人事行政和公务员制度.docx
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人事行政和公务员制度
人事行政和公务员制度
课程简介
《人事行政与公务员制度》是政治学专业和行政管理专业的主干课程之一。
主要包括两大部分：
第一部分主要介绍我国人事管理的发展历程以及公务员管理的具体内容即职位分类制度、录用制度、考核制度、奖励制度、处分制度、职务升降制度、职务任免制度、培训制度、交流与回避制度、工资保险福利制度、辞职辞退与退休制度、申诉控告制度、国家公务员队伍建设等内容。
第二部分以目前公务员录用考试中大家普遍觉得比较困难的《行政能力倾向测验》和《申论》为主体，介绍主要的题型和解题技巧以及面试的技巧。
（一）我国人事管理的发展历程以及公务员制度的基本内容
一、我国人事制度的回顾
一）从名称的变化看管理思想的变化：
人事管理（VS劳动管理）——公务员管理
思想：
人治（重身份）——法治（重职位）
人事管理的概念：
凡是基本上以脑力劳动为特征，从事社会政治、经济、文化管理活动和提供精神产品的国家职工称为干部，对干部的人与事之间关系的管理称为人事管理。
劳动管理的概念：
凡是基本上以体力劳动为特征，为社会直接生产物质产品和提供劳务的国家职工，称为工人，对工人的人与事之间关系的管理称为劳动管理。
二）人事行政的含义
人事行政的含义，有广义和狭义之分。
所谓广义的人事行政是指国家人事行政主管部门依法对国家机关、事业单位和社会组织的人事工作所进行的宏观的、综合性的管理活动，包括对各类公务人员、专业技术人员以及机构编制工作的管理。
所谓狭义的人事行政则是指各级政府机关的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对国家公务员所实施的管理活动，包括对国家公务员的录用、分类、考核、奖惩、任用、培训、交流、回避、辞职、辞退、退休、以及工资、福利、保险等方面的具体管理。
我们所讲的人事行政，主要涉及狭义人事行政的基本内容。
三）人事行政的概念及思想
人事行政的主体是国家各级政府及其专门的人事主管机构，人事行政客体是在行政组织中执行政策的国家公务人员；人事行政的基本任务是正确处理和协调人与事、人与人之间的关系；现代人事行政管理所依据的是人事法律、法规和政策；现代人事行政的核心目标是充分开发和利用政府的人力资源。
四）人事行政与人事制度的区别
人事制度多偏重于关于组织成员的法定权责关系以及法令规章的制订，其基本特征表现为静态性。
而人事行政除了有关制度方面的规定外，还包括对国家公务员管理的具体实施和技术方法，其范围远比人事制度广泛得多，且表现为动态性特征。
二、公务员的相关概念
国家公务员是指代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员。
各国对公务员的称谓有所不同，英国称“文职人员”，法国称“职员”或“官员”，美国称“政府雇员”。
国家公务员的范围：
国家公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
考虑到我国机构编制的实际情况，对行使国家行政权力、从事行政管理活动，但使用事业编制的单位中除工勤人员以外的工作人员，也列入国家公务员的范围。
国家公务员制度：
国家公务员制度是指党和国家对国家公务员进行管理的有关法律、法规、政策等的统称或总称。
其中包括《国家公务员暂行条例》（1993.8）和录用、考核、奖励、纪律、职务升降、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休、申诉、控告等单项制度及实施办法、实施细则等。
三、概念的最新变化
《中华人民共和国公务员法》自2006年1月1日起正式施行，原来的《国家公务员暂行条例》同时废止。
原暂行条例中的“国家公务员”概念将被公务员法中的“公务员”概念替代。
人事部表示，我国公务员没有国家公务员和地方公务员之分，“国家公务员”概念容易引起误解。
四、中西方公务员的基本差别
西方国家的公务员大致可分为政务类公务员和事务类公务员两大类。
政务类公务员基本上是经选举产生或通过政治任命的官员。
不适用公务员法。
事务类公务员主要是指通过公开竞争考试择优录用，实行职务常任，不与内阁共进退的职业文官。
适用公务员法。
五、我国国家公务员制度基本特点
1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。
在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。
”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。
2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。
我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。
各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。
西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。
3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。
国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。
在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。
因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。
4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。
全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。
西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。
六、国家公务员制度与传统的人事制度的差别
1、国家公务员制度在科学化、法制化上比传统的人事制度有很大的提高。
国家公务员制度是分类管理的一种制度，是行政机关工作人员管理的一整套规范。
它除了有总法规，还有若干个配套的单项法规及其实施细则、实施方案，从而形成一个健全的法规体系。
2、国家公务员制度在管理机制上比传统人事制度进一步健全和强化。
（1）国家公务员制度有竞争择优机制。
在公务员考试、考核、晋升、任免等方面都体现了优胜劣汰机制，保证每个职位都有最优秀的人员来担任。
（2）国家公务员制度有廉政勤政保障机制。
《国家公务员暂行条例》中对公务员的义务、纪律、考核、奖励、回避等方面都加以严格约束，并通过监督来加以保障。
（3）国家公务员具有能上能下、新陈代谢机制。
国家公务员制度对公务员进行考核，如不能胜任工作要免职。
并实行不同职务的最高任职限制、年龄及部分职务的聘任制度。
公务员在录用和调任上严格把关，提高公务员的素质。
另外，还实行人员交流、竞争上岗、职位轮换、和职务聘任制，打破终身制，增强行政机关的活力。
3、国家公务员制度在队伍优化上比传统的人事制度有新的突破。
（1）国家公务员制度是在行政管理体制和机构改革的基础上推行的。
（2）国家公务员制度是在人员精简基础上建立的。
4、国家公务员制度在工资、福利、保险上比传统人事制度科学合理。
公务员实行新的职级工资制，按不同的职能分为职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资四个组成部分。
七、从1993年开始的主要变化
93年：
提出建立与市场经济体制相配套的人事管理体制，建立健全“三个制度、三个体系”。
94年：
贯彻落实“三个制度、三个体系”，在公务员制度推行中，把住“进口”，管好“楼梯口”，畅通“出口”。
提出“科学技术是第一生产力，人才资源是第一资源”。
95年：
建立了辞职辞退制度，打破“铁饭碗”，畅通机关“出口”。
政事分开，推进事业单位机构改革和人事制度配套改革。
96年：
《公务员法》形成草案，上报国务院；广泛开展做人民满意的公务员活动；促进人事部门职能转变，开设人才市场。
97年：
国家公务员制度基本建立，围绕公务员的进管出三个环节，主要抓竞争上岗。
提出机关成本概念，要减人增效。
98年：
国务院机构改革进入定编定岗和分流安排的攻坚阶段，改革工资制度，晋级增资机制正常运行。
推进干部的分类管理，提出建设三支队伍：
高素质社会化的专业技术人员队伍，高素质职业化的经营管理人员队伍，高素质专业化的公务员队伍。
99年：
继续开展分类管理，加快三支队伍建设。
2000年及以后：
进一步优化公务员队伍结构，完善配套制度，深化制度改革，继续推行地方和基层机构改革，继续加强考核，开始注意民意。
2006年：
《中华人民共和国公务员法》自2006年1月1日起正式施行。
（二）职位分类制度
一、两种人事分类制度概述
人事分类是人事管理的基础，有多种分类标准，常见的是按人或事（职位）来分。
按人来分，即按个人所具备的条件（如学历、资历）和身份（如官职地位的高低）来分，被称为品位分类。
按事来分，即按职位的工作性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件来分，被称为职位分类。
发展的趋势是按事来分。
二、职位分类和品位分类的比较
职位分类的优点：
明确规定了职位的职责任务、工作标准和任职资格，为公务员的录用、考核、奖惩、职务升降提供了客观依据；
有一套科学的分类方法，将公务职位按性质、难易度等分门别类地进行排列；
有一套严格的程序、标准和制度，对每个职位都有详尽的说明。
职位分类的缺点：
职位分类较适合于专业性、事务性的职位；
职位分类结构严密，区分过细，不利于人的个性能力的发挥；
职位分类的程序繁琐，工作量大，容易静态化
品位分类的优点：
有利于人员的流动和能力的培养；
有利于发挥人员的能动性；
有利于吸收教育程度较高的人员；
分类方法简单，便于管理。
品位分类的缺点：
对有些学历低而能力强的人员发挥才能有一定的限制；
绩效和成绩好的不能得到相应的报酬；
我国的职位分类制度，在职位设置和职位说明书等方面，主要采用了职位分类的一般原则和方法；在区分等级方面，则兼容了品位分类和职位分类的有关原则和方法。
三、职位分类的基本步骤
A、准备阶段
1、组织准备：
成立领导机构和具体执行机构；
2、思想舆论准备：
让相关的对象了解这么做的目的意义和方法、内容，取得支持。
3、组织培训
4、拟订具体实施计划：
包括指导思想、实施步骤、时间要求和验收标准。
5、必要的人力、物力、财力等方面的准备。
B、实施阶段
主要包括职能分解、职位调查、分析评价、职位设置、拟定职位说明书和非领导职务设置等步骤。
C、总结验收阶段
包括各部门自行总结和上级部门验收两部分。
四、相关术语释义
1、职位：
有上级组织分配给每个工作人员的职务和责任。
包括三要素：
职务和责任；适合的工作量；相应的职权。
2、职系：
指工作性质相似的所有职位的总称。
工作性质是区分职系的唯一标准。
3、职级：
指工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格条件相同或相似的职位的组合。
4、职等：
指工作性质不同，而其难易程度、责任轻重、所需资格条件相当的职级所列之等级，它表示不同职系中职位之间的横向关系，使之能相互比较，目的是实现“同工同酬”。
5、职组：
指工作性质相近的职系的结合。
6、职门：
指工作性质相近的若干职组的结合。
7、职位说明书：
指叙述职位内容及其一般条件的书面文件。
包括：
该职位有关工作的性质、难易程度、责任轻重及任职资格条件。
其内容应该包含：
职位名称、职位编号、工作项目、工作概述、所需的知识和技能、工作标准等。
五、职位设置
一、职位设置的原则和要求：
1、应坚持以“事”为中心，以适当的工作量为依据，在职能分解的基础上进行。
2、必须坚持突出重点、兼顾一般、高效、精干，并与机构规格相符的原则。
3、应坚持分工明确、相互协作的原则。
二、职位设置的方法与程序
1、分解职能；2、组合职位；3、确定职位名称。
三、公务员职务系列与职位设置
包括领导职务和非领导职务两个系列。
P35-36，P37-41
六、职位说明书的制定
职位设置的工作完成以后，在职位调查、分析和评价的基础上，对所设置的每一个职位制定职位说明书。
职位调查：
应包括6个方面的内容。
P36-37
分析和评价：
一是对调查的结果进行分析和统计，对职位数量、类别等进行分析；二是对职位调查结果进行理论分析，检查其内在联系。
职位说明书的编制：
内容见前。
七、公务员级别的确定
确定公务员级别，是在职位分类的基础上对公务员进行定级。
公务员（12级）职务与级别（15级）的对应关系。
新录用国家公务员（含大学毕业生）级别的确定标准：
P42
八、职位管理
在保持相对稳定的前提下，根据各种因素，对职位进行变更、增设、减少等。
新增或变更的职位要按职位设置的要求进行职位调查、分析，制定职位说明书。
（三）录用、聘用制度
一、吸收、录用制度概述
1、吸收录用制度的含义
干部的吸收录用制度，是指通过法定程序，采取同意规范的标准，经过考试、考核，将干部或非干部身份人员择优选拔到国家机关、企事业单位工作，并将其确定为干部身份的一种人事管理制度。
吸收是指从这些单位中的工人中吸收干部；录用是指从单位以外的社会人员中录用干部。
2、吸收录用制度的发展
我国的吸收录用制度是随着政治经济制度的发展完善而逐步确立起来的。
建国后，除接收大中专毕业生和军队专业干部外，开始注重从农民工人中吸收录用干部。
但有很多问题。
十一届三中全会后，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中提出，“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。
将来，很多职务职称，只要考试合格，就应当录用和授予。
”为干部的录用工作确定了方向。
1982年，中央提出干部队伍“革命化、年轻化、知识化和专业化”（四化）的要求，制定颁布了第一个关于干部吸收录用工作的综合性文件，即《吸收录用干部问题的若干规定》（劳人干[1982]147号）。
1987年，党的十三大决定建立国家公务员制度，强调“凡进入业务类公务员队伍，应当通过考试，公开竞争”。
1988年，在七届全国人大一次会议的政府工作报告中再次强调：
“今后各级政府录用公务员要按照国家公务员条例的规定通过考试，择优选拔。
”
1989年，中组部、人事部为探索国家公务员考试录用制度，联合发出《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》（人录发[1989]1号）。
1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》颁布，自93年10月1日起正式实施。
1994年6月，国家人事部制定了《国家公务员录用暂行规定》。
2006年1月1日，《公务员法》开始实施。
二、国家公务员的录用
1、国家公务员录用的含义和特点
公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核的办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。
它有三层含义：
P.48
录用的适用范围的限制性；
录用必须采用公开考试和严格考核的办法，择优录用；
录用公务员必须按照法定的条件和程序进行。
2、国家公务员录用制度与以往制度的区别
区别在于：
（1）行为主体不同；
（2）录用方法不同；
（3）录用性质不同。
3、国家公务员录用的基本原则
（1）公开原则；
（2）平等原则；
（3）竞争原则；
（4）德才兼备原则；
（5）按职位要求选人的原则。
可概括为：
公开是基础，平等是权利，竞争是手段，择优是目的。
4、国家公务员录用的管理机构
关于前述的相关条例和法律规定，各级政府人事部门是本行政辖区内公务员录用的管理机关，负责实施、指导和监督本行政辖区内公务员的录用工作。
以浙江省为例。
P.51
5、公务员录用的组织实施P51-53
（1）编制录用计划；
（2）发布招考通告；
（3）组织报名和资格审查；
（4）笔试；
（5）面试；
（6）体检、考核；
（7）录用
（8）试用期和初任培训。
6、公务员录用的其他规定（介绍了解。
P53）
三、企事业单位的（聘）录用制度
1、事业单位聘用制度——聘用合同制
（双向选择，但自主权有限制）
2、企业单位聘用制度——自主用人，双向选择。
主要涉及专业技术人员和管理人员。
（四）考核和奖惩制度
一、考核的基本理论
1、人事考核制度发展概述
人事考核是人事管理的重要环节之一，是人事部门一项经常性的工作。
1979年11月，中组部发的《关于实行干部考核制度的意见》指出：
干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核。
在考核方法上，要实行领导和群众相结合的方法，把平常考察和定期考核结合起来。
1989年2月，中组部、人事部联合发出《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案（试行）》，对考核工作作出了详细具体的规定。
2、考核的作用和意义
（1）有利于对工作人员的劳动和贡献作出公正合理的评价，改变“干好干坏一个样”的弊端。
（2）有利于合理使用人员，调动他们的积极性。
（3）为奖惩、培训及晋级增资等提供依据。
（4）鼓励先进，鞭策后进，增强各种人员的工作责任感
3、人事考核的原则
（1）客观公正原则；
（2）依法考核原则；
（3）公开民主原则；
（4）奖惩挂钩原则。
二、公务员考核的基本内容和标准
（一）考核的内容和标准
不同的国家、不同的考核目的有不同的考核内容。
我国现阶段公务员考核的内容，主要是：
“德、能、勤、绩”四个方面。
（详见P64）重点是考核工作实绩。
（二）考核的标准是衡量评价德能勤绩表现的尺度。
各单位结合实际情况，把德、能、勤、绩四个方面分解为具体要素并提出评价指标和评定标准。
（以浙江省为例P202-206，详讲）
（三）年度考核的结果分为优秀、称职、不称职三个等次。
三、公务员考核的方法和程序
1、考核的方法
我国的公务员考核的基本方法，实行领导与群众相结合（以领导考核为主），平时（以工作记实为主）与定期（领导考核、群众评议）相结合。
浙江省的几项具体规定：
见P66-67
2、年度考核的程序
（1）考核的准备工作；
（2）考核的基本程序
被考核人个人总结；
主管领导写评语；
考核小组对领导的意见进行审核；
部门负责人确定考核等次；
将考核结果告知本人，若提出异议，要复核；
考核结果归档，作为奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据。
四、考核结果的使用
考核结果的使用，要做到四个结合：
与正常晋升工资和兑现奖金相结合；与行政奖励相结合；
与职务晋升相结合；与降职、辞退相结合。
具体有七条规定。
事业单位的工作人员考核与公务员考核基本一致。
五、奖惩制度概述
（一）概念
奖惩是指国家机关、社会团体、企事业单位依据有关法律、法规、章程对所属机关、单位和个人所进行的奖励或惩罚。
我们一向重视奖惩制度的建设，相关的规定、条例法律有很多。
P.75
（二）奖惩的作用
1、激励作用；
2、规范作用；
3、引导和示范作用；
4、其他促进作用。
（三）奖惩的原则
1、精神鼓励和物质鼓励相结合；
2、奖励和惩戒相结合；
3、教育和惩戒相结合；
4、公平民主、赏罚得当原则。
六、公务员奖惩制度
公务员奖惩的条件和种类
1、奖惩的条件
（1）奖励的条件：
具体的有12项；
（2）惩罚的条件：
具体的有14项。
国家行政机关对于在特殊部门、特殊岗位任职的公务员还可以根据工作需要制定相应的特殊规定。
2、奖惩的种类
（1）奖励的种类：
嘉奖、记三等功、记二等功，记一等功、授予荣誉称号。
（2）处分的种类：
警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种，同时，受处分期间，不得晋升职务、级别，不得晋升工资档次（警告除外）。
1）奖励的程序
（1）评定
（2）审批（3）执行
2）处分的程序
（1）立案
（2）调查（3）审批（4）执行
3）解除处分P.82
（五）公务员职务升降任免和调配交流及回避制度
一、职务升降、任免
1、职务的含义及分类
2、职务升降
（1）职务晋升的含义
（2）职务降职的含义
（3）职务升降制度的含义
3、职务任免
（1）职务任免的含义
（2）职务任免制度的含义
4、职务升降任免的原则
a党管干部
b、德才兼备、任人唯贤
c、注重实绩、优升劣降
d、量才用人、职能相称
e、公开、平等、竞争、择优
f、依法办事
5职务晋升的资格条件P96
6职务晋升的基本程序P98
a、产生预选对象
b、资格审查
c、晋升考核
d、集体研究决定，依法任命
e、职数限额和逐级晋升
f、升职和升级
降职的内涵的三个要点P100
降职的条件（两条）
降职的程序（三步）
要注意的问题（三点）
公务员的职务任免
1、任用方式——委任制和聘任制
2、任免机关和任免权限
3、任职和免职P104/P106
需要任命/免去职务的情形
任命/免去程序
应注意的几个操作性问题
二、调配交流和回避制度
（一）调配交流
（交流用于公务员，调配用于一般国家干部）
1、公务员交流制度P126
（1）公务员交流的含义和范围
（2）公务员交流的原则
（3）公务员交流的形式——调任、转任、轮换、挂职锻炼
（二）公务员回避制度
1、公务员回避制度的概念和意义P131
2、公务员回避的范围
夫妻关系
直系血亲关系
三代内旁系血亲关系
近姻亲关系
3、回避的种类
职务回避
公务回避
地区回避
（六）公务员工资福利和社会保险制度
一、公务员的工资和福利
（一）工资和工资制度
工资是对劳动者进行个人消费品分配的一种形式，不仅具有保障劳动者个人及其家庭成员基本生活消费水平需要的职能，而且具有激励功能。
工资制度是有关工资形式、工资标准和工资支付原则及办法的总称，是人事制度的重要组成部分。
工资制度应遵循的原则
1、按劳分配原则
2、科学分类和平衡比较原则
3、正常增资原则
4、物价补偿原则
5、法律保障原则
（二）93工改和现行工资制度的确立
建国初期供给制与工资制并存。
56年第一次工改，实行等级工资制。
85年第二次工改，实行以职务为主的结构工资制。
93年工改要建立符合机关、事业单位各自特点的工资制度，反映市场经济的特点，贯彻按劳分配原则。
企业则建立市场化的工资制度。
93年工改依据国办发（1993）79号、85号文，机关、事业单位人员分别按照本人的职务（等级）、任职时间、工作年限、工作业绩以及原来的工作额等要素套入新的相应工资标准。
1、公务员工资的结构：
P167
职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资。
奖金、津贴、福利不计入工资。
辨析：
基本工资P188
2、正常增资机制及运行
（1）级别工资P169
（2）职务工资P170
（3）定期调整工资标准
3、工资支付办法P170
4、奖金制度
5、地区津贴制度
三、福利制度
福利制度是指国家和单位为解决职工生活方面的共同需要和特殊需要，在工资和保险待遇之外，对职工在经济上帮助和生活上照顾的制度。
以需要而不是按劳分配的原则给予。
现行福利制度的主要内容：
P174
福利费制度
福利性补贴制度
年休假制度
探亲假制度
产假、哺乳假制度
病假、事假待遇
婚假、丧假待遇
死亡待遇
四、社会保险制度
1、社会保险的含义，与商业性保险的区别
2、建国后的保险制度P179
3、社保改革的基本原则（6条）
1、养老保险
2、失业保险
3、医疗保险
4、工伤保险
5、生育保险
6、死亡和遗属保险
（七）计划管理和机构编制管理
一、计划管理
主要是：
机关、事业单位人员计划和工资总额计划
计划的管理机关及其主要职责任务P326
计划管理范围
计划的主要指标
1、人员计划指标（基数、新增数、减少数、期末数）
2、工资总额计划指标
人员计划和工资计划编制的主要依据P328
计划编制的方法和程序P328-329
7个步骤
二、干部计划管理
1、干部计划
升级会员 