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公共组织理论教材
公共组织理论
第1章绪论-认识公共组织
公共组织概述
一、什么是组织？
远古时期：
原始人类群体
氏族组织
长老组织
简单的家庭组织
私有制出现后：
阶级
国家
民族
政党
近代社会：
农业组织
工业组织
军事组织
科教文卫组织
民间社团等
1、“组织”一词的原意：
中国：
“编织”
“饬国人树桑麻，习组织”——《辽史•食货志》
西方：
“器官”
“organization”的词根“organon”（器官）
“为特定目的而进行有系统地安排”——《牛津大辞典》
2、组织的定义：
a.定义的分歧（研究目的和分析角度）：
组织与环境的适应
组织结构形态
组织管理
b.管理学角度：
静态定义：
“组织”=“组织结构”，即反映人、职位、任务以及它们之间的特定关系的网络；
动态定义：
“组织”=维持与变革组织结构，以完成组织目标的过程。
c.组织的共性：
a.组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；
b.组织是追求一定目标的社会实体；
c.组织是人们相互协作的表现，这种协作建立在工作分工基础上
d.组织有一定的结构和行为方式；
e.组织有其内在的精神意识：
→组织文化
f.组织是一个开放系统：
随着组织环境的变化而有机发展。
d.“组织”的定义：
在群体的基础上形成的，具有一致目标的、遵守共同规则的、相互协作完成一定任务的，有一定边界的社会实体。
二、什么是公共组织？
1、公共组织的界定：
广义：
凡是以追求公共利益为宗旨、服务于社会公众而不以任何盈利为目的的组织
狭义：
行使行政权、达成公共目的的组织
【问：
】政府组织、立法机关、司法机关、政党、军队、公共教科文卫等机构、非政府组织、公共企业等组织中，哪些属于广义的公共组织，哪些属于狭义的公共组织？
2、非公共组织的界定：
a.不以公益利益为目标，追求作为组织成员的私人利益
企业
b.以营利为目的的社会中介组织
c.服务于非公共利益的特定利益集团
3、公共组织的特征：
a.公共组织追求的是公共价值
b.公共组织行使的是公共权力：
权威性、强制性
c.公共组织受到高度的社会监督
d.公共组织推行的是公共责任
e.公共组织花费的主要是公共财政
4、公共组织的构成要素
物质要素：
a.人员
b.经费
c.物质设备
d.精神要素：
目标：
a.多元性&弹性
b.机构设置
c.权责体制
d.组织文化
如何更好地认识、理解公共组织？
人们常常认为→公共组织是“非人格化”的机构（个人行动?
）
根据各人的理解，公共组织呈现出非常大的差别：
对公共组织及其成员了解的加深：
一个“非常人性化”的领域
案例：
认识组织的不同方式
该案例反映了：
（1.一个普遍存在的问题：
一方面，政府机构要以可能达到的最高效率提供服务；另一方面，政府机构又必须对顾客的需求和愿望作出回应。
（2.“立场影响看法”
局外人：
约翰的行为自私
局内人：
约翰希望帮助顾客尽早获得贷款许可；作为负责人，他感受到来自组织内外的人要求其做好工作的强大压力。
要理解公共组织：
对组织中的个人行为的客观描述与合理评价他们的行动对其自身和组织的意义都是必要的。
正式的公共组织理论：
1、为什么研究一些正式的理论？
1、a.正式的理论更为严谨、仔细、成熟：
b.提供了理解公共组织生活的基本衡量标准
c.理论为我们的经验添加符号化的审视维度
2、对这些正式理论保持一定程度的怀疑态度：
a.公共组织理论本身也是人类活动的产物；
b.特定理论的建构是为了适合不同的目的；
c.理论对现实的反映经过了大众的文化视角和理论家们的具体研究视角的过滤；
d.理论有时可能遮蔽现实，有时可能呈现现实。
二、建构公共组织理论的三种趋向
公共行政被看做政府管理过程的一部分，因而是政治学研究的一个分支：
a.关注“公平、公正与回应性”等价值观
b.公共组织被看做与私人组织（企业或团体）相近，因而只是组织理论的一部分：
c.关注组织效率
d.公共行政被认为是一个专业领域，它吸收不同的理论观点来解决实际问题：
e.排除了产生一种全面而完整的公共组织理论的可能性
三、建构公共组织理论：
重新界定公共行政的研究领域
1、当前的两种发展趋势
多数公共行政理论家将主要研究重点聚焦在大型复杂组织：
“组织”定义围绕着与传统官僚制结构相连的特征进行——上下级相互作用的权威关系
多数公共行政理论家往往将公共行政等同于政府行政。
2、重新界定公共行政的研究领域
a.谋求实现公众的社会价值观而对社会变革进行“管理”
b.所有人都在建构一种不明晰的、指导自己在公共组织中活动的理论；
c.使我们的理论变得更明确，并提高其指导行动有效性的途径之一：
研究更为正式的公共行政理论；
d.建构公共组织理论，是去研究我们实际经验的丰富含义以及这些经验对社会价值观的影响，而不是仅仅去搜罗能够应用于特定情况的技巧。
第2章早期的公共组织理论-思想传承和政治传承（上）
20世纪西方影响社会理论发展方向的三位思想家:
1.卡尔•马克思KarlMax
2.马克斯•韦伯MaxWeber
3.西格蒙德•弗洛伊德SigmundFreud
一、卡尔•马克思:
马克思对黑格尔（1770-1831）的“继承”
1、黑格尔的历史观：
a.历史是理念的展现，是理念发展的自由展现
b.现存的状况是自由演进的一个稍纵即逝的阶段，为确保自由和理念的持续发展必然会消亡；
c.现实是具有强制性的：
被遮蔽的现实比显现出来的现实更重要；
d.社会理论的任务：
通过批判，揭示现实的伪装，以使自由在未来的发展成为可能。
2、黑格尔的辩证法：
观念是在持续的冲突和妥协中产生的。
正命题—反命题—合命题（新的正命题）—反命题—新的合命题
3、马克思将黑格尔对辩证过程的理解与经济组织方式（或“生产力”）的历史分析结合起来：
1、a.历史是不同的经济形态竞争的产物
b.竞争导致了各经济阶级的冲突→社会制度的变更
4、分工与资本积累
生产制度（专业化生产）→社会关系（阶级关系：
少数人集团统治、剥削生产者）←财产制（私有财产：
财产属于个体、小团体和法人组织）
生产力状况→社会成员对世界的理解
控制生产资料的人的世界观→符合统治阶级的利益和观点的观念→生产者的社会意识
如果一个集团所表达的社会意识到了与其本来要自由表达的利益相冲突的程度，那么这种意识就可以说是一种欺骗和虚伪了。
5、向社会主义的过渡
资本主义（资产阶级、无产阶级）—经济危机（无产阶级意识到被“异化”、革命斗争）—无产阶级专政（生产者都是所有者、劳动分工使生产者的异化依然存在）—共产主义（克服生产者的异化、独立自主的人）
6、工业组织与个体的发展
生产力似乎需要一个越来越复杂的、日益压制人的组织形式，在这种组织中，个人面对着越来越严重的异化，人性也日益遭到解构。
7、异化的扩展
资本主义社会：
伴随资本家财富积累的是工人的贫困
官僚资本主义社会：
a.个体的劳动被吸纳到不再具有个体劳动烙印的、标准化的生产过程中：
劳动产品不再是劳动者个性和创造力的体现
b.劳动与我们作为人的本质特征相异化：
劳动是非自愿的，是我们为了满足他人的需求而进行的活动；劳动不再是目的本身，而是一种达到目的的手段；
c.随着我们的劳动与我们相分离和客体化，我们也开始把他人看做是工具化世界中的一个物体→人与劳动、与其自身、与其同类不可避免的异化
d.我们屈从于这一状况：
一是因为我们受他人统治；而是我们是认为“现状本来就应该如此”这一社会辩解的意识的俘虏。
8、作为一种行动推动力的社会理论
马克思认为，社会理论的任务是使人明白，我们对现状的理解是如何被社会意识形态和其他形式的神秘主义遮蔽的；就是要阐明那些束缚我们的统治条件，并指明社会自由解放的通途。
马克思的社会批判理论：
a.帮助我们认识复杂的官僚社会对个人自由的现状；
b.要求我们采取行动改变自身的处境：
反思→行动；理论↔实践
2、马克斯•韦伯
1、《新教伦理与资本主义精神》（1930年）
a.社会发展变化的利害关键并不仅仅是经济因素，而且也与理想和观念因素有关；
【信仰体系推动经济发展的例证】：
加尔文教派的新教徒寻求命运的出路→“现世的成功”被视为天宠的征兆→勤奋劳动、增加财富→资本的积累→资本主义制度的诞生
b.从技术理性（形式上的效率）的角度来看，资本主义制度对市场价格竞争机制的遵循，与社会主义制度的计划体制相比，具有优越性：
是最具理性的生产组织机制
c.资本主义制度的缺陷：
缺乏对人作为特殊个体的关怀。
2、社会理论的理性化：
“理想模型”
韦伯的新教伦理观与理性官僚制的联系：
a.新教的禁欲主义生活方式☞宗教是达到目的的一种手段
b.神秘主义精神☞宗教体验本身就是宗教信仰的目的
c.人的行动包括其劳作是否是人达到目的的手段→韦伯分析理性化社会的核心
韦伯建立社会理论的方法:
a.规范一定的研究程序来消除研究的个人偏见，来保证社会科学研究的客观性；
b.价值观在社会科学中发挥着重要作用；
c.意义结构体系的建构对于社会科学有着重要的意义：
在社会科学领域，一个解释的好坏不在于其理论认识的全面性，而在于我们理解人类使命独特性的解释力。
韦伯的“理想模型”的概念：
理想模型不是一种规范意义上的理想模型，也不表明哪种特定的社会形态是理想的、应当追求的；它只是对一系列特定因素的抽象思考方式；
理想模型在经验层面上或许从未存在过，但它包含着对社会重要组成部分的解释与说明。
3、理想型的官僚组织
韦伯认为，每一个权威体系都必须建立并取得一种对其合法性的信任，这可以通过不同的方式来实现：
a.法理型权威：
对特定法律和规范的认同；
b.传统型权威：
对持续性传统的重要意义的信仰
c.超凡魅力型权威：
对特定个人的情感依附和精神奉献
韦伯通过法理型权威模型中官僚行政人员的任用→揭示理想型官僚组织的主要特征：
a.个人是自由的，对权威的服从仅限于非人格化的法定义务；
b.职务等级界限明确；
c.每个职务都有明确的职能范围；
d.职务由自由契约关系确立，因此，人员选择原则上是自由的；
e.人员的选择以技术资格为基础，在大多数情况下，通过考试来测定这些技术资格，或者通过技术培训证书来证明，或者两者兼用；
f.职务候选人由任命而非选举产生；
g.报酬一货币化的固定工资支付，大多数人享有退休金；只有在特定情况下，聘用机构（尤其在私人组织中）才有权终止其任用；
h.职务是在职者唯一或者至少是其主要的职业；
i.职务是一种职业：
职位晋升依靠资历、业绩、领导的评价；
j.行政人员的工作完全与行政资源的所有权无关：
行政人员不得滥用职权；
k.执行公务必须遵守纪律。
官僚制组织形式可运用于不同状况：
政府机构、商业组织、志愿协会、甚至宗教机构→官僚组织的吸引力在于效率
“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示纯粹的行政官僚模型所能够实现的最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”。
4、官僚制的扩张
官僚制向人类所有领域的扩张：
韦伯认为，这是由资本主义制度的兴起而推动的，但社会主义制度可能比资本主义制度更需要高度的官僚化，以保持一种稳定的经济生活；
赫伯特•马尔库塞认为，韦伯对官僚制的批判性分析最终会转化为对这一制度的“辩护”：
形式合理性与实质合理性的融合
→极端宿命论：
现代社会的不断理性化是现代人的“命运”
沃尔夫冈•J•莫姆森认为，韦伯并不是没有注意到官僚制组织的负面影响：
a.韦伯和马克思同样关注现代工业资本主义社会导致的非人性化后果；
b.韦伯认识到与资本主义发展相联系的官僚制的兴起，最终可能导致出现“新的奴役铁笼”。
韦伯的期望：
通过直接民主选举产生超凡魅力型领导，从而使社会最终可能超越官僚控制的局限性。
3、西格蒙德•弗洛伊德
1、心理治疗与人格理论
了解病症与产生该症状的条件相联系的方式→需要确立一种人格理论→弗洛伊德的假设：
个人都有寻求某种快乐和满足的愿望，但只有少数能实现；不能实现的个人愿望会被压抑到潜意识中，极大的影响到个人的成长。
“从治疗癔症患者和其他神经官能症病人的过程中，我们得出了这样的结论：
他们没有能够成功地控制那些与他们的愿望不一致的想法，他们确实想把这种想法从意识和记忆中删除，以减少大量的精神痛苦，但是在潜意识中，这些被压抑的愿望依然存在，只是等待时机来激活，并最终以一种伪装的、难以辨认的替代物，而不再是被压抑的愿望的形式成功地进入意识领域，但病人的身心痛苦是同样的。
”
心理专家的作用：
根据病人的外部病症追寻隐藏于内心世界的压抑→寻求解决办法：
a.接受愿望、采取行动实现愿望；
b.不合适的愿望，应该毫不犹豫地放弃；
c.将对这种愿望的冲动转向更具创造性的目标。
心理解析旨在让病人采取矫正行动来复原以前被压抑的历史状况。
2、理解群体心理行为及其影响
“群体的潜意识行动”：
隐藏在群体表面下，以一种直接和通常无法说明的方式影响群体活动和工作的形式和关系。
群体和领袖的关系：
群体成员需要领导，以实现欲望→领导者（无法回避现实环境的压力、对群体行为的发展方向有自己的想法）→领导者无法满足群体的期待和愿望→群体成员迁怒、憎恨领导者→领导者（必须忍受群体归咎于他的额外罪过/准备成为群体成员怨恨和嘲讽的对象）
弗洛伊德的以对原始部落的“科学假想”阐述领导者与群体成员的关系：
父亲统治儿子（儿子：
惧怕、尊敬）→弑父（恐惧和憎恨到了不可忍受的地步、合谋杀父、罪恶感）→一个儿子成为领导者（承担了弑父的责任和相应的罪恶感、得到其他兄弟的承认）
弗洛伊德认为，社会群体和组织也是以同样的方式发展的。
群体和组织对个体的人格和精神发展的意义：
a.完成既定的目标
b.将组织和群体作为一种直接的资源来满足其需求，从中获得一种安全感，并抵御世事的无常。
“我们发明的许多组织以及在日常生活中所接受的控制，与其说是试图积极地解决我们的问题，倒不如说是为了压制我们稍作掩饰的原始冲动”。
——（赖斯，1965）
c.群体和组织本身就是人类发展不可或缺的一部分，是价值观和感化力的传播者，是希望与愿望、欲望与梦想的载体。
3、个人自主性与文化的约束
a.文明的基础意味着制约：
b.它要求个人放弃一部分自由并服从群体的限制；
我们迷恋于社会文化带来的安全感和团结感，尽管我们意识到为此我们永远不可能享受一种完全幸福的社会生活。
“人类的大部分斗争都是围绕着这一任务进行的——即在个人自主性诉求和群体的文化服从性诉求之间寻求一种权宜的调和……”
我们面对一个日益受到限制的社会现实：
a.社会现实提供给人一些如身份和荣誉之类的外在象征，但却阻碍了人的个性张扬和发展；
b.为了个体的成长而采取创造性的行动去改造世界，这恰恰是这个组织化的社会最为害怕的。
我们能学到什么？
a.三位理论家的论著中提到的一些用来指导公共组织活动的共同主题，其中所蕴含的公共组织观点→提供研究公共组织相关问题的视角和方法
b.现代人的首要任务：
在个人与社会之间发现一种有效的互动关系
马克思：
人的异化、革命
韦伯：
官僚形式主义的非人格化扩张、超凡魅力型领导
佛洛依德：
个人自主性诉求与群体的文化服从性诉求的矛盾、调和
c.公共组织研究同样考察个人与社会的关系：
“管理风格”、“顾客关系”
我们需要一种理解这个世界以及我们身处其中的位置的观点，一种认识复杂组织对我们生活的影响、又不被这种影响所左右的观点：
“只要我们生活在一个大型复杂社会组织中，个人和集体的存在就有赖于我们建立一种基本的知识和情感意识。
”
结论:
a.我们有各种理由去学习知识：
工具性研究
阐释性研究
批判性研究
b.现实遮蔽现象、现象同样遮蔽现实
c.现代社会诱导我们以工具性的眼光去看待世界，抗拒这种观察方法很难，又很重要
第2章早期的公共组织理论-思想传承和政治传承（中）
公共组织的政治理论的建立：
a.公共行政研究中，不仅要包括社会理论，也要包括政治理论（即对公共组织如何推动民主社会发展的理解）。
b.现实中，公共组织研究更关注效率、技术和控制等问题，而非自由与正义、公平与参与等民主政治理论问题。
“从政治理论的视角仔细地分析公共行政的研究文献……公共行政学令人费解地充满了政治理论。
之所以令人费解，是因为那些公共行政文献的作者常常大言不惭地认定或声言他们正在摆脱不切实际的理论幻想，转而直面现实世界，思考现代政府如何管理其重要事务以及应当如何履行其职能的问题。
”
——德怀特•沃尔多（Dwight,Waldo）,1948
公共行政的早期著作：
—构建了公共组织的政治理论
—为后来的公共行政研究确定了基调：
公共行政与其更大的政治系统之间的关系
公共行政理论的发端：
1、亚历山大•汉密尔顿（AlexanderHamilton）：
a.建立一个强大的中央政府
b.建立强而有力的行政部门：
c.统一、稳定
d.充分的法律支持、足够的权力
2、托马斯•杰弗逊（ThomasJefferson）:
a.政府必须实行分权
b.政府必须培养具有独立性的公民
c.通过宪法和法律严格约束行政机关的权力
一、民主的扩展
1、政府高度分权的观点得以确立：
a.地方政府的自主管理权
b.政府各部门的相互分立
c.导致问题：
自主→自大
分立→独立→肆意妄为
政党分肥制→政府分崩离析、组织混乱、毫无信用
2、早期的公共行政研究：
a.热衷于设计一种可操作的民主制度理论
b.强调规范问题的重要性
c.热心于建立能够应对日益城市化和技术化社会的具体机制
二、伍德罗•威尔逊的“企业式管理”方法：
1、1887发表《行政学研究》一文：
独立的行政科学建立的开始
a.必要性：
随着政府的发展，其不断增长的行政运作成为棘手问题。
“执行宪法要比制定宪法困难得多”。
b.主要观点：
企业式管理的原则，应该被用于指导公共行政机构的管理：
“行政领域也就是企业领域”。
—可以参考企业的机器式管理形式，建立一个控制等级体制的单一权力中心来提高行政效率与行政责任。
—政府在追求民主目标时，必须按企业管理模式运作，尽管这种模式看起来并不民主。
2、政治（政策）必须与行政分离
“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。
尽管政治为行政确定目标，但是不应该操纵行政活动。
”
民主的回应性→政治：
（讨论问题、指导公共政策）行政（中立的职业化官僚、执行政策）←行政能力、效率
政治—行政模式
公共行政研究的两种思想流派：
a.公共行政与政府过程的关系，要求公共行政更多地关注正义、自由和责任等规范性问题（政治、行政不可分离）
b.以民主方式作出决定后，决策的执行有赖于与私人企业管理相同的技术和方法（政治—行政二分法）
一、弗兰克•古德诺（FrankGoodnow）
《政策与行政》（1900年）:
a.宪法蕴含的分权原则在现实中受到挑战，有必要重新思考，使理论更加密切地切合实际；
b.区分政府的两种首要职能——（立法机关通过政治与政策体现）“国家意志的表达”和（行政部门）“国家意志的执行”——的运作是不可能的；
c.中央地方责任关系：
（中央）立法集权→（地方）行政分权
（地方）行政集权→（中央）立法分权
☞区分政府职责（横向纵向）法律基础，实质上已经被政府的实际运作所改变。
二、W.F.威洛比（W.F.Willoughby）
《现代国家的政府》（1936）:
a.政府的权力有五类：
立法、司法、执行、选举和行政
b.选民部分应有自己“明确的职能划分”
c.行政部门应得到重视：
“看起来法律得到执行与法律实际得到执行之间存在着差距”
d.“执行职能本质上是政治性的，行政的职能是将其他政府机构的政策付诸实施”
☞承认政策制定与政策执行活动的区别，尽管区别不是绝对的。
三、卢瑟•古立克（LutherGulick）
《政治、行政和新政》（1933）
a.“政府工作人员的所有行为都是行动与自由裁量权的紧密融合”
b.在未来的组织化管理的世界中，公民曾经拥有的权力被赋予行政管理者→解决政治—行政二分难题
四、怀特·伦纳德（WhiteLeonard）
《公共行政学研究导论》（1926）
a.行政人员在“公共政策执行中的主动性”日益增强
—执行法律中自由裁量权
—政策制定过程中的常任文官的政策性建议与意见常得到充分考虑
b.行政官僚可能处于制定政策的最佳地位
“行政部门可能是最有资格制定真正的公共政策的政府部门，它不必偏袒某个特定的压力集团。
”
五、保罗•阿普尔比（PaulAppleby）
《大民主》（BigDemocracy）（1945）
《政策与行政》（PolicyandAdministration）（1949）
a.行政人员是重要的政策参与者，以多种方式影响着政策制定的过程
—自由裁量权：
“行政人员在不断地为将来制定规则，在不断地决定法律的内涵及其对行动的含义”
—向立法机构提出建议来影响政策的制定
b.在民主社会里，行政人员参与制定政策是恰当的，民主社会期待这种参与
政治—行政二分法的持久影响
一、研究范围的限定
a.行政研究范式的转换：
将行政与一个特定的政府部门联系：
1 行政是一种在政府的不同部门（立法、司法、行政等）发挥作用的功能→行政是“行政部门的运行”
2 行政研究只关注提高高度结构化组织的管理效率
b.从制度角度而非过程或功能角度定义公共行政
1 政治—行政二分法在理论上过时
2 但在实践中依然存在：
只关注政府（行政）机构及其工作人员
2、企业管理技术的应用
行政研究可以脱离政治→公共行政与私人管理在本质上是一样的，效率是其首要目标→可以学习企业管理技术→新公共管理：
关注组织结构、科学管理和组织效率等问题
三、公共组织在民主社会中的作用
a.在民主社会与专制社会中，行政事务会有不同吗？
“专制政体和民主政体之间的区别不在于行政组织本身，而在于政府之外是否存在一个有控制力的选民或代议机构，这些选民及其代议机构有权决定政府成员的意志，并要求他们在行政活动中贯彻这些意志。
”
—弗雷德里克•克利夫兰（FrederickCleveland），1920
b.民主能否在非民主的公共组织中得到维系？
—肯定方：
民主政治与效率行政相分离，公共组织中的专制统治可能是有效地实现民主社会所必要的；
—否定方：
民主社会中的社会事务的管理必须遵循民主规范和民主原则。
第2章早期的公共组织理论-思想传承和政治传承（下）
科学管理方法
一、科学原理
a.早期公共行政研究试图从管理活动中提炼出科学原理，用来指导管理实务者设计或修改组织结构
b.这种对科学的特定解释逐渐主导了管理研究：
确立“行政科学”
二、佛雷德里克•W•泰勒（FrederickW.Taylor）的“最好的方法”
“最好的管理是一种真正的科学，它建立在明确的法则、规章和原理之上”。
技术层面（具体工作中存在着“最好的方法”）→科学方式调查、研究（“用铲科学”实验研究发现推广、运用到所有生产活动领域）→社会生活哲学（工人→机器、管理者（组织）→设计和实验、制定科学管理原理）
泰勒的“科学”方法的定义:
“科学就是经过分类或组织的各种知识。
毫无疑问，把工人头脑中已经存在但未加分类的知识集中起来，然后将这些知识简化为规则、规章和习惯用语…就代表着对知识的分类和组织，尽管它可
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