《联合国反腐败公约》与中国刑事法治.docx
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《联合国反腐败公约》与中国刑事法治
《联合国反腐败公约》与中国刑事法治
20XX年10月31日，第58届联合国大会审议通过《联合国反腐败公约》（以下简称“公约”）.公约是第一项全球性反腐败法律文书，首次在国际一级建立了反腐败五大法律机制-预防机制、刑事定罪与执法机制、国际司法合作与执法合作机制、资产追回与返还机制、履约监督机制，奠定了反腐败国际合作的法律基础，是国际社会打击腐败、建设法治文明的里程碑。
在公约基础上建立的全球打击跨国腐败的法律制度，特别是关于国际司法合作、资产追回与返还等方面创新性的规定，标志着在相关领域新的国际法律规则的出现和形成，填补了国际法在相关领域的空白。
本文将在简要介绍公约起草背景和主要内容的基础上，结合公约谈判情况，对公约所建立的五大机制特别是其中国际司法合作机制、资产追回与返还机制进行评析，就公约的法律特性及与相关国际公约的关系作一初步分析，并就公约与我国法律的衔接以及中国根据公约对外开展反腐合作可能需要进行国内立法的相关问题进行探讨。
一、相关背景及主要内容
（一）相关背景
随着经济全球化的发展，腐败犯罪日益猖獗，成为严重危害各国经济发展和社会稳定的“毒瘤”.贪污腐败问题在世界范围内的日益严重，引起国际社会普遍关注，各国和一些区域组织开始着手制定打击腐败犯罪的法律和区域文书。
20世纪90年代以来，一些区域性的反腐败法律文件开始出现并逐渐增多，如美洲国家制定的《美洲国家反腐败公约》，欧洲国家制定的《打击欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败公约》、《反腐败民法公约》、《反腐败刑法公约》，经济合作与发展组织制定的《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》，非洲国家制定的《非洲联盟预防和打击腐败公约》。
此外，联合国先后以联大决议的形式通过了《公职人员国际行为守则》、《联合国反对国际商业交易中的腐败和贿赂行为宣言》等文件，这些宣言或原则虽不具有法律约束力，但对各国和国际社会打击贪污腐败或在此基础上制定有约束力的法律文件起到了积极作用。
由于腐败犯罪日益呈现出跨国、跨地区的特点，上述各区域性法律文书在实际适用中受到限制，从而影响了其在国际一级打击腐败的效能。
在此背景下，制定反腐败国际法律文书的呼声日益高涨，国际社会开始考虑制定一项全球性的反腐败法律文书。
20XX年12月，联合国大会第56/61号决议在通过《联合国打击跨国有组织犯罪公约》（以下简称“TOC公约”）及相关议定书时，即决定成立“特设委员会”，谈判制定一项独立于TOC公约的全面的反腐败国际法律文书-《联合国反腐败公约》。
联大通过20XX年1月31日第56/260号决议给予特委会工作范围的授权，要求特委会“采取一种全面和多学科的方法”拟定公约草案。
20XX年12月18日，联大在第57/169号决议中进一步要求特委会在20XX年年底之前完成工作.20XX年1月至20XX年10月，经两年艰苦工作，特委会先后举行了七次会议，完成了对公约所有条款的谈判。
（二）主要内容
公约除序言外，包括总则、预防措施、定罪与执法、国际合作、资产的追回、技术援助、实施机制、最后条款共八章七十一条。
公约的主要内容是建立反腐败的预防、刑事定罪与执法、国际司法合作与执法合作、资产追回与返还、履约监督五大法律机制，此外，还要求缔约国通过技术援助和信息交流实施公约，并且在此方面向发展中国家提供财政和技术援助。
公约的宗旨是：
促进和加强各项措施，以便更加高效而有力地预防和打击腐败；促进、便利和支持预防和打击腐败方面的国际合作和技术援助，包括在资产追回方面；提倡廉正、问责制和对公共事务和公共财产的妥善管理.这一宗旨将对腐败的预防的惩治并列，特别强调包括资产追回方面的国际合作，同时提倡廉正、问责制和良好管理。
与TOC公约相比，公约宗旨的规定表明了各方反腐败的政治意愿和希望通过公约达到的政治、法律和社会方面的整体目标。
公约适用于[11]“对腐败的预防、侦查和起诉以及根据本公约确立的犯罪[12]的所得的冻结、扣押、没收和返还”，但为“执行本公约的目的，除非另有规定，本公约中所列犯罪不一定非要对国家财产造成损害或者侵害”[13].
关于生效条件，本公约规定了较TOC公约大为降低的标准，只要第30份批准书交存后即可生效[14].
二、公约建立的五大法律机制
（一）预防机制
1.主要内容
公约基于多学科方法的起草思路，对腐败的预防予以充分重视，并建立了全面的预防机制。
这一机制涉及缔约国预防性反腐败政策、反腐败机构、公共部门、私营部门以及社会参与；针对公共部门，特别规定了专门条款，规范公职人员行为守则、公共采购和公共财务管理、公共报告以及与审判和检察机关有关的措施；针对现代科技和资讯条件下腐败与洗钱的关系，专门规定了预防洗钱的措施。
在政策和机构方面。
公约要求缔约国制定、执行或坚持“促进社会参与，并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制原则”的有效而协调的反腐败政策[15]，并“确保”设有一个或多个具有“必要独立性”的机构实施上述政策[16].
关于公共部门。
要求缔约国“采用、维持和加强公务员和适当情况下其他非选举产生公职人员”的“以效率原则、透明度原则和特长、公正和才能等客观标准原则为基础”的“招聘、雇用、留用、晋升和退休制度”，并“就公职的人选资格和当选的标准作出规定”：
“在本国的体制和法律制度范围内适用正确、诚实和妥善履行公务的行为守则或者标准”[17]：
“建立对预防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度”，并“促进公共财政管理的透明度和问责制”[18]；根据透明度的要求建立公共报告制度[19].
关于私营部门。
要求缔约国“加强私营部门的会计和审计标准，并酌情对不遵守措施的行为规定有效、适度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事处罚”，禁止“设立账外账户、进行帐外交易或者帐实不符的交易、虚列支出、登录负债账目时谎报用途、使用虚假单据、故意在法律规定的期限前销毁账簿”[20].
为防止司法腐败，公约要求缔约国“采取措施加强审判机关人员的廉正，并防止出现腐败机会”，并使上述措施同样适用于检察机关[21].
在社会参与[22]方面，要求缔约国“推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败”，并提供适当途径以便公众举报。
在预防洗钱方面，公约参照TOC公约的模式作了类似规定[23].
2.评析
（1）预防机制包括了预防腐败可能涉及的国家政策、立法、司法、行政、执法、社会监督等方方面面，不仅涵盖了公共部门与私营部门，还专门针对一些国家在政党竞选过程可能产生的腐败问题，对政党经费问题进行规范[24].可以说，公约规定的预防措施是系统、全面和完整的，形成了一整套法律机制。
（2）除第14条“预防洗钱的措施”外[25]，预防机制的各条款均有“根据本国法律的基本原则”的内容，均允许一定的灵活性。
本公约不同于打击犯罪方面的其他公约的一个突出方面是强调对腐败犯罪的预防。
通过建立预防机制、加强对腐败行为的预防，是制定本公约的一个基本理念和目标。
但由于预防措施只能由各缔约国在其本国领域内自行采取措施，而不同的国家对预防措施的立场、观点和期望各不相同，各国所能够采取的预防措施的程度也不可能相同。
一方面，以西欧、拉美、部分非洲国家为主的国家，主张预防措施应成为公约的关键内容，认为公约应规定对各国具有约束力、详尽而完备的预防措施，并体现良政[26]、廉正、透明度、法治、问责制等原则。
另一方面，亚洲、美国以及部分非洲国家则强调各国法律制度的差异，认为预防措施不应过于具体，预防措施的约束力也应具有灵活性。
亚洲国家还强调预防措施应避免干预别国内政，并主张公约的重点应当是打击和惩治腐败的措施以及国际合作，而不是预防。
因此，预防机制应当是强制性的还是任择性的，预防措施各条款的约束力如何，是谈判过程中始终存在的一个根本问题。
由于各国立场不同，各国对预防机制及其各条款性质的期望和可接受度不同，使得最终通过的预防机制的条款具有不同于公约其他机制条款的特别之处：
特别强调通过各国国内法实施公约规定的预防措施，即：
一方面，尽可能使这一机制具有强制性，使各国均按照公约的要求建立起有效的预防腐败的法律制度；另一方面，允许各国结合本国的实际情况以符合本国法律的方式实施公约规定的预防措施[27]，即均要求缔约国“根据本国法律的基本原则”实施公约规定的预防措施。
显然，这是不同立场国家之间相互妥协的结果。
（3）虽然预防机制允许缔约国“根据本国法律的基本原则”实施公约规定的预防措施，但这一机制同时要求缔约国“均应当”根据本国法律的基本原则实施预防措施[28]，缔约国承担的是“应当-”的义务，而不是“可以-”的裁量权。
这使缔约国在“根据本国法律的基本原则”的条件下承担了实施上述预防措施的法律义务。
因此，预防机制在某种程度上仍具有强制性。
（二）刑事定罪与执法机制
1.主要内容
公约的刑事定罪与执法机制确立了11项刑事犯罪[29]；确定法人参与公约规定的犯罪应承担的刑事责任、民事责任或行政责任；对腐败犯罪的共犯、从犯、教唆犯、犯罪未遂、犯罪中止、犯罪预备作出明确规定；确立公约规定的犯罪应适用较长时效；确保公约规定的犯罪得到起诉、审判和制裁；要求缔约国采取冻结、扣押和没收措施；要求缔约国保护证人、鉴定人和被害人；保护举报人；对腐败行为的后果采取民事救济措施[30]；确立受害者的损害赔偿制度。
在执法方面，要求缔约国“确保设有”具有一定独立性的专职执法机关和人员；鼓励参与犯罪者、被告人、或提供实质性配合者与执法机关合作、国家机关之间以及国家机关与私营部门之间合作；规定缔约国不得因银行保密法的适用而妨碍刑事侦查；缔约国可相互利用相关的犯罪记录。
此外，公约参照其他打击犯罪方面的国际公约确立了针对腐败犯罪的管辖权规则[31].
2.评析
与其他国际公约特别是现有的打击腐败犯罪的区域公约和很多国家现行刑事立法相比，本公约建立的刑事定罪与执法机制有许多创新之处，使这一机制的内涵和外延都有极大扩展：
扩大了对腐败行为的刑事定罪；按照“多学科方法”的思路，除进行刑事定罪外，还注重民事救济；除立法措施外，还注重通过执法措施打击腐败。
可以说，公约确立的刑事定罪和执法机制借鉴了现今国际刑法和一些国家刑事立法最新的发展成果，并在某些方面具有创新，在相关领域成为最新的国际立法。
（1）不论是在实体法方面如犯罪主体、犯罪构成、追诉时效，还是在程序法方面如举证责任、证据采信，公约都有所发展，甚至在某些方面已超越了现行的一些国家和国际刑法的理论与实践。
在主体和犯罪行为针对的对象方面，公约确立的腐败犯罪所针对的对象不再局限于贿赂本国公职人员，而是包括了贿赂外国公职人员或者政府间国际组织官员[32]，腐败犯罪的主体也不再局限于公职人员，甚至包括贿赂私营部门内的人员[33]，从而将犯罪主体和犯罪对象扩大。
就贿赂外国公职人员或者政府间国际组织官员而言，虽然公约将行贿与索贿和受贿分别规定，对两种情况下犯罪行为的目的和犯罪主体作不同限定，对两种情况下缔约国承担的采取立法和其他措施的义务的强制性和任择性作不同要求，这是公约的不足，但这是使谈判各国能够达成协议的妥协方案[34]，在国际公约中明确将贿赂外国公职人员或者政府间国际组织官员确定为刑事犯罪，这在国际法律文书中尚属首次，这对打击腐败犯罪无疑是一个进步，更何况这可能涉及在法律上更为复杂的豁免问题[35].就贿赂私营部门人员而言，公约将受贿和索贿犯罪扩大至私营部门，可能会超越一些国家现行的刑事立法。
在犯罪构成方面，本公约参照TOC公约和禁毒公约确立了适用于腐败犯罪的犯罪构成的原则：
主观故意或犯罪目的等主观要素，“可以根据客观实际情况予以推定”[36].
在时效方面，公约要求缔约国承担确定较长时效或在犯罪嫌疑人出逃的情况下确定更长时效或不受时效限制的义务。
这一规定对打击腐败犯罪有着特别的意义。
因为大多数情况下，腐败犯罪嫌疑人都会卷款外逃，规定较长时效或不受时效限制，显然将使缔约国有更充分的准备时间启动诉讼程序或提出引渡请求。
在举证责任的规则方面，公约与其他相关公约如TOC公约及禁毒公约一样，确立了举证责任倒置规则[37].
（2）公约创设了在刑事定罪的同时进行民事救济和损害赔偿的机制。
关于民事救济。
公约以约束性的语言要求缔约国“均应当在适当顾及第三人善意取得的权利的情况下，根据本国法律的基本原则采取措施，消除腐败行为的后果。
”并且为此“可以在法律程序中将腐败视为废止或者撤销合同、取消特许权或撤销其他类似文书或者采取其他任何救济行动的相关因素”[38].当然，“将腐败视为废止或者撤消合同、取消特许权或者撤消其他类似文书或者采取其他任何救济行动的相关因素”的规定，是缔约国“可以”而不是“应当”采取的消除腐败行为后果的一项措施，并不意味着缔约国有法律上的义务必须采取这样的措施。
但在实际执行过程中，因腐败行为而受到损害的受害人可能在本国或其他国家提起诉讼，在各种复杂的实际情形下，缔约国至少可以据此采取“废止或者撤消合同、取消特许权或者撤消其他类似文书或者采取其他任何”救济措施。
可以预料，在实施公约时，这一条款将使缔约国的民事法律和民事诉讼程序有所扩展。
关于损害赔偿。
公约以更具强制性的语言要求缔约国“均应当根据本国法律的原则采取必要的措施确保因腐败行为而受到损害的实体或者人员”有权提起损害赔偿的法律程序[].这是保护腐败行为受害者的一项强有力并且现实有效的民事法律措施。
但这必然涉及对跨国腐败犯罪行为在不同国家间进行诉讼的问题。
由此，一方面，不应限制缔约国由本国法院受理此类诉讼的权利，但另一方面，缔约国也应尽量避免那种与法院地国没有法律上的必然的诉讼[40].
（3）这一机制将执法与立法和司法并重，形成有效的打击腐败犯罪的法律机制。
除前述通过立法进行刑事定罪外，公约还建立了相当完善的执法机制，从国家司法机关到国家行政机关，从打击腐败的专职机关到私营部门的配合，既包括冻结、扣押和没收等司法措施，又包括起诉、审判和制裁方面的司法制度，既涉及取消银行保密的限制，又涉及相互提供犯罪记录的合作，既包括保护证人、鉴定人和被害人，又特别注重保护对打击腐败至关重的举报人[41].这是刑事定罪和执法机制使用“多学科方法”打击腐败的积极成果。
（三）国际司法合作与执法合作机制
1.主要内容
《公约》建立的国际合作机制包括司法合作和执法合作两方面，涉及刑事、民事和行政事项。
虽然这一机制在刑事和民事、行政事项方面要求缔约国承担的义务有所不同，如在刑事案件中缔约国承担的是明确的、有法律约束力的义务，在民事和行政案件中则是任择性的义务[42]；但这一包括了司法合作和执法合作两方面内容的机制却是全面的、完整的。
在司法合作方面。
公约确立了引渡、被判刑人移管、司法协助、刑事诉讼移交制度，这实际上涵盖了现今国际司法合作的四种形式。
在执法合作方面。
公约确立了缔约国可通过个案或缔结关于执法部门包括行政主管部门直接合作的双边或多边协议等方式相互交换情报、联合调查等执法合作制度，并允许采用诸如电子、监视、特工行动等特殊侦查手段。
2.评析
公约建立的国际合作机制基本沿用了TOC公约的模式，而后者又在很大程度上借鉴了1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（以下简称“禁毒公约”）的相关内容。
但本公约所建立的国际合作机制在禁毒公约和TOC公约的基础上有重大的发展，其中最重要的是关于司法协助和引渡以及特殊侦查手段方面的规定，公约针对腐败犯罪的特点确立了更加注重合作同时更加限制拒绝的关于司法协助和引渡的新规则。
（1）关于司法协助
公约在司法协助方面确立了国际司法协助中作为任择性拒绝理由的“双重犯罪原则”的新标准，使缔约国不得以此为由随意拒绝提供司法协助，形成司法协助关于“双重犯罪原则”的新规则[43].
这一新规则源自“相同观点集团”[44]与最初案文[45]提案国及第五届会议新提案[46]国协商修正后提出的土耳其提案[47]，目的是使各国就打击公约所确立的腐败犯罪相互进行最广泛的合作，为此而降低对司法协助、引渡所涉及的“双重犯罪”标准的要求。
经“相同观点集团”与美、欧等发达国家多次非正式磋商[48]，在各方先后提出的十余项案文[49]的基础上，南非提出一项折衷案文[50]提交全会，但遭到美国、法国等国反对。
由于在这一重要条款上无法达成协议，使得原计划应结束公约谈判的第六次会议无法完成谈判。
在追加的第七次会议上，由负责国际合作一章谈判的副主席尼日利亚主持磋商，将南非案文与法国在会前提出的新案文[51]合并，并提出一项主席案文[52]提交全会。
各方在主席案文基础上又进行了三轮磋商[53]，最终达成现在的案文。
“双重犯罪”本是司法协助的一项基本原则，这一原则将司法协助请求所涉及的犯罪在请求国与被请求国均构成犯罪作为被请求国提供协助的前提条件。
为应对跨国腐败行为对各国造成的危害，各国均有政治意愿就打击跨国腐败行为尽可能相互提供协助。
但由于腐败犯罪的特殊性，特别是在确定一项犯罪是否是腐败犯罪方面各国法律存在的巨大差异，如何克服在不符合双重犯罪情况下拒绝协助的障碍，成为公约中谈判中最艰难的问题之一。
所幸的是，谈判各方经共同努力终于克服了这一障碍，并达成了在国际司法协助方面具有开创意义的协议，确立了关于双重犯罪问题的新规则。
笔者以为，这一新规则有如下几方面特征：
首先，从条款内容及其逻辑结构上看，三个段落的内容都是以“积极”、“主动”、“肯定”和“鼓励”的方式而不是以“消极”、“被动”和“否定”的方式写成，即要求缔约国“应当做什么”而不是“不得做什么”，缔约国承担的是“应当做”的义务而不是“不得做”的权利。
这是谈判各方经多次磋商而找到的最能够准确反映各方谈判意图的起草方式，甚至各段落的先后顺序也是谈判各方精心设计的。
采用这种“积极”、“主动”和“肯定”方式的目的，是使公约的执行者能够按照尽可能提供协助的精神去理解和解释条款的具体规定。
这是谈判各方经磋商达成共识和谅解的“君子协议”。
其次，这是经多次磋商达成的具有微妙平衡的协议，这一协议建立在四项核心要素基础之上：
一是“本国法律”因素；二是“公约宗旨”；三是“强制性行动”；四是“成本与效果”。
第一项因素是缔约国在并非双重犯罪的情况下提供协助的法律依据。
第二项因素要求缔约国不论其在不符合双重犯罪情况下如何行事，都“应当”考虑到本公约的宗旨。
第三项因素要求缔约国“应当”在符合其法律制度基本概念的情况下提供不涉及强制性行动的协助。
第四项因素则强调，缔约国在提供协助时应有合理的成本与效果的期望，它所提供的协助应具有其预期的效果，质言之，请求协助的事项不应当是那些极为轻微的或者可以依照本公约其他条款获得协助的事项。
第三，就提供协助而言最关键的因素-“强制性行动”在公约中并无定义，而交由各国自行确定[54].这在实际实施过程中可能会使其效力大为减弱。
但对参加谈判的各方而言，最现实的困难是，由于各国对强制性行动的法律界定和一般理解不同，在公约中对此加以定义，可能会与如同本公约无法就“腐败”进行定义[55]一样困难。
一般而言，强制行动至少包括刑事诉讼法律所规定的强制措施，如搜查、扣押以及民事诉讼法律规定的强制措施，如财产保全、查封、冻结，等等[56].
第四，应当看到，这是由包括中国在内的发展中国家推动形成的新规则，目的是要求缔约国尽可能提供协助。
虽然最后的案文引入了太多的限制因素，但这一努力毕竟产生了成果和效果：
缔约国承担了在应当考虑到公约宗旨的情况下采取行动的义务；在不涉及强制性行动时，缔约国“应当”在符合其法律制度基本概念的情况下提供协助。
最后，从国际法特别是国际司法协助法的发展方面看，这一新规则的确立有其特别的意义，它不仅突破了传统的“双重犯罪原则”，使缔约国在依照传统规则可以拒绝的情形下必须考虑到公约的宗旨，将因不符合双重犯罪的拒绝问题与可能违背条约宗旨相[57]，这在条约法的实践中尚不多见。
这一新规则将使国际司法协助朝着尽量减少拒绝并尽可能提供协助的方向发展，这对国际司法协助法的发展无疑会产生深远的影响。
（2）关于引渡
公约在引渡方面最重要的成就是确立了关于腐败犯罪在一定情况下不得视为政治犯罪的新规则：
“在以本公约作为引渡依据时，如果缔约国本国法律允许，根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯罪”[58].这是本公约在引渡方面不同于TOC公约并有所发展的新规则。
政治犯不引渡本是引渡制度的一项原则，特别为大陆法国家所奉行。
但近年这一原则日益受到一些国际条约的修正、背离甚至摒弃[59].迄今，凡规定有类似内容的国际公约，都是针对特殊类型犯罪的公约，如毒品犯罪、恐怖主义犯罪。
而针对一般类型犯罪的国际公约尚无这方面的规定，如TOC公约。
但是，腐败犯罪能否象毒品犯
罪、恐怖主义犯罪那样被视为特殊类型的犯罪，在多大程度上可被视为非政治犯罪，是一个难以确定的问题。
并且，实践中腐败犯罪在很多情况下不能排除存在政治因素的可能。
因此，反腐败公约对此加以规定，一方面有其合理性，但另一方面又有其不同于针对其他特殊类型犯罪公约的特别之处。
在打击腐败犯罪领域引入这一新规则，显然可以减少在政治犯罪情况下拒绝引渡的强制性规则的适用。
当然，公约中这一新规则仍然局限在将是否是政治犯罪的裁量权交给缔约国的国内法，这是其不足之处。
但不能否认，是否构成政治犯罪，这一问题本身应当是也只能是由各国根据本国法律自行决定的问题。
在公约谈判过程中，这是一个无法回避的问题。
客观地看，引入本国法律因素，似乎是各国能够达成协议的唯一基础。
从这个角度看，这一条款的重要性不应当通过是否引入国内法来加以衡量。
事实上，从国际合作出发，从各国打击腐败犯罪的需要出发，公约最终写入这一新规则，这本身就是一大进步，这本身就为缔约国开展这方面的合作奠定了法律基础，确定了法律义务。
（3）关于特殊侦查手段
公约要求缔约国采取必要措施，允许“使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据”[60].这对打击腐败犯罪具有特别的意义。
首先，这一规定使缔约国司法机关或其他主管机关有权针对腐败犯罪采取特殊的侦查手段。
其次，上述规定也使缔约国法院可以采信由电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段产生的证据，从而扩展了证据种类和范围。
3.简短结论
（1）国际合作机制是公约所建立的各大机制中至关重要的机制，特别是其中的司法协助条款，其重要性仅次于资产追回和返还机制，甚至在某些方面它的重要性还要超过资产追回和返还机制。
原因在于，资产追回和返还机制的几乎所有措施都必须通过国际合作机制特别是其中的司法协助才能得以实施。
从国际合作角度看，如果不借助司法协助，国家间的资产追回和返还是不可能实现的[61].
公约各大机制中，预防机制、刑事定罪与执法机制、资产追回和返还机制以履约监督机制都是各自相对独立的机制，只有国际司法合作机制特别是其中的司法协助是可以将公约各个独立的机制起来的机制，公约中很多重要条款必须通过司法协助条款才能得以适用。
可以说，这是公约最重要的链条。
与“债为法锁”相类，司法协助可以视为公约的“法眼”。
（2）公约确立的关于司法协助和引渡方面的新规则，从表面上看，是在国际合作日益密切的时代司法协助制度合乎逻辑的发展结果，从中也可以看出有关国际条约缔约国进行合作的政治意愿。
但实际上，问题的核心和实质是司法协助及引渡的拒绝问题。
不论是从理论上，还是在实践上，司法协助以及引渡等司法合作制度的核心问题是，如何在拒绝协助与提供协助之间取得平衡。
一方面，各国都有进行合作的需要，因为离开国际合作，跨国洗钱行为、跨国腐败案件根本无法解
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