渝中区政府性投融资平台运作机制研究.docx
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渝中区政府性投融资平台运作机制研究
渝中区政府性投融资平台运作机制研究
发布时间：
2009-08-30 编辑：
外宣网 来源：
区财政局
一、研究背景及目的
（一）研究背景
随着渝中区经济社会快速发展,基础设施、公益设施服务品种、服务质量和水平的要求越来越高。
但市场经济条件下，基础设施、公益设施建设往往使政府处于两难境地。
一方面公共财力相比于巨额的建设资金需求而言相对有限，另一方面，政府自身又不能作为一个经济主体直接进入市场进行资本运作。
在此情况下，基础设施、公益设施建设投融资问题，一直是区委、区政府比较关注的重点课题。
目前，很多国家以及部分国内城市对此进行了大量探索。
发达国家大都实行“政府主导、市场运作、财政补贴”的模式。
发展中国家也在推进由政府向非政府机构或私营企业转移。
国内其他城市也在摸索相应的制度、机制建设，比如组建政府投融资平台，代表政府行使投资者和资产所有者的职责。
市里在这方面行动早、力度大，2002年以来已组建和壮大“8+1”投融资公司，分别承担相应领域投融资任务。
受其启发，相关兄弟区县也组建了相应投融资机构。
九龙坡区以渝隆公司为投融资主平台，下设七个功能相对独立的分公司，经营领域涉及基础设施、环境治理、园区开发等。
南岸区有江南城投公司、茶园公司、投资公司、土储中心等层面的平台。
黔江区成立鸿业国资管理公司。
另外，沙坪坝、江北、綦江、永川等区县也组建了相关投融资机构。
这些区县级平台的共同特点，相对于建设任务而言，资产规模普遍偏低，市场化筹融资能力有待加强。
我们在跟踪和研究国内外尤其是市内外实践基础上，结合渝中区发展实际，结合区委、区政府当前工作，重点开展渝中区投融资改革的平台建设及运行机制研究。
（二）研究目的
通过前面的分析可以看出，政府性投融资平台作为通过市场化手段履行政府政策意图的主要载体，在市场经济条件下，对市场的缺陷及消极方面，起着有力的引导、撬动作用。
因此本研究侧重从政府性投融资平台建设的角度入手，重点探讨现有条件下渝中区投融资改革的路径，融投融资改革的路径于具体的投融资平台的建设发展之中，主旨在于探索区级层面投融资平台如何平稳、有序、健康运转的良性机制和模式。
具体研究目的包括：
第一，细化投融资平台的职能职责，理顺政府性投融资平台的关系。
第二，探索投融资平台发展壮大的市场化机制和保障其健康运转的制度安排，借助企业自身的市场化运作，策略性地分解财政的负担。
第三，探讨投融资平台运作模式的变革，建立起政府政策意图实现和投融资平台市场化运作相互促进、有机啮合的机制，切实改变目前投融资平台过分倚重现有财政的状况。
二、渝中区投融资改革现状
（一）取得的成绩
2003年区委、区政府出台《关于构建政府投融资体制意见》，正式启动投融资改革，搭建了第一个投融资平台——区国资公司，2006年又相继搭建区土储和区城投两大融资平台。
三大投融资平台自成立以来，积极贯彻区委、区政府重大决策，积极探索市场化运作模式，在盘活存量资产、拓宽融资渠道、促进产业发展、推进基础设施建设和危旧房拆迁改造等方面发挥了重要作用，实现了城市建设与经济繁荣、社会发展的互动多赢。
一是资产规模不断壮大。
截止2008年底，三大投融资公司资产总额从当初的不足3亿元发展到100亿元以上。
二是融资能力持续增强。
截止2008年底，三大投融资公司累计融资超过了100亿元。
三是发挥作用日益凸显。
先后承担了名校建设、化龙桥、国泰片区旧城拆迁改造、畅通工程以及2008年全面启动的大规模危改项目融资等多项重点工程。
为进一步深化投融资体制改革，区委、区政府在不断总结完善投融资体制改革的经验和教训基础上于2008年形成了《关于改革和完善投融资体制的意见》，明确了投融资体制改革的目标和任务，确立了国资公司、区城投、区地产、康翔等4大投融资平台，并配套出台《政府债务管理的意见》，为我区投融资平台运行机制的完善，奠定了良好基础。
（二）存在的主要问题
虽然我区投融资平台建设取得了较好的成效，但同时也暴露出一些弊端，严重制约着我区政府投融资的持续发展与创新。
一是投融资平台实力仍然不强，投融资能力不足。
我区现有的投融资平台普遍规模不大，资产不实，降低了投融资能力。
比如国资公司所属资产，95%是行政事业单位资产，权属未过户，事实上不易调度使用，资产的赢利和变现能力严重不足。
二是投融资平台造血机能严重不足，过度依赖财政投入。
现有的投融资公司基本仅担当“出纳”角色,只负责筹集资金和支付资金,既缺乏实体产业的支撑，市场化运作的能力也严重不足，导致投融资平台资产负债率高、资产利润率低,自身造血机能不足。
全区四大投融资主体平均资产负债率84%，其中区土储资产负债率接近100%，资产负债率偏高。
三是法人治理结构不完善。
现有的投融资平台主体既有事业单位也有企业法人，大都属于一个机构两块牌子，企业化的法人治理结构不完善，董事会、监事会职责尚未得到充分发挥，内部管理制度建设滞后，经营管理水平不高。
四是投融资主体关系不明晰。
投融资公司间关系尚未完全理顺，特别是项目主体交叉、融资相互担保，资金相互拆借，容易导致连带风险。
五是缺乏科学系统的管理机制。
没有建立完善的风险约束、利益分配、补偿与退出机制，制度建设滞后，特别是投融资建设项目建设采取组建临时班子或指挥部形式来运作，缺乏相应技术和专业知识，资金“借、管、用、还”主体分离，职责分割，责权利不匹配。
六是政企关系不够明晰。
表现为政府交办任务与投融资公司承接任务之间缺乏有机的协调和平衡，投融资公司自主经营、自负盈亏的体制机制尚未建立，政府决策和公司决策往往存在客观上的偏差，使得投融资平台经营中，政府计划性色彩过重、市场化程度严重不足。
三、渝中区投融资平台建设的总体思路
（一）渝中区未来几年投融资需求
近年来，随着“五个渝中”建设的推进，渝中区进入了大拆迁、大建设、大发展的新阶段，基础设施、公益设施建设任务越来越重。
根据区委十届七次全委会议关于打造国际都市形象区的要求，未来三年，渝中区将围绕“一区一基地”的战略定位和“内陆香港”城市理想，以项目为抓手，大力实施城市建设的“千亿工程”和社会事业建设项目的“百亿工程”，强力推进危旧房改造、森林工程、畅通工程、CBD建设及社会事业发展项目，全面提升渝中区的城市形象，大幅完善城市的综合服务功能。
根据初步测算，“五个渝中”建设需政府主导实施的项目总投资超过100亿元，在目前财力有限的情况下，必须要通过政府投融资平台负债先期投入，带动社会资源参与共同推进。
（二）投融资平台建设的指导思想
按照完善社会主义市场经济体制的要求，逐步建立程序科学、运作规范、监管严格的政府投融资体制，整合政府资源、优化配置，壮大投融资平台，增强投融资能力，提高资金使用效益，形成“借、管、用、还”的良性循环机制，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局，推动渝中经济持续健康协调发展。
（三）投融资平台建设的基本原则
第一，坚持计划与市场并重，财政投入与市场化融资并举的原则。
既注意财政投入的支持力度，同时加强资本运作能力建设，充分发挥政府投资的引导带动作用，积极推进产业发展、基础设施、社会事业项目建设，实现政府意图和市场效益的有机统一。
第二，坚持优化资源配置，提高运作效率的原则。
整合资源，优化配置，完善分工明确、各司其职、错位发展的投融资主体，切实提高投融资效率。
第三，坚持健全机制、规范运行的原则。
加强投融资平台监管，规范企业市场化运作，健全“责、权、利”相统一的管理制度和体制机制，提高决策科学化、运行规范化水平。
第四，坚持量入为出、风险适度原则。
科学界定政府投资职能职责，创新投融资方式，合理控制融资规模，既要充分发挥有限的财政资金的导向作用，又要努力将政府债务风险控制在适度的范围内。
（四）投融资平台建设的目标任务及实施步骤
第一，三大发展目标
1、体制性目标。
建立“政府引导、市场主导、社会参与”的市场化的投融资机制，形成“功能明确、分工合理、产融结合、机制健全”的政府投融资格局，实现政府投融资的“安全稳健、高效运转、滚动发展、良性循环”；
2、功能性目标。
围绕“一区一基地”和“国际都市形象区”的战略定位，全力推进“五个渝中”建设，形成各项政府建设性功能均有具体平台有机承载和有效运作的格局；
3、总量性目标。
投融资平台资产总量稳步增长，力争2012年前全区投融资平台总资产规模超过200亿元，净资产达到50亿元，平均资产负债率下降到75%；投融资平台融资能力持续增强，融资能力达到150亿元。
第二，四大实施步骤
1、启动阶段（2009年）。
完成平台组建，理顺职责关系，健全投融资公司监管体制，完善公司治理结构和企业内部管理制度，确立投融资公司发展规划；
2、强化阶段（2010年-2011年）。
健全运行机制和管理模式，进一步打开市场化投融资局面，政府引导下市场化运作模式基本形成，完成政府阶段性“五个渝中”建设任务，以经营城市的理念，实现公司与城市建设的同步发展；
3、扩张阶段（2012年-2014年）。
独立经营、自负盈亏的投融资主体基本建设到位，基本形成政府引导、市场运作、社会参与的多元投资格局，投融资公司逐步向实体产业和多元化经营拓展。
4、转型阶段（2015年起）。
推动投融资公司战略性转型，形成政企基本分开、产权关系明晰、市场化运作充分、投融资监管制度健全的投融资平台格局，部分公司转型为实体产业性公司。
三、渝中区投融资平台运行模式创新和营运机制建设
（一）明确投融资平台定位，理顺投融资主体的关系
进一步明确各大投融资机构的职能定位，突出自身的特色，确定阶段性目标任务。
1、国资公司。
立足于打造区级层面的“渝富公司”，主要开展公益性基础设施建设投融资，区域内资产购置、营运、管理，为其他平台公司公益性项目提供资金支持、战略性股权投资。
2、城投公司。
主要围绕解放碑CBD区域内基础设施建设，重点突出地下通道和五一路金融街建设，通过自建1-2栋高端商务示范楼宇带动CBD区域商务楼宇的建设。
3、地产公司。
开展危旧房拆迁改造，土地整治储备、过渡性经营，土地收购及出让，条件成熟时可参与地产开发等。
4、康翔公司。
该公司是以市场化为主的实体性产业投融资平台，与湖广会馆公司合并，重点开展下办城传统街区改造及滨江地带的产业拓展及其基础设施配套等业务，参与金融街商务示范楼宇建设。
（二）加快壮大投融资平台，增强市场化投融资能力
1、充实投融资平台资本实力。
目前，提升投融资公司融资能力，关键在于壮大企业资产规模。
应借鉴市里支持投融资公司做大做强的做法，建立支持投融资公司健康发展的长效注资机制，逐步强化企业自身的融资能力、偿债能力和风险防范化解能力。
具体注入渠道包括：
（1）国债、地方债注入。
由区财政出面争取相关国债、地方债，然后以资本金形式分类注入投融资公司。
目前，重庆分得的58亿元地方政府债券中，区财政已分配到4.1亿元份额，已以资本金形式注入投融资公司。
（2）土地储备及出让收益注入。
目前，渝中区区级所控土地资源主要有两类，一是绿化系统的苗场300多亩，分布在渝中、渝北、北碚等地，利用度不大。
二是存量土地约1600亩，有600多亩已办理储备证，其中有400多亩已纳入拆迁整治，尚有600多亩土地可以纳入储备范围，增加投融资资源，同时应将已纳入拆迁整治土地所产生的增值收益，作为资本金注入投融资公司。
（3）规费注入。
将分得的养路费、部分城维费等公众性收费项目作为财政专项重点注入相应投融资公司，具体比例按责任区域范围或关联度大小分摊。
（4）税收返还。
将投融资公司营业税、建安税，所得税等税收区级留成部分全额返还；投融资公司打造载体招商引资所产生的增量税收按一定比例返还，充实投融资公司资本金。
（5）存量资产注入。
将我区过去几十年形成的存量资产，经过评估确认后，折算成资本金分类划拨给相关投资公司。
同时着力解决划拨资产的问题，搞好国资公司划拨资产产权过户工作，做实资产。
比如，全区行政事业单位现有房产296万平方米，其中66%为区房管局公房。
经营性房产达到198万平方米，年租赁收入5000多万元。
刨除已于2004年无偿划入国资公司的近80万平方米，尚有200多万平方米房产可供调配划拨，注入相关投融资公司。
（6）财政补助注入。
建立健全对公益性项目、准公益性项目的补偿机制，灵活运用投资补助、贴息等多种手段进行定向补助；对投融资公司实现的经营利润可以实行前五年全部留存，后五年减半留存，也作为资本金注入。
2、推进有条件的公司产业化经营。
我区现有投融资公司基本无经营性资产，所运作项目大多是公益性亏损性，无赢利渠道。
要做大做强投融资公司，必须以区域基础设施建设为载体，实现战略转型，以产业化的经营项目来平衡或部分平衡非经营项目。
国资公司应搞好区级基础设施、公益性项目建设的同时，重点向资本产业拓展，积极探索由资产经营向资本运作的转变，通过债务重组、资产并购、股权投资等方式实现战略转型，同时积极开展空置楼盘和行政事业单位闲置房产商业化运作等业务；康翔公司应加强地产开发和建筑施工功能，并通过下半城传统街区综合改造、湖广会馆拓展区建设、滨江产业带开发，向文化旅游休闲产业拓展；城投公司重点围绕CBD区域开发，积极引入实力强、管理先进的战略合作伙伴，积极介入金融街高端商务楼宇的建设和营运；地产公司应积极参与土地终端市场的开发，获取更多的土地级差收益和增值收益，以收益的增加来滚动实施拆迁改造任务。
3、支持各类权益性融资。
将已建成且可经营的基础设施以托管经营、授权经营、股权转让等形式推向市场，所得收益投入城市再建设；充分挖掘特许经营权价值，积极开展各类特许经营权尝试；加大对无形资产的开发和利用，比如将户外广告标牌经营权、城市设施冠名权等政府掌握的特许权进行有偿转让、拍卖或租赁，稳定和壮大投融资机构的现金流。
（三）健全投融资平台运作机制，提高投融资管理水平
1、完善投融资决策及执行机制
一是健全投融资公司决策体系，按照现代企业制度要求，加快完善投融资公司的董事会、监事会、经理层等治理结构，形成层次分明、多层参与、统一决策的管理模式。
二是完善决策议事程序。
坚持重大问题集体决策制，建立和完善从“投融资平台内部决策—专家决策咨询—投融资领导小组决策—区委、区政府决策”的纵向型分级决策程序，科学划分每个层面的决策权属，承担相应的决策责任。
各行业部门主要发挥决策过程中的参与作用。
三是健全决策执行机制。
建立“区委、区政府决策—投融资领导小组执行—投融资平台执行—投融资业务部门执行”层层负责的责任链，并明确投融资机构经理层、操作层的执行职责，并通过一线的实践及时反馈执行效果及存在的问题，供决策层纠正决策偏差。
2、健全投融资资金平衡机制
从我区实际来看，由于财政实力有限、所建项目很多无收费回流机制、土地等资源比较有限，资金平衡的压力要比市里大得多。
关键是要结合投融资平台的可持续发展，算好帐。
主要从四个方面考虑：
一是注意投入与产出或资金投入与来源的平衡。
根据项目的投入，合理测算资金来源渠道，或者通过特定的赢利模式回收投资，实现投入资金与回流资金或注入资金之间的平衡。
如旧城改造项目现在平衡不了，可以延伸到搞开发，获取终端利润来平衡。
二是注意现金流平衡。
加强现金流的调度和管理，实现项目建设和运转过程中的现金供需平衡，不能出现现金流断流，影响建设工期和出现债务危机。
三是注意资产与负债平衡，通过资产的增加来平衡债务的增长，从而将资产负债率下降或保持在合理的水平。
四是注意当前与长远或单体与整体之间的动态平衡。
有的项目可以拉长平衡期，即使短时间内平衡不了，可能通过特定的资金回流机制，以时间换空间，实现远期平衡。
有的项目单独核算亏损，但如果整体拉通算账，可以综合平衡。
3、建立完善管理机制
可以从三个方面建立落实政府决策管理、企业独立经营、项目市场运作、财政补贴防范、资产良性循环的经营机制。
一是明确政府和投融资公司的责权利。
每年或者每个具体项目下达时，公司自行编制工作目标及其实施方案。
区委、区政府主要管其项目建设目标和进度等宏观性问题，或者说只管任务的安排及其结果，一般不干预企业层面内在的经营管理。
二是建立健全融资平台借用管还、信贷资金管理等一系列制度和办法。
各融资公司在每年初必须报送年度偿债计划、融资计划，并纳入年度考核。
在承接具体任务时，必须细化信贷资金管理和使用及其平衡的相关方案，使各个公司将更多的注意力转移到资本运作上来，减轻政府负债压力。
三是理顺项目指挥部和投融资公司的关系。
由于区级项目建设一般面临较多的群众矛盾，在具体推进时，往往需要成立区领导挂帅的指挥部指导现场工作。
为了更好发挥投融资公司在项目投融资过程中的资金筹集、成本控制、风险防范等作用，应将投融资公司主要负责人纳入指挥部领导机构，推动项目投融资和具体建设、运用的有机结合。
4、健全风险监控和防范机制
构建的投融资平台既要能够及时预测和反映经营中面临的风险，又要能够代理政府分解或化解合理的经营风险。
一是从监管层面建立经营风险、决策风险层层的过滤机制。
重点完善事前的风险评估和审核，科学论证公司融资规模、资金平衡计划、不确定性因素等，形成专报材料递交相关决策层。
决策层在决策时，必须把财政风险、公司经营风险问题单独讨论，提出相应的防范措施。
公司董事会、监事会必须发挥风险鉴别、风险提示等作用，及时向区委、区政府决策进言，及早防范决策失误导致的系统性风险。
二是从制度层面构建投融资平台健康运转的防火墙。
明确要求财政不能简单地为投融资项目提供融资担保，各投融资公司之间不得互相担保，各投融资公司项目独立运作、资金封闭运行。
投融资公司存在的相关问题，可以以公司专报等形式，直报区投融资领导小组、区委、区政府，以其他市场化的途径来协调解决。
三是从操作层面来说，投融资机构内部要专门设立风险管理部门，健全风险管理流程，设置风险监控指标体系。
具体职能包括，相关拟建项目的前期风险设别和评估，并在项目建设运行过程中及时预测、监控、处置和防范各类经营风险。
5、建立完善激励机制
一是变革现行的薪酬制度，参照市级投融资公司，实行高管弹性年薪制，刺激经营者提升绩效，而对普通员工实行混合工资制。
事业单位编制的人员和借调的公务员基本工资按国家规定办法执行，绩效工资另行制定；外聘员工执行完全市场化的工资体系。
投融资公司员工工资标准及分配办法报有权部门批准执行。
二是完善绩效考核评价制度，分经营者和员工两个层次进行绩效考核。
经营者绩效考核，由区财政局牵头组织实施，其考核重点主要包括投市场化融资措施、融资效果、投融资项目完成情况等，以此作为决定干部提拨、薪酬增减的重要依据。
员工绩效考核由公司自己组织，并以此作为职务晋升、岗位调配、薪酬待遇的重要依据。
（四）变革项目管理模式，提高项目建设管理水平。
1、建立项目区分制度。
要按照项目区分理论，根据经营性、准经营性与非经营性的属性决定项目的主体、运作模式、资金渠道及权益等，结合项目属性，明确政府“有所为”与“有所不为”的范围。
政府投资主要集中在公益类、基础设施类项目，如畅通工程、森林工程等；对有收费机制但效益难以做到收支平衡的基础设施项目，通过政府适当补贴等政策引导其他资金进入；政府主导的市场性项目应通过投融资公司市场化运作自求平衡。
2、变革项目运作模式。
根据项目属性，确定不同的项目运作模式。
对公益性或准公益性项目，采取政府委托代建的模式，政府只定规划、定项目，全权组织委托投融资机构实施，投融资机构作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，履行项目出资人职责，可通过招投标方式选择专业化代建单位具体实施，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
具体建设过程中，通过政府各部门广泛参与的协调会，共同协调解决项目建设中的矛盾和问题。
对经营性项目，如区政府拟重点推进的国泰项目和五一路金融街项目，可采取投融资公司前期开发、自主建设、合作建设等模式：
一是前期开发。
由投融资公司进行项目前期的整理、整治和基础设施配套等工作，然后交由相应的业主进行后续开发，投融资公司主要获取前期开发的增值收益。
二是自建，包括自营制和他营业制。
自营制是投融资公司作为出资人直接管理项目，全面负责项目建设中的各项工作，在项目营运中获取收益。
他营制是投融资公司通过向社会公开招标引进管理单位，由管理单位针对项目成立项目管理部。
在具体工作划分中，投融资公司侧重于立项、贷款、委托设计等前期工作，招标、评标、质量、工期、施工现场的协调、项目的预算和结算管理，则全部由受托管理单位负责，以项目管理专业化保证质量，降低成本。
三是合建，既可通过投融资公司与合作方共同出资、共同经营，共担风险、共享利润，也可以由投融资公司只出资金而不参与管理，从而减轻投融资公司资金压力，分散风险。
3、变革资金运行模式。
改变现有资金交叉的运行现状，坚持各投融资主体资金本公司内统筹调度、封闭运行，通过公司内部的统筹资金的优化配置，而对政府下达的专项资金专款专用。
改变资金的拨付模式，直接将财政资金注入到投融资公司，减少资金流经项目指挥部等中间环节，从而缩短资金流程，加强资金监管。
（五）创新多元化投融资模式，提高投融资效率。
1、利用信贷筹资。
在目前项目融资、资本市场渠道未打通的情况，利用信贷筹资仍然是我区最主要融资手段，我区金融机构积聚，银政关系良好，具有得天独厚的资源优势，可以巩固与金融机构合作，形成与财政资金配套的金融资本，解决资金需求。
2、利用债券筹资。
近年来，随着金融债券市场的逐步放开，企业债券市场越来越活跃，在市政建设领域得到广泛应用，目前市级投融资公司已多次成功发行，国务院3号文件中对重庆市政债券方面的试点也持积极态度。
我区投融资机构发展到一定规模后，可以向这种低成本的筹资渠道拓展。
区国资公司已基本具备债券发行条件，正积极创造条件争取发行企业债券。
3、利用资产证券化筹资。
对于有比较稳定可靠现金流的项目，以项目资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，选择其已贷出的基础设施贷款打包成证券，在资本市场出售，通过资本市场回收投资，再投向其他基础设施项目。
4、利用信托筹资。
现代信托已由单纯的财产代管演变成集财产管理、资金融通和社会公益等功能为一体的金融制度安排，以其横跨资本市场、货币市场和产业市场的独特功能，在现代金融体系中占有重要地位，对基础设施建设筹资具有较大
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