公共管理基础考试复习精华总结内容根据最新的考试大纲.docx
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公共管理基础考试复习精华总结内容
第一章公共管理导论
第一节管理与管理理论的演进
一、管理的含义
管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。
管理的定义为：
管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
管理具有六点基本含义:
（1）管理是由管理者引导的活动。
（2）管理是在一定环境条件下进行的。
（3）管理是为了实现组织目标。
组织的目标是管理活动的出发点和归宿。
（4）管理需要有效地动员和配置资源。
（5）管理具有基本的职能。
这些基本的职能包括计划、组织、领导和控制等。
（6）管理是一种社会实践活动。
管理具有两重性，即自然属性和社会属性。
一方面，管理起源于许多人的协作劳动，是由生产社会化引起的，是有效组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力和社会化大生产相联系的自然属性；另一方面，管理又是在一定的生产关系条件下进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。
二、管理的职能
最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他提出“五职能说”。
他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制。
即通常所说的“五职能说”。
关于管理职能的划分有不同的观点。
管理的基本职能是：
计划；组织；领导；控制。
1.计划职能
计划职能就是管理活动中的预先筹划和安排的职能。
计划职能是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。
计划职能的主要特点包括：
预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。
2.组织职能
组织职能是管理者按照组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现组织目标的活动，
组织职能的主要特点包括：
合理性、有序性、规范性。
3．领导职能
领导职能就是管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。
领导职能是管理过程的灵魂。
领导职能的主要特点包括：
权威性、主导性、决断性、公正性、协调性、规范性。
3.控制职能
控制职能是管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行状况进行检查监督和调节的活动。
控制职能的主要特点包括：
监测性、修正性。
三、管理学
管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。
管理学的研究内容：
主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术，同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。
管理学的科学性和艺术性。
管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。
管理学是兼具科学性和艺术性的活动。
相互关联的概念和原理构成一个系统，从而形成一个理论框架，这就属于科学知识的领域。
用富于创造性的灵活方式将管理知识运用于实践，则是一门艺术。
四、管理理论的演进
管理学的三个发展阶段：
1.古典管理理论阶段
古典管理理论阶段的管理学注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，而较少注意人的全面特性及其对管理的影响。
（1）科学管理学派。
美国的弗雷德里克·温斯洛·泰罗是科学管理学派的奠基人。
泰罗出版了《科学管理原理》一书，该书的出版称为管理学正式产生的标志，泰罗也因此被称为“科学管理之父”。
泰罗科学管理理论的注意内容：
第一，科学管理的中心问题是提高效率。
第二，为工作人员挑选一流的人员。
第三，实行标准化管理。
第四，实行刺激性的计件工资制。
第五，劳资双方为提高劳动生产率共同合作。
第六，实行计划职能和执行职能的分离。
第七，使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。
第八，实行组织控制的例外原则。
（2）组织管理学派。
法国的亨利·法约尔和德国的马克斯·韦伯被称为组织管理学派的代表人物。
法约尔的组织管理理论集中体现在他《工业管理与一般管理》一书中，其注意内容有：
第一，管理的基本职能，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业财务、安全、会计和管理活动。
第二，管理的一般原则。
围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则。
韦伯的研究主要集中在行政管理方面，其主要思想和理论集中体现在其代表作《社会和经济组织的理论》一书中。
韦伯把人类社会权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型的权威。
现代行政体系的基本原则：
第一，理性化的基本原则和观念。
资本主义社会的基本原则就是理性化。
第二，管理组织必须按照科层制设立。
第三，按照法理性认同原则进行组织的权威管理。
第四，管理遵循对事不对人的原则。
第五，行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。
2.行为科学阶段
行为科学阶段管理理论研究的主要内容包括对人的本性和需要的研究，对行为动机的研究，对不同类型人行为的研究等。
霍桑实验是由美国行为科学家乔治·埃尔顿·梅奥主持，经过实验，梅奥等人得出结论：
第一，工人是社会人而不仅仅是经济人。
第二，在组织中存在着非正式组织。
第三，新型的领导在于提高工人的满足度，从而激发工人的劳动积极性。
梅奥等人的霍桑实验奠定了管理的行为科学的基础，并通过该实验得出的结论构成了管理中的人际关系学说。
（1）人的需求、动机和激励问题。
从事这方面研究的代表人物和理论主要有马斯洛的需求层次理论，马洛斯的代表性著作《人类动机的理论》《激励与个人》。
美国行为科学家赫茨伯格的双因素激励理论。
他在其《工作的推力》和《工作与人性》等著作中提出影响人的积极性的因素主要有两大类:
一是保健因素，二是激励因素。
在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，它能够预防组织成员的不满。
但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素，来调动组织成员的积极性。
保健因素制报酬、工作复杂性、人际关系、工作安全性等因素。
（2）管理中的人性问题。
麦格雷戈的“X理论——Y理论”和阿吉里斯的“不成熟——成熟理论”。
麦格雷戈的代表作《企业的人事方面》一书中指出，管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等，由此产生管理中的一系列问题，这种管理理论称为“X理论”。
对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为“Y理论”。
阿吉里斯的《个性与组织》。
（3）人际关系问题。
巴纳德的动态平衡理论主要研究相关人员的心理和行为。
卢因的群体动力学理论。
行为科学阶段管理理论的特点是：
强调对人性的全面关注；重视非正式组织；主张在管理方式上有监督制裁转向人性激发，有专断转向民主。
这些理论过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织的结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要的满足而忽视了对于专业和职位角色的要求。
发展阶段
管理流派
代表人物
代表作及其主要思想
古典管理
理论阶段
科学管理学派
泰罗
《科学管理原理》，主要内容有8项
组织管理学派
法约尔
《工业与一般管理》，提出管理的基本职能和管理的14项一般原则。
韦伯
《社会和经济组织的理论》，权威划分为三种基本类型，即传统型、魅力型和法理型，确定了现代行政体系的基本原则。
行为科学
阶段
人际关系学说
梅奥
提出工人是社会人、非正式组织理论，新型的领导在于提高工人的满足度。
需要层次理论
马斯洛
《人类动机的理论》和《激励与个人》，人的动机是由需要决定的，人的需要划分为5个层次。
双因素激励理
赫茨伯格
《工作的推力》和《工作与人性》，提出影响人的积极性的因素主要有两大类，一是保健因素，二是激励因素。
“X——Y理论”
麦格雷戈
《企业的人事方面》，X——Y理论。
不成熟——成熟理论
阿吉里斯
《个性与组织》人性是发展的，会经历一个从不成熟到成熟的过程。
动态平衡理论
巴纳德
组织是人群当中互动关系组成的系统，重视非正式组织的作用。
群体动力学理论
卢因
分析和论述了非正式组织，研究和论述了非正式组织群体对管理的影响和作用。
3.现代管理理论阶段
孔茨教授把管理学派划分为11个。
这11个学派包括：
以孔茨为代表的管理过程学派；以麦格雷戈为代表的人性行为学派；以巴纳德为代表的社会系统学派；以马克兰特为代表的管理科学学派；一西蒙为代表的决策理论学派；以卡斯特等为代表的系统管理学派；以德鲁克等为代表的经验学派；以明茨伯格等为代表的经理角色学派；以特里斯特为代表的社会——技术学派；以布里奇等为代表的经营管理学派；以卢丹斯等为代表的社会——技术学派。
各个阶段的代表人物、学派、及其基本观点。
管理理论演进的四个特点:
（1）管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人的设定的过程。
（2）管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。
（3）管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。
（4）管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸取融合的过程。
第二节行政与行政理论的发展
一、行政的含义
行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。
简言之，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。
行政的特点：
执行性、政治性、权威性。
二、相关概念辨析
（1）政治与行政。
从政治与行政分离的角度来解释行政的是美国行政学家威尔逊与古德诺。
政治是国家意志的表达。
行政是国家意志的执行。
政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权。
政治主导行政，行政从属政治。
（2）行政与立法、司法。
立法、司法、行政是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。
三、行政学
行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。
简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。
对于行政学的定义，应从以下几个方面来把握：
（1）行政的主体是国家权力机关的执行机构，即国家行政机关。
行政管理的主体表现为国务院和地方各级人民政府。
（2）行政的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
（3）行政活动的根本原则是依法管理。
政府法制、依法行政是现代行政管理的本质特征。
（4）行政学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，是行政管理建立在科学基础上。
四、行政理论的发展
行政学诞生于美国。
行政学在西方兴起的历史原因可归纳为：
（1）行政国家的出现。
（2）文官制度改革运动的发展。
主要目的废除政党分赃制，建立“中立的”功绩制。
（3）多种学科的形成和发展。
（4）专业教育和职业教育的发展。
西方行政学产生于美国，是以1887年威尔逊发表《公共行政研究》为标志的。
行政理论发展的三个阶段：
第一阶段：
形成时期
形成时期又称科学管理时期或传统理论时期。
这一时期理论的主要特征是运用于工商企业科学管理理论研究行政管理，主要探究了行政权力的配置、组织机构的健全、工作方法标准化、管理程序的制度化等问题。
1887年威尔逊发表《公共行政研究》、1900年古德诺出版《政治与行政》、1912年泰罗的《科学管理原理》、1926年怀特的《公共行政研究导论》和魏劳毕的《公共行政原理》。
这个时期的理论提高了管理绩效、促进社会生产力的发展。
第二阶段：
成长时期
成长时期又称为行为科学时期或人际关系期。
这一时期理论的主要特征是把行为科学运用于行政管理的研究，把研究的重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、环境的关系等方面。
梅奥的霍桑实验、巴纳德的动态平衡理论、西蒙的决策理论、麦格雷戈的X——Y理论、马斯洛的人的需要层次理论。
第三阶段：
发展时期
发展时期又称为现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期。
这一时期理论的主要特征是：
大量的新流派、新理论和新方法，围绕行政管理问题的解决而交叉融合，为行政管理研究的突破奠定了坚实的基础。
布坎南代表公共选择学派。
科斯代表新制度经济学派。
第三节公共理论的兴起
一、对公共管理理论的不同理解
（1）将公共管理等同于公共行政。
（2）把公共管理当做公共行政的一个分支学科。
（3）将公共管理看做一种不同于传统公共行政和政策分析的一种新的学科框架。
二、公共管理的研究对象
公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。
国内外较有影响的（公共）行政的定义：
沃尔多：
公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作。
F.A.尼格罗和L.G.尼格罗：
公共行政是研究政府的公共行政活动。
张金鉴：
行政学就是对行政现象与事实做有组织有计划的研究，而获得的原理与法则的系统知识。
黄达强：
行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学。
夏书章：
行政管理学是研究国家行政管理的科学，研究在形式国家权力对社会事务进行管理活动中，有效的组织和协调各种管理要素的科学，行政学的宗旨在于提高行政管理的效能和效率。
三、公共管理的科学特征
公共管理的六个学科特征:
（1）研究对象与范围。
公共管理把研究对象扩大到其他政府机关（立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。
（2）跨学科和综合性特点。
公共管理的研究者来自于不同的学科，充分吸收了当代各门科学的理论和方法。
（3）研究焦点。
公共管理将研究焦点由传统公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。
（4）其他焦点。
公共管理也涉及大量的公共行政没有涉及的其他主题。
（5）研究方法。
公共管理既是实证的又是规范的。
案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。
（6）实践基础。
公共管理将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论，反过来成为指导这种实践的模式。
这六个特征也是其与传统公共行政的区别。
四、公共管理的研究途径和方法
研究途径有管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径等多种途径。
最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派。
公共管理的基本研究方法有：
系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。
第二章公共组织
第一节公共组织概述
一、组织的含义
美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克认为，组织是：
（1）有目标的，即怀有某种目的的人群；
（2）心理系统，即群体中相互作用的人群；（3）技术系统，即运用知识和技能的人群；（4）有结构的活力整体，即在特定关系模式中一起工作的人群。
组织的共性:
第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，这种精神意识并非自发形成，而是有意养成的，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
组织的定义：
组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素
公共组织的含义：
公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义的公共组织仅指国家机关。
公共组织的十二个构成要素：
人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
三、公共组织的类型
三种主要分类：
1.按财务——会计标准分类
公共组织大致可分为六种类型：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会。
2.按公共权力标准分类
（1）强制型公共组织。
主要是指政府部门。
（2）半强制型公共组织。
这种公共组织典型的如各种形式的仲裁委员会，消费者权益保障委员会，各种行业协会等。
（3）非强制型公共组织。
主要是各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。
3.按权威与等级结构标准分类
（1）古典模型古典模型八项标准：
使人员适应组织结构；承认一个高层经理为权威来源；坚持统一指挥；使用专业人员和一般工作人员；按照目的、方法和领域进行部门划分；授权并使用例外原则；要使职责而后职权相称；考虑适当的控制幅度。
古典模型特点：
第一组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域。
第二，对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在“控制范围”。
第五，行政权威的责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
（2）官僚模型官僚模型组织的基础是理性——合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是靠服从个体二是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。
官僚模型的特点：
第一，基于职能专业化的劳动分工；第二，有明确的职权等级制；第三，有与任职者和职责相关的规章制度；第四，有处理工作的程序系统；第五，人与人之间关系的非人格化；第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
（3）第三部门行政模型第三部门行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑战，系统方法和权变方法在组织理论中的应用则支持了这种挑战。
第三部门行政模型特点：
第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战；第二，在很多方面政府成为“代理人政府“，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力；第三，政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商，除非损害该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同；第四，政府组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。
第二节公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。
公共组织具有三个层次。
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。
管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。
管理层次多，管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此这种形态的组织结构被称为“尖形结构”。
尖形结构中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。
其优点是权力集中，分工明确，便于统一行动；但因其层次多，信息传递途经长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。
此外上级对下级的严格控制，在一定程度上反而阻碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。
管理层次少，管理幅度大地组织结构，其形态扁平，因此称之为“扁形结构”。
扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。
不过由上级对下级的控制不强，扁形结构组织相对比较松散，集体行动难度较大。
因此，在组织结构设计上，人们总是力图把尖形结构与扁形结构的长处结合起来。
尽量克服两者的缺点，以求设计出令人满意的结构。
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。
管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
二、公共组织的结构形式
1.直线结构
直线结构的特点是单一垂直领导，具有信息传递途径单一、传递速度快等优点，但基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。
2．职能结构
职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。
在职能结构中每个上级部门并没有单一服从自领导的下级部门，同样每个下级部门也不止服从一个上级部门。
职能结构依靠水平分工领导，拓展了各层管理事务的范围，适宜于相对复杂的管理工作。
但下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反而会造成执行混乱的局面。
3.直线——职能结构
直线——职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。
各级部门间即有垂直关系又有水平领导关系。
加强了对水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，有助于决策科学化、民主化。
潜在的缺陷是垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。
4.矩阵结构
矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门调查人员组成临时机构来履行工作任务的结构。
与直线——职能结构不同的是，矩阵结构中垂直领导与水平领导是并重的。
矩阵结构保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。
三、我国政府组织的结构
1.纵向结构
也成为层次结构。
宏观上是指各级行政组织间的层次关系。
微观上是指行政组织内部的工作层次关系。
2.横向结构
又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各级行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。
横向结构中各部门都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。
这些部门一般可分为决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门等。
四、行政体制的基本类型
1.首长制与委员制
首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。
首长制的优点是：
权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。
缺点是：
由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊而无人牵制监督。
委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。
委员制的优点：
能够集思广益，容纳多方面意见，处事考察周全，委员相互监制，有利于权力监督。
缺点是:
责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并容易泄露决策机密。
2.层级制与职能制
层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系。
业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。
层级制的优点是，组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。
缺点是上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。
职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。
职能制的优点是：
分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理；缺点是，分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还导致部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。
3.集权制与分权制
集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关指令办事的组织体制。
集权制的优点是，政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾；缺点是，层次节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜及时处理行政事务，机关个人也容易导致独裁和长官意志。
分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。
分权制的优点是：
各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施联系实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权利和责任，容易激发行政人员的工作积极性；还可以防止上级组织和个人的独断专行。
缺点是：
权力过于分散，上级组
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