慈善超市筹资机制的合法性分析.docx

慈善超市筹资机制的合法性分析.docx

《慈善超市筹资机制的合法性分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《慈善超市筹资机制的合法性分析.docx（14页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

慈善超市筹资机制的合法性分析

慈善超市筹资机制的合法性分析

李霞

2012-12-1915:

21:

38　　来源：

《阴山学刊：

社科版》（包头）2008年5期

　　【英文标题】LegitimacyAnalysisoftheFund-raisingMechanismofCharitySupermarket（FacultyofPoliticsandLaw,BatouTeachers'College;Batou014030）

　　【作者简介】李霞，硕士，包头师范学院政治与法律学院教师。

（包头014030）

　　【内容提要】慈善超市是在“总体性社会”向“后总体性社会”转型过程中一种社会福利和救助制度的创新，是集中社会扶贫济困资源以实现社会救助目的的非营利组织，但是在实际运作过程中普遍出现了资源紧缺的问题。

慈善超市的筹资机制具体包括对体制内资源的利用、对体制外资源的动员和特卖经营。

政府选择型非营利组织的资源获取依赖政府资源和行政力量；外部制度对非营利组织筹费有促进和约束作用，政府应在加强行政支持的基础上改善法律环境。

　　Asaninnovationofsocialwelfareandsocialsalvationinstitutionintheperiodof"Totalism"to"Post-Totalism"transmutation,charitysupermarketplaysanimportantroleincollectingsocialresourcesandperformingsocialsalvation.However,thiskindofnon-profitorganizationhasbeenconfrontedwiththeresourceshortageinpracticeandoperation.Thefund-raisingmechanismofcharitysupermarketfirst,includingutilizingtheresourcesinthesystem,mobilizingtheresourcesoutofthesystemandmarketing.TheNPOsselectedbygovernmentreliesonthegovernmentalresourcesandthesupportfromtheadministrationtoobtaintheresources;theinstitutionoutoforganizationhasbecomeadouble-edgedswordwhichhaveastrongimpactonthefund-raisingoftheNPOs,andthereforegovernmentshouldimprovethelegalenvironmentaswellasgivemoreadministrativesupport.

　　【关键词】慈善超市/非营利组织/筹资机制/合法性charitysupermarket/non-profitorganization/fund-raisingmechanism/legitimacy

　　一、问题的提出

　　慈善超市是伴随着“总体性社会”向“后总体性社会”的过渡，在政府推进社会福利社会化的背景下，在建立健全经常性社会捐助制度的过程中产生的新的社会救助方式。

它是借用近代市场中出现的超市运作模式、依托经常性社会捐助、集中社会扶贫济困资源以实现社会救助的非营利组织，承担着向“低保户”和低收入家庭免费发放或低价销售社会捐赠物品的功能，慈善性和非营利性是其根本性质。

　　实际上大部分慈善超市是由民政部门自上而下推动建立的，其主要活动形式是提供公共服务的行政行为，有些还兼有经营活动的市场行为，更接近于福利非营利组织。

在具体运作中，有的慈善超市作为社团法人独立运作，是具有独立法人资格的民间福利非营利社会团体组织，比如苏州市平江区“一家人”慈善互助超市，但是绝大部分慈善超市都没有登记注册，没有独立的法人地位，是在民政局的直接管理和监督下运作的，本文的研究对象正是如此。

　　慈善超市救助功能的承担必须要有足够的资金和物资基础，而非营利组织普遍存在着资金缺乏的问题，慈善超市的状况又如何呢？

通过文献阅读笔者发现各地慈善超市在实际运作过程中普遍存在资金短缺、货源紧张的问题，部分超市不得不闭门谢客。

慈善超市是如何获取资源的？

其资源获取过程受到哪些因素的影响和制约？

笔者带着对资源问题的关注对A慈善超市进行了实地调研，希望在个案研究的基础上得到一些启示，对慈善超市的发展有所借鉴。

　　二、慈善超市的筹资机制

　　筹资或资金动员是非营利组织社会动员的一个重要任务。

筹资（fund-raising）也称作“筹款”、“募捐”或“捐款”。

原指政治活动中组织或个人为了政治原因，发动募集资金的行动或过程。

但是非营利组织的筹款有所不同，它是基于组织的宗旨和目标，向企业、社会大众或基金会等发动募集资金、物资或劳务活动的过程。

[1]（P204）需要指出的是非营利组织筹集的资金使用必须符合该组织的宗旨和目标，在应用于组织的项目和发展后，如有多余的款项，不能作为利润分配，必须留下一个组织或项目的发展。

　　本文的筹资特指筹集资金和物资，筹资机制即筹集资金和物资的渠道和方式。

A慈善超市的筹资机制包括对体制内资源的利用和对体制外资源的动员。

（一）对体制内资源的利用。

　　对体制内资源的利用分为稳定的资金支持和不定期的资金与物资捐助两种。

　　民政局给每一个新开办的慈善超市20万的开办费，并且以后每年都有五万的基本运作费，这部分资金是民政局直接从福利金里立项的，是A慈善超市唯一稳定的资金来源，主要用于工作人员工资、水电等开支。

针对资金立项的额度，慈善会在关于慈善超市的调研分析报告中建议在福利金中每年立项200万元到300万元用来资助慈善超市，但是相关部门在批示中认为该立项资助额度过高，可在现有基础上适当提高，关键还是在于调动社会的积极性。

①

　　与政府可以立项使用的资金有所不同，在一些与民政部门关系密切的社会团体，比如慈善会手中还掌握着一部分从社会募集来的资源，对这部分资源，政府会帮助慈善超市进行协调以获得他们的支持，但这种支持在时间上和数额上都是不稳定的，一般情况下当慈善超市开张或者发生物资短缺的情况下得到的支持比较多。

比如A慈善超市开业之初，福利彩票公益金评审委员会捐赠10万元用来购买食品；接收社会捐赠工作站捐赠物品一批；慈善会捐赠20万元。

　　我们可以看到上述团体和部门是一支重要的捐助力量，而政府在其中的协调作用不可或缺，与一般意义上的体制内资源不同的是这部分资金或物资也是通过不同渠道向社会筹集的，这里强调的“体制内”指政府可以利用行政力量进行支配或协调，慈善超市是通过体制内得到了这些资源，而非直接的社会动员。

（二）对体制外资源的动员。

　　直接对体制外资源的动员不同于上面提到的利用其他社团或部门已经募集到的资源，这里指直接以慈善超市为主体进行的资源动员。

根据动员的方式不同作者又把它分为利用体制内渠道的资源动员和直接的社会动员。

　　利用体制内渠道进行资源动员的方式主要运用于对企业的动员过程中。

A慈善超市没有采用宣传之后坐等企业上门捐赠的方法，也没有直接到企业拉赞助，而是由福利科同社会事务科的负责人协商，利用社会事务科召集辖区内各商会负责人开会的机会，把慈善超市的情况介绍给各商会负责人，希望他们参与慈善捐助活动或请他们进一步发动下属的各企业会员单位积极参与。

行业协会和商会都是有组织的，一般企业都会挂靠一两个商会，会员单位都要交纳一定的会费，这些组织都有自己的基金，同时要定期开展活动，而行业协会、商会的登记管理机关均为民政局，因此通过这一途径就较为便利的把慈善超市的相关讯息传达到了企业，达到了社会动员的目的，A慈善超市开张前后即通过这种方法收到部分商会和企业几十万的资金和物资捐助。

　　直接的社会动员是面对所有潜在的捐赠者，针对性并不是很强。

主要采用宣传的方法，比如在临街的橱窗张贴大幅的超市简介吸引市民；利用电视、报纸和网络等媒体进行宣传，中央电视台、市电视台、南方都市报、搜狐网等均对其进行过报道。

但是慈善超市与媒体的沟通与宣传目前仅限于一些特殊时期，比如开张、送温暖等活动中，总体来讲对媒体的利用还比较少，收效有限。

超市负责人告诉作者到目前为止收到个人捐款几千元，看到宣传后主动来捐赠物资的热心群众比较多，但是由于捐赠物品大多为旧物，并不能直接进入超市。

　　（三）特卖经营。

　　慈善超市在运作过程中发现有些捐赠物品不适合困难家庭需求的情况，一方面这些物资积压下来，需要场地存放并进行管理，另一方面困难家庭急需的米和油等生活必需品又比较紧缺，于是超市设立了特卖区，主要经营服装、电器、食品等，A慈善超市特卖经营所得占的比重很小，但它是慈善超市市场化的一个初步尝试，类似的经营行为也成为学者对包括慈善超市在内的非营利组织关注的热点之一。

　　通过以上对筹资机制的描述我们可以看到，事实上A慈善超市的资源最终是来源于体制外，这也是其建立的基础的和目的，是一个依托于民间社会资源的机构。

　　三、合法性分析

　　新制度主义的重要贡献就是提出了合法性（Legitimacy）机制来认识、解释组织现象，合法性是一个内涵相当丰富的概念，新制度学派使用合法性的概念是强调在广泛认可的基础上所建立的权威关系，周雪光把合法性机制定义为：

合法性机制是诱使或迫使组织采纳外部环境中具有合法性的组织结构或做法的一种制度力量，这样一种制度力量称为合法性机制，或称作社会承认的逻辑或合乎情理的逻辑。

　　在合法性的分类问题上，本文主要参考了高丙中关于社团合法性的概念。

高丙中认为社团管理制度约束下的合法性可以分为政治合法性、社会合法性、行政合法性和法律合法性。

社会合法性表示社团由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性，体现的是社会个人对社团的承认，是社团开展活动的基础；法律合法性表示社团由于满足了法律规则而获得的合法性；政治合法性表示社团由于符合国家的思想价值体系而被承认享有的合法性，它对于社团的存在和发展都是至关重要的；行政合法性表示社团由于遵守行政部门（国家机关或具有一定行政功能的单位）及其代理人确立的规章、程序而拥有的合法性，这四种合法性形成了一个以法律合法性为整合核心的合法性结构。

[2]（P100～109）

　　慈善超市作为一个对城市贫困家庭进行实物救助的慈善机构，其各项活动都像其他组织一样受到合法性机制的约束，但是通过下文的分析我们会发现它不具有完整的合法性结构，这种结构对其筹资机制产生了不同的影响和约束。

（一）政治与行政合法性强。

　　政治合法性是一种实质合法性，它涉及的是社团内在的方面，如社团的宗旨、社团活动的意图和意义。

它表明某一社团或社团活动符合某种政治规范，即“政治上正确”。

如果社团的宗旨和其在开展活动过程中的具体阐发被接受，尤其是被党委系统接受，就获得了这种合法性。

政治合法性对社团的存在和发展至关重要，因为在中国的公共空间的任何事务都要首先解决政治合法性问题，即便是群众自治组织也大多会负起一定的政治责任，将其宗旨定位于一种积极的政治态度。

他们一般会从以下方面说明其宗旨、活动与政治秩序一致：

显示与意识形态、国家推崇的价值（如社会主义精神文明）一致；显示与国家目标、尤其是中心任务（如经济建设）一致；显示与国家的政策（如统一战线、维护稳定）一致。

[2]（P100～109）

　　A慈善超市把其宗旨定位为“为最需要帮助的困难群众服务”，同时上升到较高的政治高度，指出：

“慈善超市体现了党和政府对困难群体的关心，凝聚了社会各界的爱心，洋溢着中华民族扶贫济困精神，是社会慈善事业的又一创新发展”；②“确保慈善超市的可持续发展，在为困难群众服务、构建和谐社会中发挥更大的作用”。

民政局相关负责人也指出：

我们这种社会救助工作本身也有促进社会稳定的作用，把问题在这个层面解决好了之后可以避免更大的矛盾发生。

　　可见A慈善超市的政治合法性比较强。

同时它还具备很强的行政合法性。

行政合法性是一种形式合法性，其基础是官僚体制的程序和惯例，其获得形式是多种多样的，大致有机构文书、领导人的同意、机构的符号（如名称、标志）和仪式（如授予的锦旗）等。

[2]（P100～109）A慈善超市的行政合法性是毋庸置疑的，主要原因在于其建立本身就是由民政部门推动，具体运作由民政局福利科负责监督和指导。

A慈善超市建立过程中各级部门均下发了相关文件：

2004年7月，国家民政部发出《关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》；2004年10月，省民政厅下发了《转发民政部关于在大中城市推广建立“慈善超市”的通知》，之后市民政局由局长亲自主持召开了专门的会议要求做好慈善超市工作。

　　拥有较强的政治和行政合法性对慈善超市的筹资有很重要的积极意义。

上述一系列文件等是体制内稳定的资金支持及继续争取加大支持额度的制度保障；只有符合强行政合法性的要求才容易得到与体制内相关的其他社团或组织的支持；只有符合强行政合法性的要求才能在动员体制外资源的过程中利用体制内力量和渠道。

（二）法律合法性不足。

　　A慈善超市从其活动范畴和根本性质来看都属于非营利部门，但它并不是具有独立法人资格的非营利社会团体组织，既没有按照1998年的《社会团体登记管理条例》进行登记，也没有按照1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记为民办非企业单位。

由于其具体管理和监督、指导工作是由区民政局福利科负责的，如果要进行登记的话与其他民间组织相比拥有天然的优势，因为其业务主管单位和登记管理机关均为民政局，但是其主管机关民政局却选择了现在这样一条发展的道路，相关负责人表示是出于以下考虑：

由于非竞争性（原则）慈善超市不能登记成慈善组织，因为我们区已经有慈善会了，民办非企业免税又受限制，而且要登记成一个法人组织也还是比较复杂的。

现在由政府牵头，多方筹资还是有资金缺口，它自己独立走路会更难，至于慈善超市的性质问题大家都知道它是非营利性的福利机构，宗旨也写得很清楚。

　　对非营利组织主体制度的“非竞争性原则”的限制性规定为：

“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”，③由于各级慈善会是国家认可的慈善机构，A慈善超市就不能以区慈善社会团体的身份进行登记与区慈善会竞争。

对于民办非企业单位免税限制的问题下文中会进行详细分析。

　　虽然慈善超市具有较强的政治、行政和社会合法性，这种非法人社团的身份对慈善超市接受社会捐助还是产生了很大的影响。

　　慈善超市接收社会捐赠包括物品和资金两部分，对于捐赠的物品，超市工作人员可以直接接收，因为A慈善超市本身也是一个经常性接收捐赠点，承担着相应的职能。

在资金接收方面，慈善超市由于其本身并非国家规定的受赠主体而受到了制约。

《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条规定了公益捐赠的范围，④第十条对捐赠接受主体做了规定：

公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。

本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。

本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。

而慈善超市建立的初衷就是希望发动社会公益捐赠，救助城市贫困群体。

为了解决这一矛盾，目前慈善超市发动社会募捐都是依托于慈善会进行的，当然这其中关系的协调得益于二者同处于政府选择型非营利组织和福利事业的体系之中。

　　“非竞争性原则”使得A慈善超市无法独立为慈善社会团体，而税收方面的制度约束又使得民办非企业的道路变得不可行。

　　《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定国家鼓励公益事业的发展，对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待并且在第二十四、二十五、二十六条专门规定了税收方面的优惠。

⑤但是由于《公益事业捐赠法》并不是一部税收法律，直接关于非营利组织税率、税收优惠等课税要素只能转而适用《企业所得税暂行条例》及《中华人民共和国个人所得税法》等有关税收法律、法规的规定。

目前中国关于公益事业捐赠行为的法规还有2001年3月13日财政部和国家税务总局发出的《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，2001年1月15日财政部、国家税务总局、中华人民共和国海关总署联合发布的《扶贫、慈善性捐赠物资免进口税收暂行办法》。

但是目前能够享受税前扣除政策的接受间接捐赠⑥的非营利性社会团体仅限于青基会、宋庆龄基金会、中国红十字会等十几个大的非营利组织，原因就是税务总局现在采取的是“列名单”的方式，全国性社团要报文，通过民政部门向税务总局申请，由税务总局来批复。

⑦有些不在名单上的非营利组织就采用了由名单内的组织先接受的办法，A慈善超市就是由慈善会接受捐赠后再专款专用。

在这样的制度背景下，某些特殊背景的非营利组织可以寻求政府的税收优惠，比如部分政府选择和支持的非营利组织，而对于大多数组织来讲则成为他们筹资和发展的制度性障碍。

　　我们可以看到无法享受免税待遇影响了捐赠者的积极性，对于本来就处于资金缺乏状态的非营利组织来说更是致命的打击，依托慈善会接收资金捐赠是A慈善超市在寻求法律合法性过程中的理性选择。

当然这种受赠主体地位缺失还是对接收捐赠工作造成了一定影响，比如捐赠地点和手续的复杂性没能给予捐赠者方便，反而影响了捐赠者的积极性，资金的周转也使得捐赠者对资金使用的信任度降低。

　　A慈善超市的法律合法性不足问题在特卖变现过程中也很突出。

虽然特卖区经营所得占的比重并不大，但是这毕竟是资金来源的渠道之一，在一些学者的讨论和慈善超市自身的实践过程中均认为这是进行市场化的初步尝试和必由之路，而关于特卖经营的合法性问题一直是相关机构和负责人所关注的。

　　《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十七条规定对于不易储存、运输和超过实际需要的受赠财产，受赠人可以变卖，所取得的全部收入，应当用于捐赠目的。

但是本法的适用范围在于自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠、用于公益事业的财产。

⑧A慈善超市并非依法成立的组织，即使是依托慈善会，1998年的《社会团体登记管理条例》第四条也规定社会团体不得从事营利性经营活动。

如果从事营利性经营活动其法律后果是：

“有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款”。

⑨因此慈善会本身也不能从事营利性经营活动。

由于大多数社会团体的社会捐款和政府资助非常有限，面临着资金短缺的问题，民政部、国家工商行政管理局民社发（1995）14号《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》对非营利组织的营利活动做了变通处理，通知允许社会团体通过投资设立企业法人或者设立非法人的经营机构开展经营活动，但不得以社会团体自身的名义进行经营活动，并且社会团体从事经营活动必须经工商行政管理部门登记注册，领取《企业法人营业执照》或《营业执照》，经营性收入属于应税收入。

⑩

　　我们可以看到A慈善超市本身与慈善会并无隶属关系，也不是慈善会的投资企业法人或非法人经营机构且超市目前没有办理任何工商登记手续，目前的经营并不具有合法性。

对于非营利组织经营活动的限制一方面是出于对组织违背非营利性的担忧，另一方面由于税收优惠等政策会引起其相对于营利组织的不公平竞争。

目前A慈善超市经营所得全部用来购买超市所需物品，是有“非分配约束”的，但是这种经营活动本身不符合相关法律和规定，合法性不足使得这一筹资渠道的存在和发展都面临较大的困难。

　　（三）社会合法性强。

　　社会合法性表示社团由于符合文化传统、社会习惯等组成的民间规范而具有合法性。

社团的社会合法性主要有三种基础：

地方传统、当地的共同利益和有共识的规则或道理，符合社会合法性要求是直接对社会资源进行动员的前提，慈善超市的社会合法性主要来源于以下几个方面。

　　慈善超市首先是社会慈善事业的一部分。

中国的慈善事业有着悠久的历史，是中华民族几千年来的传统美德，它在社会救助、帮助弱势群体、维护社会稳定中发挥了一定作用。

A慈善超市所在的市慈善事业发展迅速，在《积极推进慈善事业发展》的报告中指出：

“在政府的直接关怀和积极倡导下，我市慈善事业得到了长足的发展，各项慈善筹款工作得到社会各界人士的大力支持和鼎立资助，涌现出大批热心慈善事业的企业和个人。

目前，慈善文化正在广泛普及，扶贫济困、互帮互助、奉献社会的精神正成为主流的社会风尚”；“慈善超市是近年来我国刚刚兴起的一种救助形式，极受特困人士的欢迎”。

慈善超市的自我定位表明：

慈善超市凝聚了社会各界的爱心，洋溢着中华民族扶贫济困的精神，是社会慈善事业的又一创新发展。

（11）

　　同时，慈善超市是在建立健全经常性社会捐助制度过程中创建的，其本意是依托经常性社会捐助和相应的捐助站点，集中社会扶贫济困资源，因此，在一定意义上经常性社会捐助的社会合法性也增强了慈善超市的社会合法性。

经常性社会捐助活动发端于江泽民总书记1996年在视察陕西、甘肃时的讲话。

1996年2月，民政部会同国务院扶贫开发领导小组等9部委及群众团体发出了《关于开展“扶贫济困送温暖”捐助活动的通知》，全国先后开展了大规模的捐助活动。

2001年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于进一步开展经常性社会捐助活动的意见》，A慈善超市所在的省市民政厅和局分别于2001和2002年转发并要求贯彻落实该意见。

经过多年的实践，布局合理、方便群众随时就近捐助的经常性社会捐助工作站逐步建立起来，捐助活动为市民所了解和接受。

　　慈善超市的社会合法性还在于它秉承“为最需要帮助的困难群众服务”的宗旨，关注城市低收入生活困难群体的利益，致力于满足和保障他们的基本生活需求，使其共享社会物质文化成果，从建立的出发点来讲具有高的社会认可度。

“慈善超市激发了社会各界参与社会捐助的热情，帮助城市困难群众解决了生活困难，取得了很好的社会效果”；“慈善超市丰富和完善了社会捐助制度，通过这个平台让捐助者更直观地看到了捐助效果，扩大了捐助参与面，激发了人们扶贫帮困的热情”；（12）“慈善超市运转正常，为贫困家庭提供了急需的物品和更人性化的服务，受到了社会的广泛好评”。

（13）

　　值得一提的是在中国的现实环境中，政府的支持也提高了社会对慈善超市的信任度，加强了社会合法性。

　　慈善超市的强社会合法性决定了A慈善超市在目前宣传力度有限、知名度不是很高的情况下还拥有较大的提升空间。

　　四、结论

（一）政府选择型非营利组织的资源获取依赖政府资源和行政力量。

　　对于任何非营利组织来讲，资源的获取对其生存和发展都至关重要。

中国的民间组织生存和发展于强国家——弱社会的背景下，政治和行政力量是一种辐射力和穿透力极强的资源，对体制内资源和体制内资源动员能力的利用是不可忽视的，不同的非营利组织在这方面的能力有所差异。

　　A慈善超市是自上而下成立的福利非营利组织，是政府让渡部分福利发放职能的产物，属于典型的政府选择型非营利组织，这就使其拥有天然的政治与行政合法性。

同时慈善超市作为一个扶贫帮困的非营利组织又具有强社会合法性，它同部分只在基层拥有一定社会合法性的民间非营利组织相比具有利用体制内资源和渠道的优势，来自体制内的稳定资金支持、不定期资金