新版城市用地分类标准征求意见稿解读.docx

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新版城市用地分类标准征求意见稿解读

新版《城市用地分类标准（征求意见稿）》解读

一、新版《标准》的修编背景

原《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》作为城市规划编制、审批的一项重要技术规范已经施行了18年。

随着城市发展环境、规划编制环境、规划管理环境的逐步改变，原标准在施行过程中出现了诸多不适应性。

1、不能适应两规协调的技术要求

城市总体规划与土地利用规划之间协调的必要性已被广泛认可，但在技术层面两规协调面临的首要难题是用地划分标准的不统一。

原国标更多地从“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”的角度制定用地标准，导致非建设用地被长期排斥在城市用地控制体系之外，并最终导致城市总体规划与土地利用规划之间矛盾日益突出。

2、不能适应城乡统筹发展的时代要求

城乡规划法的颁布实施，改变了原国标所适用的法律基础。

城乡统筹发展已经成为时代发展的要求，也是今后城市规划所必需面对并予以贯彻实践的。

由此原标准侧重于城市建设用地的分类方式难以适应今后规划编制与管理的要求。

3、不能适应规划作为公共政策的属性要求

公共服务型政府必将成为今后政府职能转变的基本方向，规划作为体现政府职能的政策抓手也比较更加体现出规划应具有公共政策的属性。

原国标对于城市用地的分类仅仅从用地性质和用途本身出发，而没有将政府的政策与城市用地之间建立起必要的联系，使得诸如保障性住房、产业引导园区、历史风貌控制区等具有调控要求的政策难以与用地空间建立联系，一定程度上削弱了政策的执行力，也为行政寻租预留了可能。

4、不能适应国家节约集约用地的严控要求

从严控制城市用地规模是国家针对日趋紧张的用地矛盾所提出的新要求，原国标在此方面存在较为明显的漏洞，已经不能适应国家节约集约用地的严控要求。

如将村镇建设用地归入水域及其他用地之中，不参与城市建设用地平衡的划分方法不利于遏制村镇建设土地浪费的现象。

二、新版《标准》的重大内容调整

目前新版《标准》尚处于意见征求阶段，但标准的总体空间和调整思路已经明确。

从征求意见稿来看，涉及到结构性的内容调整主要包括：

1、指导思想的转变

由以“合理经济地使用土地，保证城市正常发展”转向“统筹城乡发展，集约节约地利用土地资源，促进城市健康可持续发展”。

这表明随着市场机制的引入，规划对城市土地资源的配置逐渐由经济性回归到集约性和可持续性。

2、城市用地分类体系的调整

调整了原国标采用的大类、中类和小类三个层次的分类体系，该标准的用地分类采用“分层次控制的综合用地分类体系”，包括城乡用地分类、城市建设用地分类、城乡用地附加分类三部分。

其中，城乡用地分类和城市建设用地分类应按土地使用的主要性质进行划分和归类，主要体现城乡统筹的原则，同时满足市域和主城区两个不同空间层面土地使用的现状调查、规划设计、建设管理和用地统计等工作的共同需求。

城乡用地附加分类则按土地使用的主要政策属性进行划分和归类，主要体现政府的规划调控作用，主要满足市域土地使用的规划与管理工作需求，与城乡用地分类、城市建设用地分类并行叠合使用。

其中，城乡用地分类和城市建设用地分类采用门类、大类、中类和小类四级分类体系，增加了门类，用门类采用罗马数字表示，其它三类沿用原国标的分类表示方法。

3、新增部分——城乡用地分类

适用于市域内全部土地，共分3门类，10大类、25中类。

这一分类对今后的城市总体规划市域用地现状调研和规划编制有重大影响。

根据要求“规划范围内所有用地都应列入该分类中的某一类别，并且不能同时列入两项或两项以上的功能类别”。

城乡用地分类在同等含义的地类上与土地利用现状分类进行了较大的衔接，利于城乡规划基础用地调查时可以通过土地现状调查的资料快速准确地统计和落实各地类的空间和数量，提高效率。

4、新增部分——城乡用地附加分类

该类适用于市域范围内全部土地，主要用于体现规划本身的公共政策属性，加强规划中涉及政府政策调控部分的可控性和可操作性。

城乡用地附加分类主要在市域范围内对城乡用地设置关于“保障性居住区、产业引导园区、历史风貌控制区、地下空间集中开发区、生态功能保护区”五大方面的政策分区，并对每一政策分区进行了细化和相应的发展政策界定。

5、深化部分——城市建设用地分类

该部分是原国标的主体内容，本次标准明确了其适用范围为规划中心城区范围内土地。

在分类上采用“范围界定”和“兼容类型”双指引，“范围界定”主要界定功能类型，即土地使用的主导性质，“兼容类型”一栏则主要通过界定用途许可来实现用地的兼容性。

其中“兼容类型应由地方规划部门自行制定”是希望赋予地方规划部门更多的灵活操作空间，在对用地性质规划控制的刚性的同时，也对用地性质的变更给予了一定的弹性。

这一调整对今后规划编制与管理将产生较大的影响，在规划编制中充分考虑到部分用地性质的弹性变化，以有效缓解规划方案过于刚性和说理性过于决定的状况。

今后控规层面“混合用地”类将被取消，主要是因为混合的组合类型太多，而“混合用地”一词又过于模糊，不利于规划管理。

6、规划建设用地控制标准体系的调整

这里包括城乡规划建设用地标准、城市规划建设用地标准和城市规划单项建设用地标准三个部分。

三、新版《标准》的具体内容变化

由于新版《标准》对原国标进行了结构性的调整，因而在涉及到具体用地分类的概念、划分、内涵等具体内容方面均有较大、较多的变化。

1、新概念

（1）城乡居民建设用地

其内涵包括城市、镇、乡、村庄的建设用地，与《城乡规划法》所确定的规划编制体系的规划层级相对应，突出将城乡建设用地一体化统筹考虑的原则。

该门类现状调查时按照建成区范围认定和统计，编制规划时按规划建设用地范围认定和统计。

在城乡居民点建设用地范围内，应制定与之各层级相呼应的用地分类和规划建设用地标准。

（2）区域其他建设用地

其内涵指除了城乡居民点以外的在区域范围内的建设用地，与城乡居民点建设用地并列，共同组成城乡建设用地。

该门类用地仅计入城乡建设用地的统计，这样使城乡统筹建设的内涵更为完整，也更符合城乡实际建设情况和社会经济活动特点。

“区域其他建设用地”包括“区域交通设施用地”、“区域市政公用设施用地”、“特殊用地”、“其他建设用地”4个大类，都是与城市生活密切相关的建设用地，但是应在市域范围内统筹考虑布置。

其中：

①“区域交通设施用地”对应于原国标中“对外交通用地”，指铁路、公路、管道运输、港口和机场五部分承担城市对外交通运输的设施用地。

但是，考虑到铁路站场、公路站场、港口客运站场与城乡居民点内部生活关系较为密切，所以作为城市交通用地保留于“城乡居民点建设用地”内部；

②“区域市政公用设施用地”指为区域范围服务的能源供应、环境卫生、殡葬、防洪等设施用地，与城乡居民点内部的“市政公用设施用地”分类有所重叠；

③“特殊用地”在继承原国标城市用地分类的内涵的基础上，考虑到宗教设施用地在中国的特殊性，也将其纳入特殊用地的范畴。

其中，“军事用地”是指直接用于军事目的的军事设施用地，不包括部队的家属生活区；“外事用地”是指外国驻华使馆、领事馆用地，包括其工作人员的生活设施用地，不包括中外合用的公寓、公共服务设施等用地；保安用地指监狱、拘留所、劳改场所和安全保卫部门等用地，不包括公安局和公安分局，该用地应归入行政办公用地；“宗教设施用地”是指提供给合法的宗教团体举行宗教活动的场所及其附属设施用地；

④“其他建设用地”包括其他区域范围内的建设用地，包括“风景名胜设施用地”和“露天矿开采用地”等。

其中，露天矿区虽然一般开采后均要作填复处理，改作他用，并不是土地的最终形式，但是考虑到其用地具有开发建设性质，仍将其作为一种地类在建设用地中单独列出。

（3）非建设用地城乡用地

其中的非建设用地在原国标分类中主要通过“水域和其他用地”体现，“水域和其他用地”既包含了承载人口和产业的“村镇建设用地”，也包含“耕地”、“园地”、“林地”、“牧草地”等各类农用地，同时含有“水域”、弃置地以及露天矿用地。

“水域和其他用地”的不同中类用地之间功能复杂、性质差异较大，并且这其中“村镇建设用地”、“露天矿用地”对于城乡建设功能的完善和发挥具有重要作用，将其放在不做用地平衡和控制的“水域和其他用地”中是不合适的。

因此，从城乡建设功能整体发挥和城乡统筹的角度出发，需要对原“水域和其他用地”进行拆分与调整。

基于与《土地利用现状分类》衔接的要求，“非建设用地”主要调整划分为“水域”与“农林和其他用地”两类。

①独立建立“水域”大类，分为4个中类，包括“河湖水库水面”、“坑塘水面”、“滩涂”、“冰川及永久积雪”，其中：

“河湖水库水面”包括水电厂房以外的水工建筑用地；“滩涂”不包括已经开发利用的滩涂滩地，该用地应根据具体利用性质归入相应用用地类型。

②“农林和其他用地”大类涵盖农林业生产的用地、草地和上述用地以外的其他用地，作为城乡居民点建设用地以外的背景和支撑用地。

分为5个中类，包括“耕地”、“园地”、“林地”、“草地”和“其他用地”，与《土地利用现状分类》相衔接。

2、内涵调整

（1）居住用地

小类方面，本次修订将居住用地小类调整为“住宅用地”和“社区服务设施用地”两类。

将住宅及服务于基本生活需要的道路、绿地、日常性生活服务设施等看作一个整体，统一作为住宅用地。

改“公共服务设施用地”为“社区服务设施用地”，但将居住小区级的中小学用地划入公共管理与公共服务用地，其他小区级及以下级别的配套服务设施用地仍然属于居住用地。

中类方面，提出了两种方案。

一是仍按层数、布局、市政公共设施、环境质量等综合因素，把居住用地分为四个中类；二是通过人口密度或建设强度反映居住环境质量和土地承载能力，并能够加强规划的量化功能，按照居住用地的开发强度划分四个中类。

（2）工业用地

工业用地的内涵与中类与原国标基本一致。

与上版标准相比，本标准中的工业用地将原标准工业用地中的电厂纳入“供电用地”；将煤气厂纳入“供燃气用地”，以便使得供电以及供燃气的设施形成一个完整的系统。

（3）物流仓储用地

在原国标分类“仓储用地”内涵的基础上增加物质中转、配送、批发、交易等用地内涵，包括货运公司车队的站场等非加工用地，也包括原国标的“市场用地”中的“大型批发市场”用地。

在名称上将原国标“仓储用地”改为“物流仓储用地”；将“普通仓库用地”改为“普通物流仓储用地”；将“危险品仓库用地”改为“特殊物流仓储用地”。

（4）城市交通用地

将原国标中的“道路广场用地”、“交通设施用地”以及“对外交通用地”中与城市生活较为密切的站场设施用地相结合，剥离功能不相关的“广场用地”，重新整合的城市通勤出行所需求的基本交通用地，分为三个中类：

“城市道路用地”与原国标内涵与分类基本一致，但不包括居住用地、工业用地等的内部道路，使城市道路统计与图纸表达深度取得一致。

将快速路从原主干路用地中单独析出，列为小类。

新增“交通枢纽站场用地”中类，主要对应原国标“对外交通用地”的部分站场设施用地和“交通设施用地”的部分枢纽用地，包括“铁路客货运站场用地”、“公路客货运站场用地”、“港口客运站场用地”、“公共交通站场枢纽用地”四个小类。

“静态交通设施用地”包括“社会停车场库用地”、“公交专用停车场用地”、“加油加气站用地”、“汽车维修站用地”、“其他交通设施用地”五小类，整合了原“社会停车场库用地”以及原“交通设施用地”中的部分用地。

但不包括交通指挥中心、交通队用地，该用地应划入“行政办公用地”。

（5）市政公用设施用地

分为“供应设施”、“环境设施”、“安全设施”、“其他市政公共设施”四项中类用地，调整“交通设施用地”中类纳入“城市交通用地”。

四项中类调整如下：

“供应设施用地”中类中增加“广播电视设施用地”、“邮电设施用地”。

“邮电设施用地”中调整电信服务用地列入“其他商务设施用地”中。

此外，电厂和煤气厂调整至“供应设施用地”用地，与水厂、大型供热锅炉等并列。

“环境设施用地”中类中调整名称“雨水、污水处理用地”为“排水设施用地