公共管理学复习提纲.docx
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公共管理学复习提纲
第一章导论
1.1公共管理的含义：
在西方国家，公共管理是公共行政中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。
它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及“新公共管理”运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。
在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称。
根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
（1）公共管理的主体：
公共组织
（2）公共管理的目的：
维护公共利益
（3）公共管理的手段：
法律、行政、经济
（4）公共管理的职能：
计划（规划）、决策、组织、协调、控制
1.2公共管理学的概念范畴
公共管理学是研究以政府为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的科学。
1.3公共管理学的研究对象
以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。
1.4公共管理学的研究内容与体系
（1）.确定公共管理研究对象的基本思路
从研究对象来说，公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；
从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；
从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。
（2）.公共行政学的研究内容
（1）国外学者的研究情况
（2）我国学术界的研究情况
（3）.公共管理学的理论体系
（4）.公共管理学的学科特征
（1）研究对象与范围的特征：
公共管理学并不像公共行政学那样将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机关和非政府组织的公共方面。
（2）跨学科和综合性的特点：
政治经济学主要建立在政治学的基础上，依赖经济学的理论和方法，并日益与多门学科相融合。
（3）具体研究问题的特征：
公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究。
（4）公共管理学既是实证的，又是规范的。
公共管理学既是实证的，重视经验研究；又是规范的，提倡研究“应该不应该”的问题用以规范公共管理行为。
（5）更具现实性。
1.5公共管理学的研究途径和方法
（1）公共管理学的研究途径：
公共政策途径（Ｐ途径）：
强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成和制定密切相关。
企业管理途径（Ｂ途径）：
主张效法企业，以企业管理的方法提升公共部门的服务质量。
（2）公共管理学的研究方法：
1.实践抽象法2.实体分析法3.实验法4.系统分析法5.比较分析法6.多学科交叉式的综合研究方式7.案例分析法
复习思考题
一、名词解释
1、公共管理 2、公共管理学
二、简述体
1、公共管理的学科特征是什么？
2、公共管理学的研究方法有哪些？
第三章公共组织
本章教学目的
公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。
本章主要是对组织形态的公共管理主体——政府组织、非营利组织、准政府组织及其变革进行阐述。
本章要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。
3.1公共组织的性质与结构
3.1.1公共组织的内涵
1.组织与公共组织
（1）组织的含义：
组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（2）公共组织的含义：
公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。
2.公共组织的基本要素
（1）物质要素
人员，经费，物资设备
（2）精神要素
目标，责权结构，人际关系
3.公共组织的特征
（1）以增进公共利益为目标：
增进公共利益是公共组织建立的目标和动力，因此追求全社会的公平公正，以及行为的公开就必然成为其一切活动和措施的基础。
（2）公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性：
法制既是公共组织活动的依据，又是公共组织活动的手段之一。
（3）公共组织受到高度的公共监督：
公共管理活动关系到社会公众的利益，受到社会公众的高度关注，必须接受来自舆论或公众的批评与监督。
（实行政务信息公开制度、公职人员财产申报制度、政府采购制度、重大工程公开招标制度等。
）
（4）公共组织的活动具有政治性：
公共组织本质上是社会公共利益的代表和体现，这种整体性、全局性和通过行使公共权力解决问题的方法，都是政治性的充分体现。
（5）公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难：
公共组织以增进社会公共利益为组织目标，但由于公共利益大多是抽象的，加之人们存在不同看法，因而这一目标在实际中又是模糊不清的。
相应地，公共组织绩效也比较难以通过准确量化的指标进行评估。
（6）公共组织具有一定的独占性：
公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。
3.1.2公共组织的结构
1.公共组织的纵向结构
决策层——协调指挥层——技术操作层
2.公共组织的横向结构（也称为部门化结构）
（1）按业务性质分工
（2）按管理程序分工（3）按管理对象分工
3.公共组织的主要结构形式
（1）直线制
（2）职能制（3）直线职能制（4）矩阵制
3.1.3公共组织的类型（政府组织、非营利组织、准政府组织）
1.政府组织
（1）政府组织的含义：
广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。
狭义的政府仅指国家行政机关。
（2）政府组织的基本特点：
①政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②政府组织从事公共管理的手段是行政权力；③政府组织有权支配和运用公共资源；④政府组织提供的产品是公共物品；⑤政府组织行为的价值取向是公共利益。
2.非营利组织
非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。
与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。
非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。
3.准政府组织
准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。
3.2非营利组织
1.非营利组织概念
非政府组织，是指不行使国家行政权力，不以营利为目的，从事社会公共服务活动的公共组织。
非营利组织简称NPO，是现代社会提供公共服务的重要主体之一。
2.非营利组织特征
1、非政府性和非政治性。
2、非营利性和公益性。
3、组织性和合法性。
4、自愿性和自治性。
3.3事业单位
1.事业单位的含义
事业单位是国家为了公益事业目的，由国家机关或其他社会组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生等活动的社会服务组织。
2.事业单位的基本特征
（1）事业单位活动的非经济性和政治性
（2）事业由政府主办并主管
（3）事业单位经费由公共财政供给
（4）整个事业单位系统具有行政性
3.事业单位的改革
要实现事业单位社会化以及运行法制化和民主化的目标，就必须以政事分开为基本原则，根据各类事业单位不同的性质，进行分步骤、分类别的改革。
3.4公共组织的变革
3.4.1科层制组织与反思
1.科层制组织的基本特征
（1）专门化
（2）等级制（3）规则化（4）非人格化（5）技术化（6）公私分明化
2.科层制方法的主要内容
（1）组织标准化
（2）工作秩序化（3）管理规范化
3.传统科层制组织的缺陷与困境
（1）传统科层制组织的缺陷
（2）传统科层制组织面临的困境：
第一，组织环境的困境；第二，组织结构上的困境；第三，组织方式上的困境
3.4.2公共组织变革的目标与内容
1.公共组织变革的目标
（1）提高公共组织适应环境的能力
（2）提高公共组织自身的稳定性、协调性
（3）提高公共组织的工作绩效
2.公共组织变革的内容
（1）组织结构变革：
包括横向部门结构和纵向层级的变革。
（2）权力关系变革：
一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。
（3）技术变革：
主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，规范工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现“一站式”的管理与服务。
（4）产品和服务变革：
基于服务对象的需要，持续尝试发展更好的服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务。
（5）人力资源变革：
第一，投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；第三，改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。
3.公共组织变革的趋势
公共组织变革越来越表现出以下的发展趋势：
一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会服务职能。
4.改革开放以来中国政府和事业单位的改革实践
复习思考题
一、名次解释
1、公共组织；2、非营利组织；3、准政府组织；4、事业单位
二、简述题
1、公共组织的要素有哪些？
2、公共组织的特征有哪些？
3、公共组织的主要结构形式有哪些？
4、公共组织的类型有哪些？
三、论述题
理论联系实际，论述公共组织变革的目标和内容
第四章公共领导
本章教学目的
领导贯穿于计划、决策、组织、指挥、协调、控制等公共管理活动的全过程。
本章主要从理论与实践结合的角度上学习公共领导的前沿理论、领导体制、领导方法、领导能力。
本章学习，着重培养学生的领导素养，培养学生运用理论分析问题、解决问题的能力，通过角色模拟和案例分析培养学生的实际领导能力。
4.1公共领导概述
4.1.1公共领导的含义和特点
1.领导的含义
（1）关于领导含义的几种界定
（2）领导包含的三方面内容
（3）领导的含义：
领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导者、被领导者和环境三个基本要素。
2.公共领导的含义
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
公共领导的具体含义包括：
（1）公共领导是一个社会组织系统；
（2）公共领导是一个动态的行为过程；（3）公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动的过程；（4）公共领导是权威和公共认可的关系；（5）对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。
3.公共领导的特点
（1）公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门；
（2）公共领导职权的公共性、服务性。
从公共领导职权的来源、使用和后果来看，都具有公共性；
（3）决策的“公断性”；
（4）公共领导的价值取向是公共利益。
4.公共领导的作用
（1）导向、统领的作用
（2）影响、表率的作用
（3）协调、沟通的作用
（4）迎接挑战、引发和推动变革的作用
4.1.2西方领导理论的演进与新发展
1.西方经典领导理论
（1）特质理论。
用以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正因素的理论。
特质理论的优点：
第一，它给人一种直觉的吸引力，在一定程度上和一定范围内合乎人们的常识；第二，把领导者作为领导系统的核心要素，作为领导过程的主宰，这有其合理性；第三，它在领导理论的发展史起到承上启下的作用。
特质理论的缺陷：
直觉性和形而上学性。
（2）行为理论。
这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作（生产）又关心个人（下属）的领导者才是最有效的；认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。
行为理论主要包括：
一是勒温等人的集权式领导、民主式领导和放任式领导的领导方式理论；二是领导连续流理论；三是利克特以工作为中心的领导和以员工为中心的领导的领导方式理论。
（3）权变（或情景）理论。
实践证明，不存在一成不变的、普遍适用的“最好的”领导方式。
领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因素，用一个通式表示就是：
领导＝f（领导者、被领导者、环境）。
这个公式表明，领导方式是领导者、被领导者和领导环境的一个变数（函数）。
因此，有效的领导行为是因时间、地点、条件的变化而变化的，这就是领导权变理论的实质。
领导权变理论主要包括：
菲德勒的权变理论、路径——目标理论。
2.西方领导理论的新进展
进入20世纪70年代，特别是80年代以来，西方领导理论又获取了一些有价值的进展。
这些进展主要有归因理论、领导魅力理论、认知资源理论、交易型和变革型领导理论、基于价值观的领导理论和团队理论。
4.2公共领导体制
4.2.1领导体制的含义和内容
1.领导体制的含义：
领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。
2.领导体制的内容
（1）领导结构
（2）领导的层次与跨度
（3）领导机构中各部门之间的职责与权限划分
（4）领导干部的管理制度
4.2.2公共领导体制的基本类型
1.首长制和委员会制
2.集权制和分权制
3.层次制和职能制
4.完整制和分离制
4.2.3公共领导体制的改革
公共领导体制改革是公共领导活动中为完成公共领导职能、实现公共领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度进行的合乎实际和适应社会发展要求的改革。
1.我国公共管理领导体制存在的问题
（1）领导职能相互混淆
（2）领导权力过于集中
（3）领导权力的约束滞后
（4）公共组织机构高度膨胀
（5）用人制度缺乏活力
2.公共管理领导体制改革的路径
（1）完善领导职能分工，理顺各种关系
（2）保证政令统一的前提下，适当下放权力
（3）改革组织人事制度，增强党和国家的活力
（4）继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿
（5）加强权力制约与监督
4.3几种常见的公共领导方法
4.3.1领导方法概述
1.领导方法的含义
领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种手段与途径。
2.领导方法的特征
（1）领导方法的目的性
（2）领导方法存在正确与错误、有效与无效之分
（3）领导方法的多层次性
（4）领导方法的具体相关性
（5）领导方法存在动态变异性
4.3.2领导协调
1.公共领导协调的含义与特征
（1）领导协调的含义：
领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间，公务员之间，政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，进行调整、控制，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。
（2）领导协调的特点：
平等性、互利性、结果不确定性。
2.协调的内容和原则
（1）领导协调的内容：
一是领导工作关系协调；二是领导人际关系协调。
（2）领导协调的原则：
第一，以人为本；第二，客观公正；第三，注重整体；第四，求同存异；第五，互惠双赢；第六，灵活机动。
4.3.3领导沟通
1.领导沟通的含义和作用
（1）领导沟通的含义：
领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行的信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标的有效协调和实现的过程。
（2）领导沟通的作用：
第一，沟通是科学决策的前提；
第二，统一思想，提高绩效；
第三，沟通可以改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的凝聚力。
2.实现有效沟通的途径
（1）选择合理的沟通渠道：
包括正式渠道、非正式渠道；
（2）选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络；
（3）选择有效的沟通形式，包括口头形式、书面形式、非语言形式、电子媒介形式。
3.增强领导沟通的方法
（1）构建畅通的沟通网络
（2）树立主动沟通的意识
（3）创造有利的沟通环境
（4）要完善民主监督机制
（5）注意沟通与信息技术的关系
4.3.4领导激励
1.激励的含义：
激励是通过一定的方法来激发人们的动机，开发人的能力和潜力，充分调动人的积极性和创造性，使被领导者表现出高度的工作热情和创造精神。
2.激励的原则：
（1）物质激励和精神激励相结合原则；
（2）正激励和负激励结合原则；（3）按需激励原则；（4）差别激励原则；（5）公正原则。
3.激励的方法：
（1）物质激励；
（2）参与激励；（3）目标激励；（4）情感激励；（5）需要激励；（6）榜样激励；（7）荣誉激励；（8）信心激励；（9）赏识激励。
4.4领导能力
4.4.1领导能力的内涵及其基本条件
1.领导力的含义：
领导能力就是领导者的个体素质、思维方式、实践经验以及对领导方法等的把握程度等影响具体领导活动效果的个性心理特性的总和，它是领导者素质的核心。
2.发挥领导能力的基本条件
（1）领导能力的发挥，必是在一定的环境和组织结构中进行；
（2）发挥领导能力，需要领导者明确组织的目标、责任与价值；
（3）发挥领导能力，离不开领导者的基本素养，包括政治素养、知识素养、能力素养和心理素养。
4.4.2领导能力的主要内容
1.领导的创新能力
主要体现在五个方面：
•广阔的知识面
•敏锐的问题意识
•全新的思想观念
•良好的精神状态
•敢于承担风险的胆识
2.领导的战略思维能力
（1）领导战略思维能力的的含义
（2）领导战略思维能力的内容：
一是战略洞察力和战略判断力；二是战略分析力与战略综合力；三是战略预见力和战略创新力；四是战略统筹力和战略决断力。
（3）领导战略思维能力的培养：
一是加强哲学修养，提高辩证思维能力；二是努力拓展知识面；用丰厚的知识积累作为战略思维的材料；三是在实践中锻炼；四是善于利用外脑。
3.领导的执政能力
（1）领导执政能力发挥的重要性
（2）制约领导执政能力发挥的因素
（3）领导执政能力所包含的内容
4.4.3领导方式
1.领导方式的含义：
领导方式，是在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。
2.领导方式的类型
（1）集权型领导方式
（2）民主型领导方式
（3）放任型领导方式
复习题
一、名词解释
1、公共领导；2、公共领导体制；3、领导方法；4、领导能力
二、简述题
1、公共领导的特点有哪些？
2、领导体制的基本类型有哪些？
3、领导协调的内容和原则有哪些？
4、实现有效沟通的途径有哪些？
5、领导激励的方法有哪些？
三、论述题
1、理论联系实际，论述公共领导的作用。
2、理论联系实际，论述公共领导能力的内容。
第五章公共政策
本章教学目的
公共政策是现代公共管理运行的核心平台和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突显。
制定和实施公共政策是公共管理的重要内容，公共政策过程是公共管理运行的重要过程。
本章从不同视角下对公共政策内涵的不同界定出发，从政策科学与公共管理实践的角度阐述公共政策的理论发展及其研究主线、公共政策过程、公共政策分析及其方法、公共政策发展等内容。
5.1公共政策概述
一、公共政策含义
公共政策是公共权力机关和其他政治团体为实现一定时期内的公共管理目标，而制定和实施的一系列行为准则、规范的总称。
就其表现形式而言，公共政策有法律、规章、法令、措施、办法、方法、通知、条例等多种形态。
公共政策的这一概念，可从以下几方面来理解和把握。
1、公共政策主体。
公共政策的主体是公共权力机关和其他政治团体，具体包括立法机关、行政机关、司法机关、执政党等，与企业、个人等私人主体做出的决策、决定有根本区别，公共政策具有权威性、强制性。
2、公共政策目标。
各项公共政策有其明确的目标，是为了达到一定公共管理目的，无论是总政策、基本政策，还是部门具体政策，都具有这一特点。
3、公共政策过程。
从动态的角度看，公共政策表现为政策制定、执行、评估、监控与终结等完整过程。
要实现公共政策目标，就需要在公共政策制定和实施的各个阶段、各个环节实行有效管理与控制，否则，难以达到政策初衷。
4、公共政策形态。
就公共政策表现形式而言，公共政策有法律、规章、法令、措施、办法、方法、通知、条例等多种形态，归纳起来，都是对政策对象提出的行为规范、准则。
即要求政策对象作什么、不作什么，哪些行为是政策允许、鼓励的，哪些是政策限制，甚至禁止的，以达到调节政策对象行为，规范经济社会活动，实现政策目标的目的。
二、公共政策的本质与特征
从公共政策形态、现象观察，公共政策涉及对纷繁复杂的各类经济社会现象的调节、控制，但从本质上讲，公共政策是公共权力机构和其他政治团体为维护社会公共利益而对经济社会运行所作的调控行为。
公共政策体现了公共权力机关维护公共利益的行为，与公共管理的其他范畴相比，公共政策具有权威性、强制性和公共性特征。
三、公共政策的功能
1、公共政策的指导功能。
2、公共政策的控制功能。
3、公共政策的协调功能。
4、公共政策的分配功能。
四、公共政策的分类
（一）按照政策层次不同，将公共政策分为总政策、基本政策和具体政策
（二）按照政策所涉及的领域不同，将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策
（三）按照政策实施的时间不同，将公共政策分为短期公共政策、中期公共政策和长期公共政策
（四）按照政策协调社会生活方式不同，将公共政策分为分配性政策和调节性政策
五、公共政策系统
（一）公共政策主体
1、政府机构；2、立法机构；3、司法机构；4、执政党；5、利益集团；6、公民
（二）公共政策客体
公共政策客体。
是指公共政策作用的对象。
具体可按“事”和“人”进行划分。
“事”是指政策需要解决的各类公共政策问题。
“人”是指公共政策调控、制约和规范其行为的各类社会成员。
即公共政策主体运用各类政策工具，通过对各种公共政策问题和人们的行为进行调控、制约和规范，以实现其政策目标。
（三）、公共政策环境
公共政策环境，是指公共政策制定、执行和达到预期效果的所有外部条件的总和。
1、自然环境。
自然环境是指公共政策制定、实施所面临的地理位置、国土面积、山川地貌、气候、自然资源等条件。
2、经济环境。
经济环境是指公共政策制定、实施所面临的经济发展水平和条件。
3、政治环
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