《行政组织关系学》教案.docx
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《行政组织关系学》教案
《行政组织关系学》教案
课程名称：
行政组织关系学/ScienceofAdministrativeOrganization
学时/学分：
32/2
适用专业：
思想政治教育、社会工作等专业
开课学院（部）、系（教研室）：
政治与行政学院、政治学系
*******
编写修订时间：
2016年3月18日
第一章导论
教学目的及基本要求：
1.通过本章学习，让学生对行政组织关系学这门课程有一个总体的了解，掌握行政组织关系学的基本概念与基本框架。
2.要求学生理解并掌握行政、组织和行政组织的概念。
教学内容：
第一章导论
第一节组织的概念
第二节行政的概念
第三节行政组织研究
学时分配：
本课程额教学时数共32学时，本章安排5个学时
重点及难点问题：
1.行政、组织和行政组织的基本概念
2.组织的构成要素
3.公共行政中的行政
4.行政组织含义（广义与狭义）
内容深化：
结合课堂讲解，“三权分立”中的行政、行政法中的行政、公共行政中的行政，行政组织的主要功能。
教学方式：
课堂教学结合案例教学与课堂讨论
参考书目：
1.《行政组织学》（第X版）相关章节，主编：
张昕、李泉，出版社：
中国人民大学出版社，出版或修订时间：
XXXX年X月第X版
2.《公共行政与公共事务》（尼古拉斯·亨利）
第一节组织的概念
一、组织的含义
（一）组织的“词源”
1.西方。
英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。
后被引申为按照一定的目标而进行的系统安排，并逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。
2.中国。
在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。
如《辽史·食货志》说：
“国人树桑麻，习组织。
”逐渐被引申为一种物体的构成部分组合成一个整体。
（二）组织的理论界说
1.古典管理学派（法约尔）。
组织是由物质和人组装成的社会有机体，其目的在于实现计划、组织、指挥、协调和控制。
（物质构成/职能）
2.社会系统学派（切斯特·巴纳德）。
组织是两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统。
（共同目标/协作意愿/沟通系统·人）
3.管理过程学派（穆尼和赖莱）：
组织是每一种人群联合起来为了达到某种共同目标的形式。
（目的/结构）
4.系统管理学派（卡斯特和罗森茨韦克）：
组织是以一个由若干子系统组成的开放式社会系统。
（系统性/环境互动）
5.理查德·H·霍尔：
组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应的影响和结果。
（2002年在其《组织：
结构、过程及结果》中对组织的定义作为小结）
（三）组织的定义
组织的现代定义：
组织是为实现一致性目标,按一定原则所构建的相互协作并具有一定边界的社会群体（人群集合体）。
二、组织的类型
（一）根据组织性质进行分类
依据人类社会生活的基本领域，以及组织的性质可以把组织划分为政治、经济、文化、群众、宗教组织。
1.政治组织。
政治组织是一种追求、运用、分配社会公共权力为基本目标的组织。
2.经济组织。
经济组织是人类社会最基本的社会组织，它承担着为社会创造和提供物质财富的职能。
它存在于生产、交换、分配、消费等不同领域。
3.文化性组织。
文化性组织是以满足人们各种文化需求为目的，为社会提供和创造精神财富为职能的组织。
4.群众性组织。
群众性组织是特定社会群体为追求和保障自己地位和权利的自治性组织。
5.宗教性组织。
宗教性组织是以某种宗教信仰为宗旨而形成的组织。
（二） 根据组织形成方式分类
按组织内部是否有正式的分工关系，将组织分为两大类：
正式组织和非正式组织。
1.正式组织是指以明文规定的形式确立下来，成员具有正式分工关系的组织。
正式组织具有下列特征：
（1）经过特定规划建立起来的，并不是自发的形成；
（2）有较为明确的组织目标；（3）组织内部分成各个部门，各个部门的职责、权限及完成工作任务皆有明确规定；（4）组织内各个职位，按照等级原则进行法定安排，每个人承担一定的角色；（5）有明确的法律、制度和行为规范。
如政府组织、军队组织等。
2.非正式组织是正式组织内若干成员由于相互接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生交互行为和意识，并由此自然形成一种人际关系。
非正式组织具有以下特点：
（1）自发性；
（2）内聚性；（3）不稳定性；（4）领袖作用较大。
（三）根据组织功能分类塔克特·帕森斯
按功能：
以经济为导向的组织、以政治为导向的组织、整合组织与模型维持组织（塔克特.帕森斯）
（四）根据
2.根据服从和权威为维度进行分类。
强制-异化型、强制-算计型、强制-道德型、补偿-异化型、补偿-算计型、补偿-道德型、规范-异化型、规范-算计型、规范-道德型（埃甾欧尼）
3.根据受益者的不同来对组织进行分类。
4.根据组织本身所具有的特征进行分类。
简单结构组织、机械化组织、专业化组织、多分支组织、临时性组织（亨利.明茨伯格）
5.以组织的公共性进行分类。
公共组织、私人组织、半官方半私人组织（海尔.G.瑞尼）
6.按人员顺从度：
强制性组织、功利性组织和规范性组织
美国学者艾桑尼以组织中人员对上级服从程度、上级对下级权力运用的关系，即组织中权威产生的基础对社会组织进行分类，将组织分为强制性、功利性和规范性组织。
强制性组织。
这种类型的组织以镇压、暴力等控制手段作为控制和管理下属的主要方式，即强制当事人服从组织的管理。
功利性组织。
这种类型的组织是以金钱、物质利益诱导作为权威基础，即以功利或物质报偿的方式作为管理和控制部属的主要手段。
规范性组织。
这种类型的组织以荣誉的报赏或规范作为管理部属的方式。
（5）按利益受惠度:
互助组织、服务组织、实惠组织与公益组织；（彼得.M.布劳）
（6）按目标:
互惠组织、工商组织与公共组织
3、互利组织、服务组织、企业组织和公益组织。
美国著名社会学家、交换学派的代表布劳及史考特根据组织目标和受益者的关系，把组织划分为互利组织、服务组织、企业组织和公益组织四类。
互利组织。
这种组织是以组织的参与者或成员为主要的受惠对象，组织的目的在于维护及促进组织成员所追求的利益。
服务组织。
这种组织的基本功能是以服务为主。
组织的受惠者，乃公众中与组织有直接接触者。
企业组织。
企业组织的受惠者是组织的所有者和股东、经理人员。
公益组织。
公益组织的主要受惠对象是全体公民。
三、组织的构成要素与功能
（一）组织的构成要素
1、组织目标：
目标是组织赖以存在和发展的基础。
2、机构设置：
机构既是组织分工的产物，也是组织活动的平台。
3、人员构成：
组织是人的群体，是以人为核心形成的，因此，人是构成组织的基本细胞。
4、权责体系：
组织是一个纵横交错的权责体系。
职务、职权、职责是构成组织权责体系的三大要素。
5、制度规范：
规范是人们行动的准则和互动的基础。
6、资金设备：
资金、房屋、车辆、通讯器材、办公用品等物财设备是组织开展各项活动的物质基础。
7、技术：
每个组织都拥有为其工作所用的技术。
8、信息沟通：
从某种意义上说，组织运转的过程，就是组织对各种信息进行收集、整理、利用、加工和传输的过程。
9、团体意识：
团体意识是指组织成员对组织在思想上、认识上、感情上和行为上拥有共同一致的价值观。
团体意识是维系组织存在与发展的灵魂。
10、环境：
每个组织都处于某一特定的并且必须适应的物质、科技、文化和社会环境之中。
所有组织的存在都依赖于与其所处的环境的关系。
◆哈罗德·J·利维特钻石模型
对钻石模型进行解释
（二）组织的功能与作用
组织的功能就是组织系统内部诸要素在相互作用过程中所表现出来的属性，它具体表现为组织系统的功效和作用。
从系统论的角度来看，任何一种社会组织大体都发挥三种功能：
（1）“聚合”功能；
（2）“转换”功能；（3）“释放”功能。
具体来说，组织的功能和作用主要体现在：
第一、组织能够创造一种新的合力，起着“人力放大”作用。
第二、组织能够产生一种协同效应，提高组织工作的效率。
第三、组织能够满足人们的需要。
课后问题：
第二节行政的概念
一、行政的概念
（一）行政的“词源”
在中国，“行政”一词最早见于《史记·周礼》：
“”。
这里的“行政”是指对整个国家进行管理。
在西方，“行政”源于拉丁文Administrare，意思是“执行事务”。
（二）行政的含义
1.广义的行政。
指社会组织对一定范围内的事物进行组织和管理活动，分为“公共行政”（publicadministration，即公共部门的行政管理）和“私人行政”（privateadministration，即私人部的行政管理），两者的最大差别是公共性和法治的程度。
2.狭义的行政。
指政府行政，即政府处理国家的公共事务。
一般意义上的“行政”，指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、、监督等互动的总称。
二、“三权分立”中的行政（结合英国、美国和法国的相关文献）
（一）三权分立
“三权分立”指的是司法权、行政权和立法权的相对独立、相互制衡。
分权的目的在于避免独裁者的产生，三权分立具体到做法上，即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡，是当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。
（二）“三权分立”中的行政——宪政原则下的制度安排
“三权分立”的思想起源于《圣经》中神的三分，即圣子、圣父和圣灵。
三权分立原则的起源可追溯至亚里士多德时代，亚里士多德提出了著名的政体三要素论,他首次把国家的政权划分为议事权、行政权和审判权,并认为国家之治乱以三权是否调和为转移。
古罗马波里比阿在政体三要素的基础上,提出三要素之间要能够相互配合并相互制约。
17世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，表明现代意义上的分权理论初步形成。
洛克在《政府论》中，把国家权力分为立法权、行政权、对外权，立法和行政权应该分别由不同的国家机关行使，行政和对外权由一个机关行使。
立法权属于议会，行政权属于国王，对外权涉及到和平与战争、外交与结盟，也为国王行使。
法国启蒙思想家孟德斯鸠在总结前人思想和历史经验的基础上，对分权理论作了系统的阐述，提出著名的“三权分立”理论。
他在《论法的精神》中，将国家权力分为三种：
立法权、行政权和司法权。
所谓三权分立是通过法律规定，将三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。
三、行政法中的行政
（一）行政法
行政法是关于行政权利的授予、行使以及对行政权利进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称，其本质在于控制与规范行政权。
行政法是一个独立的法律部门；与宪法关系最为密切的普通法律部门；是最具社会影响力的部门法。
（二）行政法中的行政——依法行政是行政活动获得正当性的基础
行政法中的“行政”是指：
以国家权力为基础的公共行政，包括国家行政机关对国家事务的组织与管理活动和担负公共职能的公共组织和社会组织所进行的行政。
宪政制度的传统强调自由竞争的市场经济，市民社会相对独立于政治国家，公民拥有独立于社会与政治权威之外的个体权利。
然而，随着国家干预的规模和范围的不断增长，行政机关的自由裁量权不断扩大；行政法的兴起，即承认行政扩张的事实，又限制其对权利的伤害。
国家与社会的关系
国家职能和规模
法治的宪政模式
松散
国家职能较少而规模也较小
权力的宪政模式
紧密
国家职能较多而规模也较大
四、公共行政中的行政
（从公共权利的发展和行政权力的扩张两个方面分析）
（一）公共行政
1.公共行政的含义。
公共行政指的是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。
这一定义的含义包括：
首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。
其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。
第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。
有效包含两层含义，即有效性和效率。
2.公共行政的职能。
包括：
提供公共产品、实现社会公平、实施管制、宏观调控。
（二）公共行政中的行政——国家对公共事务的组织与管理
戴维·H·罗森布鲁姆认为:
“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。
”基于此，他指出看待公共行政应该有管理、政治和法律三种视角,进而相应地提出了公共行政研究应有政治、管理和法律这三种不同的途径。
1.公共行政的管理途径。
时至今日，公共研究的管理途径也已经发展成为两种派别，即传统管理途径和新公共管理途径。
传统管理途径的思维和逻辑主要建立于政治与行政分离的观点之上，主张公共组织的结构应采取“官僚模式”的组织结构，并依赖“科层制”达到协调的目的。
自20世纪90年代初期，公共行政的新管理途径开始受到重视，其根本在于认为公共行政是非政治化的和企业化的（apoliticalandbusinesslike）。
新公共管理主张分权化，主张减少管理层级。
可以说，以绩效为基础的组织是由新公共管理推动结果导向组织的结果，以及组织文化的变迁是目标管理、全面质量管理和以绩效为基础的组织能够运作的前提。
2.公共行政的政治途径。
政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。
政治途径认为，这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中，公共行政自然也不能例外。
政治途径强调公共行政中的政治多元主义（PoliticalPluralism）。
在这种政治多元主义观点的背后，隐含着这样一种基本的看法：
由于行政部门成为了国家政策制定的中心，行政组织的结构应该这样建构，即能够代使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表互相互对抗。
依照政治途径的观点去做，公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。
同时，政治途径的公共行政倾向于将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体。
3.公共行政的法律途径。
公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动。
其兴起的源头主要有三个：
行政法、公共行政“司法化”与宪法。
法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序”。
所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，而此过程必须是在无偏私的仲裁者（如法官或陪审团）前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。
这种模式在很大程度上不同于其他途径的价值：
它把服务于顾客变成了一种法律程序；它妨碍效率、经济、效能的实现，同样也妨碍代表性、回应性、政治责任的实现，其目的在于最大限度地保护个人的权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害。
第三节行政组织研究
教学内容：
行政组织的含义（分为广义和狭义），行政组织的主要功能（政治功能、经济功能、文化功能、社会功能）及各主要功能的细分，公共行政与私人行政，公共行政的过程不同于私人行政的过程（从领导者、绩效检验、终极价值、监督、依赖不同、监控等方面考虑），价值中立
教学方式：
讲授，问答，探究
活动设计：
师生问答，课堂讨论
作业布置：
整理行政组织各功能的细分，并实际举例
一、行政组织的含义
（一）广义与狭义的行政组织
1.广义。
行政组织的功能泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等行政功能的组织。
包括国家的政府系统、国家、立法司法机关，政党、企事业单位以及群众团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。
2.狭义：
仅指政府系统，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
（二）行政组织的内涵
可从静态、动态、心态和生态四个方面来了进一步理解行政组织的涵义。
1．静态的行政组织结构。
从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。
其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。
2．动态的行政组织过程。
从动态的角度来考察，行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。
任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。
可见，行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。
3．生态的行政组织环境。
从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。
任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。
4．心态的行政组织意识。
从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。
这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。
二、行政组织的构成要素与特点
（一）行政组织的构成要素
1.行政目标。
行政组织要有明确的行政目标。
总目标确定后,将其按层级进行分解,依次确定所属各组织的分目标。
2.机构设置。
机构是行政组织的实体，是行使行政权力的载体，依据法律设置机构是行政组织构成的基础。
3.权责划分。
确定行政组织的权责，明确组织间的隶属关系和平行关系，以及行政组织的权责划分。
4.职位配置。
行政组织中实行的职位分类，包括合理确定职级、职等、职系等，明确每个公务人员的职责。
5.人员结构。
公务人员是行政组织中的主角，合理的行政组织应由具有一定素质和合理智能结构的公务人员组成。
6.管理方式。
行政组织通过一定的管理方式，对管理对象施加定向影响，体现行政组织的功能，实现行政目标。
7.运行程序。
行政是有一定办事程序的动态过程，行政组织的运行程序，应采取科学的方法，以提高行政效率。
8.法律规范。
有效的行政组织具有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。
（二）行政组织的特点
1.政治性。
行政组织是国家的代表，是国家政治体制的组成部分，是实现政府职能的机构，一般具有较强的政治性。
2.社会性。
任何一种行政组织都承担管理社会公共事务的职能。
在现代各国国家行政机关干预社会事务的范围和程度不断扩大和加深。
行政组织直接或间接干预和管理经济等社会事务。
3.服务性。
行政组织是社会上层建筑的组成部分，要适应和服务于经济基础，为社会经济的稳定和发展服务。
行政组织是国家权力的执行机关，必须执行法律和法令，服务于社会。
社会主义国家的行政组织及其公务人员以为人民服务、为社会公共利益服务为宗旨。
4.整体性。
行政组织是一个规模庞大和结构复杂的社会系统。
行政组织按不同层次、不同业务部门、不同区域以及不同管理功能和程序，设置相应的组织结构，具有隶属和制约关系的完整权责分配体系。
5.适应性。
行政组织的建立、调整受各国的历史条件、经济发展水平、社会政治和经济制度以及文化传统诸因素制约和影响，各国都根据行政管理的实际需要，建立相应的行政组织，并适应客观需要不断进行调整。
6.法制性。
行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，行政领导依法由选举或任命产生，一般公务人员的任用也要根据有关法律或法规；行政组织在行使行政权过程中按法律规定进行管理。
法制贯穿于行政管理的全过程，行政组织及其公务人员必须依法办事，违法必纠。
三、行政组织的功能
（一）行政组织功能的含义
行政组织功能，是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。
（二）行政组织功能的主要内容
1．政治功能。
为政治价值和政治利益的根本实现提供组织保证，包括：
阶级统治的功能；保卫功能；社会治安功能；民主功能。
2．经济功能。
包括：
提供经济发展所需的最低条件的法律和制度；组织、生产、提供公共物品和公共服务；共有资源和自然资源的保护；宏观经济的调控,保证经济的稳定和效率。
3．文化功能。
包括：
进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育；推动科学文化教育的发展。
4．社会功能。
包括：
提供社会保障；社会收入的公平分配；保护自然环境；调节人口自身生产。
◆案例讨论：
俄罗斯的官僚体制。
讨论问题
1.俄罗斯的民主政治与官僚体制是怎样的关系？
2.为什么俄罗斯的官僚体制20年来没有变化？
决定因素是文化，还是制度？
3.基于宪政主义的视角，如何才能改善官僚体制的绩效，更好地为人民服务？
第二章行政组织理论
教学目的及基本要求：
1.通过本章学习，让学生对国外与中国的行政组织演变有一个总体的了解，掌握其演变历程。
2.要求学生理解并掌握各类行政组织理论流派。
教学内容：
第二章行政组织理论
第一节外国行政组织的演变
第二节中国行政组织的演变
第三节行政组织理论
学时分配：
本课程额教学时数共XX学时，本章安排9个学时
重点及难点问题：
1.中国和外国的行政组织的演变
2.政治－行政范式
3.理性－权变范式
4.交易－制度范式
5.系统—生态范式
内容深化：
对权变组织理论作过贡献的学者的介绍，对系统－生态范式的各个模型的介绍，官僚体制的经济学的案例讨论；注意将中国和其他各国行政组织的结合，联系一起理解，不可将中国或外国作为个体来看。
教学方式：
课堂教学结合案例教学与课堂讨论
参考书目：
1.《行政组织学》（第X版）相关章节，主编：
张昕、李泉，出版社：
中国人民大学出版社，出版或修订时间：
XXXX年X月第X版
2.《行政组织学》（尹刚、梁丽芝主编,北京大学出版社），
3.《统治阶级》（加塔诺·莫斯卡），
4.《未来的组织》（沃伦·本尼斯），
5.《突破官僚制》（麦克尔·巴泽雷）
第一节外国行政组织的演变
一、奴隶制时期的外国行政组织
行政组织作为国家管理活动的载体，它随着国家的出现而产生。
原始社会末期，随着阶级和国家的出现，原始氏族和部落的公共组织逐渐变为奴隶主阶级的统治机关，形成了一套管理国家事务的机构，这就是最早的行政组织。
外国奴隶制时期最典型的国家是古埃及、古希腊、古罗马三国。
（一）古埃及的行政组织
埃及在公元前3100年左右早王朝时期就开始建立起中央集权机构真行奴隶制君主专制。
国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握着立法、行政问法、军事、财政与家把人权，他既被看成是君主，又被看成是神的化身。
法老之下设宰相，主管行政、司法、经济，协助法老处理全国政务。
宰相之下设一批大臣，分管财政、水利建设和各州的事务。
在地方，行政长官是国王的命宫——州长，他们同时握有行政权与司法权，也拥有自己的军队和警察，为国工征收赋税、征发劳役，管理地方水利工程。
古埃及的行政组织是高度混同的，各部门之间的职权及官员之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭司在国家机构中占有显著地位。
（二）古希腊的行政组织
与古埃及不同，古希腊没有形成统一的中央集权国家，而是出现了许多政体各不相同的城邦国家，雅典是其主要代表。
雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。
雅典的城邦民主制产生于公元前6世纪初的核伦改革，他颁布了民主改革的宪法。
公民大会成为国家最高权力机关，它有权选举和监
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