合整治，统筹土地利用与生态环境建设；因地制宜地制定环境保护的用地政策，改善土地生态环境。

以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。

加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向；制定和实施差别化的土地利用政策，落实土地利用规划目标和空间管制措施，优化土地开发格局。

以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。

严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，落实差别化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调整机制，确保土地利用规划目标的实现。

第三章土地利用结构调整与布局优化

第一节基本原则

一、下级规划服从上级规划

依据《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的各项土地利用指标和空间布局要求进行土地利用结构调整，优化土地利用布局。

二、优先布设国土生态屏障网络用地

1、以燕山山脉、潮白河水系和京密引水渠为生态基础源地，依自然地形地貌的连续性，沿水系、林网、古长城文化遗址建立生态廊道、文化遗产廊道和游憩廊道，以基本农田、怀柔水库等重要水源保护地、怀沙河—怀九河野生水生动物自然保护区、喇叭沟门原始森林保护区、生态林建设区为主导，构建生态屏障网络，维护和强化区域生态安全格局；

2、保护耕地、园地、林地、牧草地、水面和部分未利用土地等基础性生态用地，划定重要流域、重大灾害与重点污染治理区域，保障环境基础设施工程建设用地。

三、协调安排基本农田和基础设施用地

各类基础设施用地布局尽量规避基本农田、生态屏障用地，与城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足城镇化、新农村建设和旅游发展的需要，新增规模符合国家或地区的产业政策、行业规划与用地标准等要求。

四、优化城乡建设用地布局

按照点轴发展规律，形成新城紧凑、居民点集聚发展的土地利用格局。

城镇新增建设用地在统筹存量土地利用的基础上，依托已有基础设施，避让基本农田和重要的生态环境用地；雁栖经济开发区依据批复的四至范围及新城规划统筹布局；采矿、能源、化工等生产仓储用地及其他不宜在居民点内布设的建设用地，与城镇村建设用地保持安全距离；新增农村居民点用地主要用于规划期内拆迁村庄村民安置。

五、因地制宜、统筹兼顾原则

充分结合怀柔区实际，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，因地制宜地进行土地利用结构调整和布局优化。

第二节土地利用结构调整

一、农用地

按照推进现代农业发展的要求，引导农用地利用结构调整，发展以资源生态、精品特色、集约高效为主要特征的都市型现代农业，积极推广标准化、生态型农业生产，进一步加强特色农业园区建设，推动传统农业向现代农业转变、生态农业与旅游观光农业相结合，全面推进农用地规模经营和产业化、基地化，实现农业生产与生态涵养的互促互动。

至2020年，农用地193891.76公顷，占土地总面积的91.35%，比规划基期年净减少108526公顷。

——耕地10998.65公顷，占土地总面积的5.18%，比规划基期年净减少61.29公顷；

——园地17298.78公顷，占土地总面积的8.15%，比规划基期年净减少1191.78公顷；

——林地164254.44公顷，占土地总面积的77.39%，比规划基期年净增加606.71公顷；

——牧草地0公顷，比规划基期年净减少4.45公顷；

——其他农用地1339.88公顷，占土地总面积的0.63%，比规划基期年净减少434.45公顷。

二、建设用地

按照健康城镇化、新型工业化、区域一体化和新农村建设的要求，合理控制建设用地总规模，协调城镇、工矿、村庄和交通、水利等建设用地结构，以新城建设带动城镇和农村建设，构建“新城—重点镇—一般镇—中心村”的城乡体系，推进新型产业基地建设和新农村建设，深化区域基础设施整合，全面提升建设用地对经济社会又好又快发展的支撑能力。

至2020年，建设用地14800.00公顷，占土地总面积的6.97%，比规划基期年净增加2472.35公顷。

——城镇用地5959.46公顷，占土地总面积的2.81%，比规划基期年净增加2299.40公顷；

——农村居民点用地2993.24公顷，其中预留机动指标35.00公顷，占土地总面积的1.41%，比规划基期年净减少1223.04公顷；

——采矿用地125.41公顷，占土地总面积的0.06%，比规划基期年净减少675.59公顷；

——其他独立建设用地521.89公顷，其中预留机动指标40.37公顷，占土地总面积的0.25%，比规划基期年净增加319.20公顷；

——交通水利用地4028.17公顷，其中预留机动指标776.47公顷，占土地总面积的1.90%，比规划基期年净增加1203.95公顷；

——其他建设用地1171.83公顷，其中预留机动指标31.56公顷，占土地总面积的0.55%，比规划基期年净增加548.43公顷。

三、其他土地

围绕建设环境友好型社会目标，保护自然形成的河湖水面和其他具有重要生态环境功能的用地，严格保护自然与历史文化遗产，促进人居环境改善和生态涵养功能提升。

至2020年，其他土地3558.73公顷，占土地总面积的1.68%，比规划基期年净减少1387.09公顷。

——水域2682.63公顷，占土地总面积的1.26%，比规划基期年净增加2.33公顷；

——自然保留地876.10公顷，占土地总面积的0.41%，比规划基期年净减少1389.42公顷。

土地利用结构调整见附表2。

第三节土地利用布局优化

一、构建“两核两翼三环六区”的土地利用格局

依据经济发展及产业布局总体方向，依托交通干道、主要河流及地貌单元，构建“两核两翼三环六区”的土地利用格局。

“两核”即“两城区”，由中心区和东部新区组成，是怀柔新城城市发展的核心区。

中心区是全区的政治、经济、文化中心；东部新区是以北房和杨宋两个镇区为基础规划向东扩展、社会结构完善、功能完备的新城区。

“两翼”即“两组团”，由雁栖组团和庙城组团构成，是“两城区”功能的重要补充。

雁栖组团以雁栖经济开发区为核心，是全区最主要的生态型产业基地；庙城组团是中心区的重要