在宣传贯彻新修订的烟草专卖法.docx

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在宣传贯彻新修订的烟草专卖法

在宣传贯彻新修订的烟草专卖法

及烟草专卖行政处罚程序规定

电视电话会议上的讲话

国家烟草专卖局副局长张辉

（二Ｏ一Ｏ年三月二日）

同志们：

2009年11月,《全国人大常委会公报》（专刊）公布了经全国人大常委会集中修订的《中华人民共和国烟草专卖法》。

2010年1月21日，国家工信部第12号令公布了修订的《烟草专卖行政处罚程序规定》。

这两个新修订的法律文件，对于巩固和完善国家烟草专卖制度具有十分重要的意义。

国家局对于宣传贯彻和实施两个修订的法律文件高度重视，姜成康局长亲自作了重要批示。

国家局决定召开这次电视电话会议，安排部署行业深入宣传贯彻的具体工作。

我受国家局党组书记、局长、中国烟草总公司总经理姜成康同志委托，就行业宣传贯彻和实施工作讲两点意见。

一、认真学习，深刻理解，切实统一思想认识

全面领会和深入掌握修订精神和主要内容，是做好宣传贯彻和实施工作的重要基础。

全行业必须准确理解和掌握这次修改的基本精神、重要意义和主要内容。

（一）准确把握修订完善的主要精神

1、修订的主要动因

消除法律间规定相互冲突，是烟草专卖法修订的直接原因。

近年来，为了不断适应经济社会快速发展变化的形势，我国法律的立、改、废工作快速推进。

但新法与旧法部分规定相互冲突现象也同时在许多法律中出现。

为了有效解决这一问题，2009年，全国人大常务委员会对59件国家法律中涉及“法律中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定”、“法律和法律解释中关于征用的规定”、“法律中关于刑事责任的规定”、“法律和有关法律问题的决定中关于治安管理处罚的规定”、“法律中引用其他法律名称或者条文不对应的规定”等五个方面的相关规定，统一进行了集中修改。

在新修订的上述内容中，涉及到烟草专卖法的部分规定。

因此，烟草专卖法也在这次统一集中修订范围之内。

2009年8月27日，全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》。

同日，胡锦涛主席签署第十八号主席令予以公布，自公布之日起施行。

2009年11月由《全国人民代表大会常务委员会公报》（2009年专刊）按照修改决定重新公布了59件法律的修正本。

不适应发展需要，是3号令修订的主要因素。

3号令自1998年发布施行以来，在规范烟草专卖行政处罚行为、维护国家烟草专卖制度方面，发挥了十分的重要作用。

但随着我国法制建设不断推进，特别是烟草行业法制建设日益深化，依法行政依法管理依法经营水平的大幅提升，严格规范制度建设的日益完善，原规章中的许多规定已经不能适应行业发展的需要。

因此，国家局于2008年初决定启动修订工作。

根据立法法规定的立法权限和《规章制定程序条例》要求，先后经过纳入立法计划、深入调研、起草草案、征询意见、专家论证、国家局审定、工信部审议公布施行等步骤，历时两年时间，2009年末国家工信部审议通过，2010年1月21日以国家工信部第12号部长令发布施行。

在修订过程中，国家局组织起草草案，反复调研论证，工信部和全国人大法工委有关领导和专家，在修订中认真审查把关。

确保了修改质量，体现了“合法、合理、实用、高效”的修订要求，达到了预期目的。

2、修改的主导精神

确保国家法制统一，是理解烟草专卖法修订主导精神的关键。

这次全国人大常委会对于烟草专卖法五个条款的修改，按照“法制统一”原则集中调整了使用的罪名、援引的法律名称和相关表述。

具体包括三种情况：

第一，原规定中使用的“投机倒把罪”罪名已经在新修订的《刑法》中取消，归类到“非法经营罪”等罪名下，现调整为“构成犯罪的”表述（体现在第三十八条）；第二，原规定中援引的法律名称发生了变化。

其中“走私罪的补充规定”已被新修订的《刑法》吸收，“《治安管理处罚条例》已经废止”并上升为《治安管理处罚法》，“惩治贪污贿赂罪的补充规定”，已经被新修订的《刑法》吸收（体现在修订后第四十条、四十一条、四十二条），现在分别作了表述调整；第三，原规定中援引法律有关规定的条目排序发生了变化，修改后将“比照《刑法》第一百一十七条的规定”表述调整为“依照刑法有关规定”（体现在第三十九条）。

这里特别强调，学习和理解新修订的烟草专卖法必须突出注意以下四点：

第一、烟草专卖体制不受影响。

这次烟草专卖法的修订，是全国人大常委会为了解决同类问题进行的打捆式的统一集中修订。

烟草专卖法修订的内容同其他集中修订的法律一样，主要是调整与国家新的法律规定冲突的部分规定内容，丝毫不影响国家继续实行烟草专卖制度，也不会影响现行的烟草专卖体制。

在宣传贯彻中，必须牢牢把握这个基点。

第二、烟草行业原有生产经营秩序不受影响。

这次修改不涉及烟草专卖法关于烟草行业正常生产经营方面的规定，行业的生产经营活动仍然按照原有的法律法规和规章要求依法组织实施。

第三、惩治违法犯罪力度不减。

对专卖执法工作来说，适用法律规定发生变化，虽然在追究倒卖烟草专卖品、走私烟草专卖品、阻碍烟草专卖检查人员依法执行职务等违法犯罪行为时，适用的罪名或者法律依据发生了变化，但由于量刑和处罚幅度没有减轻，因此不会削弱打击涉烟违法犯罪行为和保障烟草专卖检查人员依法执行职务的力度。

第四、下位法不需要随之变更。

在烟草专卖法的下位法中没有引用或者涉及这次烟草专卖法修改的五个条款，因此既不影响下位法的执行，也无需对属于下位法的烟草专卖法实施条例、及其三个行政规章再作相应的修订。

学习理解12号令，要突出注意以下六个方面：

一是着力落实法制统一，消除与国家有关法律规定冲突。

由于发布时间先后等原因，原3号令存在着与《刑法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等规定不一致问题。

如原规定违法经营额在五十万元以上、一百万元以上的案件，在作出行政处罚决定后，要分别报省级局和国家局备案。

但根据《刑法》新规定以及2003年最高人民法院、最高人民法院、公安部、国家烟草专卖局联合发布的《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》规定，案值在五万元以上已经涉嫌犯罪，应当依法移送司法机关处理。

如原规定“申请人对复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉”，这与《行政复议法》规定的六十日相抵触。

这次修改，依照相关法律规定进行了修改，确保了国家法制统一。

二是着力体现实用原则，细化操作性规定。

针对原规定中一些不够明确、具体的规定，新规定对于处罚与教育相结合原则、保障当事人权利救济内容、先行登记保存措施、提高执法效率的办案期限、烟草办案执法人员的违法行为及其应承担的法律责任等，进一步作出了细化规定，极大地增强了实用性和可操作性。

三是着力突出与时俱进，明确创新经验法律地位。

3号令施行十年多来，各级烟草专卖局在办案过程中建立协作机制、调查取证环节加强配合、处罚执行过程中建立罚缴分离机制、收集证据过程中利用视听资料和电子证据等方面，积累了很多好的经验和做法，对于有效惩治跨地区涉烟违法行为、防止内部舞弊、提高办案效率发挥了重要作用。

但由于没有这方面的法律规定，法律效力问题没有解决。

新规定对此作了充分吸收和完善。

四是着力维护公平正义，更加注重保护当事人合法权益。

烟草专卖行政处罚，直接影响到行政相对人的切身利益。

由于历史的原因，原规定在保护当事人合法权益方面存在不足。

如原来规定当事人无正当理由不出席听证会的，视为放弃要求举行听证的权利，没有赋予当事人委托代理人参加听证的权利。

新规定除了明确当事人可以委托代理人参加听证会外，还规定当事人在行政处罚决定作出前有权进行陈述、申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，烟草专卖行政主管部门应当采纳，并对当事人申请听证范围及烟草专卖执法人员调查取证应当遵循的程序作出了更加有利于当事人和利害关系人的规定。

这些新规定，多方位细化了保护当事人合法权益原则，较好地体现了国家烟草法制进步。

五是着力优化体制机制，强化内部依法监督。

烟草专卖法律不但明确了对外部监督的责任，也明确规定了内部监督的责任。

而对于烟草专卖行政处罚的内部监督，长期以来既缺乏细化的、可操作性的实体规定，也没有明确的监督法定程序。

这次修订，对于烟草专卖行政处罚的内部监督实现了重要突破，集中体现在以下三个方面：

一是明确了内部监督责任主体。

着重解决谁监督的问题。

首次明确规定，上级对下级实施情况的监督检查，由上级烟草专卖行政主管部门法制机构或者专职法制工作人员负责；对于专卖执法机构办理行政处罚案件的日常监督责任，由同级法制机构或者专职法制工作人员负责。

二是明确了内部监督渠道和方式。

着重解决怎么监督的问题。

除了明确案卷评查、有权重新审查、重新作出处理等事后监督方式外，12号令在审查和决定环节中规定：

“专卖执法机构在将案件处理审批表报送本部门负责人审查决定前，应当先由本部门法制工作机构或者专职法制工作人员对涉嫌违法行为的定性意见、处理意见及其适用法律依据进行合法性审查并签署意见。

”首次引入依法“事中监督”方式，开通了“过程监督”的法定渠道。

三是明确了内部监督内容。

着重解决监督什么的问题。

新规定明确了三个方面的监督内容，即对于涉嫌违法行为的定性、处理意见和适用法律依据这三方面进行监督，发现问题确保在第一时间及时纠正。

新规定的调整完善具有更深的战略意义。

把以往单纯的事后依法监督调整为事后监督与事中监督并重，实现了资源优化配置，有效地降低了负责审查决定领导决策行为的法律风险，对于实现严格规范、保障烟草专卖体制安全提供了有力支撑，标志着烟草专卖管理法定监督的重大进步。

六是着力兼顾统筹平衡，优化处罚工作流程。

3号令对于办案程序设定，从“调查取证”直接进入“处罚决定”程序。

12号令增加了“审查程序”，分别对案件办理过程中的合法性监督、主管部门负责人审查内容、移送案件批准时限、案情重大或复杂案件由集体讨论决定等逐一做出了优化规定，在具体操作程序上消除了流程断档，保障了处罚案件办理的科学性。

（二）深刻理解修订完善的重要意义

烟草专卖法及其3号令的修订，是在我国经济社会和烟草行业进入发展新阶段的形势下进行的，是烟草行业在推进科学发展、完善体制机制方面的又一项重大举措。

全行业都必须深刻领会修订的重要意义，确保把干部职工的思想认识统一到国家局的战略部署上来。

1、深刻理解修订完善的重要意义。

一定经济社会的法制建设推进，总是同经济社会管理需要与被管理者需求不断提高两个因素共同作用结合在一起。

当代中国正发生着广泛而深刻的变革，人们的思想观念正在发生着巨大变化。

经济社会生活中深层次矛盾和问题，具有前所未有的广泛性和深刻性。

利益调整的层次更深，涉及面更广，并不断伴随着改革的日益深化集中凸现出来。

在这个新的发展阶段，烟草行业专卖专营的特殊体制，烟草商品有害健康的特殊性质，烟草产品投资高回报率的特殊收益特点，在社会关注度方面不断被放大升高，就是这一时期经济社会矛盾和问题在烟草行业集中凸现的具体表现。

我们必须清醒地认识到，这次两个法律文件的修订，绝不是简单条文的变化、文词的变更，是主动应对各种挑战的一个关键步骤，对于实现烟草专卖法律同国家其他法律保持法制统一、解决程序合法与合理、巩固和完善国家烟草专卖制度，具有极其重要的现实意义和深远的影响。

2、深刻理解12号令的新变化。

要高度注意新的法律规定给烟草专卖管理带来的重要变化。

主要是以下六个方面：

法律体系得到完善。

以这两个新修订的法律文件公布实施为标志，我国的烟草专卖法律体系进一步得到完善，能够适应当前和今后一个时期我国经济社会发展需要，能够适应烟草行业建设严格规范富有效率充满活力的中国烟草的需要。

烟草专卖法律体系中的一法一条例三个令的修订任务基本可以告一段落。

烟草行业当前和今后一个时期的法制建设任务，要转向这一体系下的科学高效运行机制建设和制度规范建设上来。

管理环节有待衔接。

随着这两个新的法律文件施行，一些原有管理环节，势必要发生变化。

在管辖、立案、提取物证、处置视听资料、先行登记保存、办案审查、事中监督、听证、复杂案件决定、送达、执行、事后监督等环节，都程度不同地出现了新的规定。

各级专卖执法机构、各级法规机构务必引起高度注意。

工作程序需要调整。

既合法又合理的规范工作程序，是执行程序合法的基本保障，是减少失误、消除人为不良操纵、保障正确实施烟草专卖行政处罚的重要基础。

这里要特别强调，构建新的工作程序应当突出关注合法与合理两个层面的调整。

希望各级烟草专卖机构、法制机构在调整办案工作程序方面，务必统筹兼顾程序的合法性与合理性，实现新旧工作程序的平稳对接。

运行机制尚待规范。

新规定在保护当事人合法权益、拓宽救济渠道、增加保障公正行使办案权利要求、调整内部依法监督流程、明晰执法主体与处罚对象的法律责任、界定烟草行政处罚行政措施参照等方面，较原规定都有很大的变化。

各级烟草专卖局应当从完善烟草专卖管理体制机制要求的战略高度，认真地学习好、研究好、调整好、完善好规范烟草行政处罚程序运行机制，确保新的运行机制顺畅、高效、合理。

工作制度应当完善。

公正公开，是行政处罚法的最重要的原则之一。

公开原则，是烟草行政处罚不可缺少的原则。

贯彻好这两个新的法律文件精神，要在制度建设上进行相应的改进和完善。

其中，最主要的是要在“公开”的制度进行构建，重点包括：

适用法律的公开制度、表明身份的公开制度、告知制度、说明理由制度、听证申辩制度、咨询制度等。

通过这些相互配套的制度建设及有效执行，进一步为维护公民与组织的合法权益、在更高水平上实现依法行政、构建和谐烟草、巩固烟草专卖制度提供坚强有力的法律支持。

执法标准需要提升。

这两个法律文件的修订，承载着进一步巩固完善国家烟草专卖制度、提升烟草行业专卖管理水平的历史重任。

贯彻两个新的法律文件，要站在对党和国家负责、对于烟草发展负责的高度，在全面领会精神的基础上，在衔接管理环节、调整工作程序、规范运行机制和完善工作制度等方面，全面坚持更高标准，构建起更加有利于行业科学发展、更加有利于巩固烟草专卖制度的体制机制。

二、全面贯彻，正确实施，切实提高执行水平

修订后的烟草专卖法自公布之日起施行。

12号令也将在今年5月1日起实行。

烟草行业宣传贯彻和有效组织实施，时间紧迫，任务繁重。

（一）宣传贯彻的主要安排。

烟草行业要把学习宣传贯彻作为当前一项十分重要的工作，周密部署，认真组织落实。

要按照“明确责任、精心组织、覆盖到位、注重实效”的要求，着重在以下几个方面做好工作：

1、实行领导负责制，认真组织宣传贯彻。

行业各直属单位，必须认真落实好宣传贯彻工作。

各有关单位主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。

主要领导要亲自安排部署宣传贯彻工作，组织制定本地区、本单位落实措施，带头学习国家局有关精神，指导完善各种制度规范，协调落实各有关机构协同衔接及时到位，确保国家局的有关部署政令畅通。

2、制定贯彻实施方案，务求全方位覆盖。

宣传贯彻新规定，是全行业共同的政治责任。

要由各级法规机构负责牵头，专卖等相关部门通力配合。

各有关单位要根据国家局的总体部署，按照层级管理原则层层负责落实。

要制定具体实施方案。

实施方案必须要逐级细化，讲求实效。

宣传贯彻的范围，除了烟草行业内部有关单位外，还要扩大到社会上与烟草专卖管理及其行政处罚涉及到的行政机关、生产经营单位和卷烟零售点。

确保宣传贯彻工作不留死角、不留盲区。

3、突出学习重点，分层进行培训。

要把宣传贯彻工作列入本地区本单位的法制教育计划，组织深入学习。

国家局除了召开这次电视电话会议外，还将对行业各直属单位领导班子成员及其法规和专卖部门人员集中进行统一培训。

行业各直属单位，要及时制定本地区或本单位的培训实施方案，在国家局培训后认真组织所属地区所属单位人员进行培训，并按照国家局统一部署组织测评考核。

培训学习的重点内容，主要是这次电视电话会议精神（有关文件会后国家局将尽快印发）和国家局统一编印的辅导教材。

集中培训的重点对象，主要是各有关单位的领导班子全体成员，法规、行政复议和专卖部门的全体人员，以及在第一线工作的全体专卖执法人员。

要通过广泛宣传贯彻、层层培训学习，确保切实领会两个法律文件的修订精神，全面理解新规定的实施目标要求，准确掌握新规定的具体内容，做到融会贯通、真懂会用，为正确实施打好坚实基础。

4、统筹贯彻实施，落实清理废止。

行业的宣传贯彻工作，必须同“五五”法制宣传教育工作相统筹，作出规划，纳入计划，明确目标，制定措施，有序实施。

必须同新旧法律规定的衔接过渡相统筹，提前研究，及早应对，措施到位，不留空挡。

必须同清理废止工作相统筹，会后各有关单位要尽快组织安排，凡以往制定公布施行的有关规范性文件，由法规机构指定专人负责清理，凡是与新修订的法律规定不一致或者抵触的，一律在新规定开始施行之日废止，停止执行。

各省级局要在4月30日前，将清理废止情况报国家局法规司备案。

省级主管部门要对辖区的清理废止情况及时进行专门检查。

国家局要在今年适当时候组织检查。

5、注重质量效果，加强检查指导。

宣传贯彻新规定要纳入法制宣传教育计划，不断加强检查指导。

年内检查指导的重点要突出检查“五个落实”：

一是宣传贯彻的落实。

主要是检查宣传贯彻范围是否全面，重点培训对象是否覆盖，思想认识是否到位，主要精神是否领会，重点内容是否掌握。

二是学习培训的落实。

着重检查培训计划、培训方案、措施落实、学习效果。

三是清理废止的落实。

重点是检查各地落实国家局有关废止清理意见的执行情况；检查继续执行的有关法律文件和规定是否与新规定一致。

四是配套机构和人员保障的落实。

要把配套机构和人员建设作为检查的一个重点，突出抓好，发现问题及时纠正处理。

五是执行质量的落实。

通过检查分析新规定是否得到全面正确地贯彻执行。

国家局将按照上述检查要求，对烟草行业贯彻执行新办法情况进行重点检查。

省级单位要按照上述要求逐级安排检查指导，确保宣传贯彻工作的质量和效果。

（二）组织实施的基本要求。

全行业要以贯彻实施两个法律文件为契机，用发展的意识、创新的理念、系统的思路、协调的部署，推进烟草专卖执法上水平，推动队伍素质建设上水平，加快领导能力上水平，促进和谐烟草上水平。

当前和今后一个时期，要按照“岗责明晰、职能到位、制度健全、运行规范”要求，全面推进实施工作。

1、做好实施准备，实现有序平稳衔接。

当前要抓紧有限时间，务必在4月底之前认真做好全面实施的准备工作。

一是细化实施流程，在原有工作流程基础上，要根据新规定的变化及时作出调整，做到合法合理。

二是按照新的规定重新设置流程，做到衔接严密、流转顺畅。

三是健全岗位责任，要根据新的更高标准重新调整和完善各个岗位责任，健全具有可考可评可追究的岗位责任制度，做到明确、具体、适用、有效。

四是人员配备到位，按照新的流程和岗位，把符合条件、适应岗位要求的工作人员及时调整配备到位，做到人员与岗配套、素质与要求适应、效能与目标一致。

五是公开工作程序的制度，要严格按照烟草行政处罚公开制度的法定要求，在充实调整完善的基础上，在正式实施前进行公示，确保内容优化、程序合法。

2、强化基础保障，落实配套机构人员。

按照新规定要求，法规机构依法要对涉嫌违法行为的定性意见、处理建议及其法律依据进行合法性审查。

各级烟草专卖局必须以高度的政治责任感切实抓好落实。

一是工作机构、人员素质到位。

落实新的规定，法规机构将同专卖机构一道共同处理数量相同的行政处罚案件，没有专门的机构或者专职专业人员是无法正确履行职责的。

因此，要求在地市级局独立设立履行“事中依法监督”职责的法规机构或者专职人员，县区级烟草专卖局应当配备专职法规工作人员。

专职人员必须具备法律专业知识和相适应的业务素质。

二是履行职责、工作制度到位。

从新规定开始实施之日起，必须把依法履行监督职责推进到位，不能出现断档空挡。

否则在办理烟草专卖行政处罚案件的程序上就不合法。

一旦出现落实不到位的情况，要追究有关领导责任。

要同步建立健全依法开展监督工作的岗位责任和配套工作制度，要求高起点、严规范，做到岗位职责明确、权利责任对等、前后衔接严密、部门协调顺畅。

三是规范管理、考核奖罚到位。

法规部门依法承担事中监督，既增加了“事权”，又承担了比事后监督更大的法律风险，加重了法律责任。

各级烟草专卖局要按照新规定的法定责任要求切实负起加强管理的责任，强化对依法实施监督工作的领导，积极探索加强领导的有效形式，在具体细化量化权责对等措施方面积极探索有效的路子。

要把依法监督工作纳入年度考核考评范围，推动依法监督工作在较高的水平上运行。

3、提升业务素养，开展岗位技能训练。

要按照国家局贯彻落实的标准要求，扎实推进实施队伍的能力和素质建设。

必须统筹政治和业务素质，烟草专卖执法办案队伍和法规监督队伍要在政治素质和业务素质两个方面建立和完善进入机制、考评机制和退出机制，始终保持队伍的高素质；必须开展经常性专业技能训练，为提高全员的整体适应能力提供指导和动力，不断推动队伍建设水平与行业发展同步。

4、强化监督检查，务求取得预期实效。

实施新规定是一项长期的战略任务，要切实加强督促检查和指导。

一是实行逐级负责制，始终保持督促检查指导的力度，层层抓好落实。

二是实行一把手负责制，切实加强对本辖区贯彻施行情况的督促和检查。

三是建立健全监督检查制度，切实把监督检查的法定职责落到实处，把监督检查工作贯穿到贯彻实施全过程。

行业各直属单位要针对检查中发现的新情况、新问题加强指导。

如需国家局解决的问题请及时向国家局反映。

同志们，新规定的公布施行，正值烟草行业进入改革发展的新阶段。

让我们共同努力，以高度负责的精神贯彻实施好新规定，为进一步巩固和完善烟草专卖制度增添新的动力，为保障卷烟上水平、实现中国烟草持续稳定健康发展作出新的贡献！