关于林权制度改革的思考.docx

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关于林权制度改革的思考

关于福建省林权制度改革的思考

柯通川

【内容摘要】林权制度改革是是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革，她极大的解放了农村生产力，是我国建设社会主义新农村的一大举措。

本文阐述了林权制度改革的意义和内容对福建省林权制度改革的现状及存在问题进行了分析并就如何进一步完善福建省林权制度改革提出相应的对策和看法。

【关键词】林权制度改革对策思考

新中国成立以来，我国的集体林权制度改革，大体经历了四个变化：

一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）。

这四个变化都是各个时期经济社会发展的历史产物，但都没有很好的解决产权问题，林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理，严重制约了林业生产力发展，导致农民经营林业的积极性不高，森林资源质量低，林地产出率低，农民收益水平低，乱砍盗伐现象普遍存在，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，这些问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。

新一轮的集体林权制度改革势在必行。

一、集体林权制度改革的意义及主要内容

集体林权制度改革是中国农民的又一伟大的创造，这一创造是从福建省永安市洪田村开始的。

1998年，全国集体林仍实行统一经营的政策，洪田村的集体林虽然实行了“折股联营、承包经营”，但由于产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理，农民仍然守着金饭碗受穷。

一些胆大的村民开始偷砍林木，后来甚至发展到组织专业队盗伐，乱砍滥伐成风。

村民与村干部、村民与护林员、村民与村民之间的矛盾开始激化。

针对这一严重情况，洪田村经过20多次村民代表会议反复研究，并经投票表决，决定将林地林木产权直接明晰到户，实行自主经营，成为全国第一个实行集体林权制度改革的“小岗村”。

改革后，虽然时间不长，却取得了意想不到的成效，全村农民人均收入由2878元增加到7560多元，其中林业收入由312元增加到3931元，村财收入由15.3万元增加到87万元。

到2010年，全村235户人家，有一半的农户家庭财产已达100万元左右，一半的家庭财产已达50多万元。

2003年4月，福建省政府认真总结了洪田村等地的经验，开始在全省范围内推行集体林权制度改革。

随后，浙江、辽宁、江西等省相继开展试点，在地方省委省政府的高度重视下，试点工作进展十分顺利，取得了显著成效，受到广大农民的衷心拥护和社会各界的一致好评。

2005年，中央党校调研组深入江西进行了调研总结，2006年国家林业局先后在福建、江西举办了集体林改高峰论坛和现场经验交流会。

2007年，中农办、发改委、财政部、人民银行、国家林业局、国务院研究室组成联合调研组，赴福建、江西进行专题调研，提出了全面推进改革的建议。

2008年6月，党中央、国务院在认真总结各地林改经验的基础上，颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着改革进入全面推进的新阶段。

2009年6月，党中央召开新中国成立以来首次林业工作会议，对集体林权制度改革作出全面部署，集体林权改革的风暴席卷全国。

截至2010年底，已有20个省区市基本完成明晰产权、承包到户的任务，全国共确权集体林地24.31亿亩，占总面积的88.6%，确权林木蓄积40亿立方米，发证面积20.1亿亩，占总面积的73.4%，7260万农户获得林权证，3亿多农民直接受益。

（一）集体林权制度改革的意义

1.林改极大调动了林农造林、育林、护林的积极性，同时使得盗砍现象几乎杜绝，促进了生态建设。

林改明确了集体林地经营权和林木的所有权，解决了长期困扰集体林业生产的激励和监督问题，农民的生产积极性提高了，对林地的投入增加了。

“山还是那座山，但现在是我的山”、“以前是要我造林，现在是我要造林”，农民朴素的语言真实地反映出了林改的成效。

自2005年以来，福建省连续三年植树造林面积超过200万亩，比改革前翻了一番。

林改之后，农民的护林积极性也被极大调动。

确权到户之后，农民对自己的财产都非常重视，育林、护林的风险意识提高。

各乡村都纷纷组建了形式各异的“三防”协会，对分散的各家各户防火、防虫、防盗进行了联合管理。

农民的防护责任心显著增强，基本杜绝了盗砍盗伐的现象，林木得到了有效防护，森林火灾发生次数和受害面积大幅度下降。

2.林改放活了经营显著增加了林农的收入。

搞改革试验的各个地方都找到了致富的方法，通过调低木竹税费计征价、落实间伐材税费优惠政策和减免特产税等一系列措施，显著地减轻了林农和林业经营者的税费负担，扩大了林业生产经营的利润空间。

福建省永安市洪山镇洪乡村林农，林改前人均林业收入312元，只占人均收入的10%，林改后人均收入达到3000多元，占有人均收入的48%，收入的大大提高表示农民的收入水平也大大提高。

在江西一个村有177户林农，去年一年有70多户盖了新房，42户购买了小汽车。

3.林改使农民获得林地的使用权和经营权，促进了林地有序流转

林改之后，由于确权到户、税费减免，农民切实得到了经营林地的收益。

同时，国家放开林产品市场后，农民也看到了林地和林木增值的潜力，农户普遍不愿意转让林地。

而且，一方面，林改之后权力分散到千千万万的农户手中，农民拥有了林地的使用权和经营权，林地可以自主经营；另一方面，福建、江西等改革先行省也充分认识到了规范、有序流转的重大意义。

先后出台规定采取限期、限量的办法，引导经营者流转商品林，防止出现林地使用权流转后农民生活无着落等不稳定因素。

在防止农民失地失山的同时，林改也保障了林地的有序流转。

福建、江西都建立了规范的林权交易市场，对每一笔林地流转进行了登记和林权证的变更，并以拍卖、挂牌等公开、公正的方式，保证交易的双方都获得合法的权益。

4.林改促进了林业产业化

福建邵武市引进实际投资500万以上的林业生产性工业项目81个，总投资23亿元，全市现有林产加工企业285家，规模以上67家，2007年全市实现规模以上农业工业总产出21亿元，是2002年的7倍。

伴随林业产业化，林农的收入的增加，林业的森林资源的充分利用。

5.林改推进了林区的物质文明建设和精神文明建设。

林改使农民的收入增加，乡村富裕了，福建省永安市洪田村2008年，全村人均收入达到6657元，村财收入87万元，分别是1998年的2.3倍和5.8倍。

全村拥有电话量由1998年的25部增加到662部，其中手机426部；大小汽车63部、摩托车318部；上网电脑72台。

公路换成了水泥路面，完成了村与组、组与组间的路网工程。

建沼气池148户，安装太阳能热水器78户。

建设了5个新住宅示范小区、202座小别墅式住宅。

林改是第二次土地革命，实施林改的过程，在林区就是一个很大的社会运动。

在运动中间，因为农民的支持，因为林改部门的工作做得比较仔细、比较认真、比较规范、比较讲法，对于农村社会的促动是非常明显的作用。

在2003年到2006年福建省尤溪县林业刑事案件下降60%，江西下降到70%，反映林区的社会和谐的发展。

（2）集体林权改革的主要内容

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确了改革的内容，主要包括明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权

1.明晰产权：

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

这是此次集体林权制度改革与历次改革的根本不同和突破所在。

明晰产权，必须保持林地家庭承包的长期性。

意见规定：

“林地的承包期为70年。

承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包”。

明晰产权还要维护林地家庭承包经营的物权性。

本集体经济组织的农户对集体林地使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。

2.放活经营权：

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确规定：

“实行商品林、公益林分类经营管理”。

“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售”。

“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等”。

这项政策相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。

3.落实处置权：

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确规定：

“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

”这项政策赋予了林地承包经营权人依法对森林、林木和林地使用权的流转权利。

林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。

意见还规定：

“流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途”。

4.保障收益权：

林农拥有四方面权益：

一是农户承包经营林地的收益，归农户所有。

二是征收林地必须补偿。

三是经政府划定为公益林的要落实森林生态效益补偿政策。

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定：

“各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度”“逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准”“经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户”。

四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派，依法维护其合法权利。

二、我省林权制度改革的现状及存在问题

（1）我省林权制度改革的现状

林权制度改革以来，福建省取得了显著的成效，截至2009年，我省已基本完成集体林权制度改革主体任务，已明晰产权的村有12364个，占有改革任务村的99.8%；明晰产权面积7549万亩，占应改革面积的97%；集体商品林已登记面积7511万亩，占应登记面积的95%；完成林权发证面积7151万亩，占应发证面积的90.8%，农民成为集体山林的真正主人。

林改取得的主要成绩有：

1.林权制度改革调动了农民参与林业发展的积极性，造林实现了从“要我造”到“我要造”的转变，出现了争苗造林的喜人景象。

2005年以来，全省植树造林总面积连续三年超过200万亩，比改革前翻了一番，非公有制造林比重从2002年的40%提高到2007年的80%。

通过林权抵押贷款，林农获得了发展林业生产的资金。

2004年以来，全省共发放林权贷款40.１亿元，其中小额贷款11.6亿元。

森林资源快速增长，据国家林业局公布的第六次森林资源连续清查结果表明：

全省有林地面积净增500万亩，达1.15亿亩；森林覆盖率增长2.44个百分点，达62.96%，仍居全国第一；活立木蓄积量达4.967亿立方米，净增长7910万立方米。

　2.林权制度改革促进了我省林业产业快速发展。

林业产值快速增长，2007年全省林业总产值达1180.75亿元，比2002年增长85.67%，年均增长17%，是历史上增长最快的时期。

其中，规模以上林业工业企业总产值达731.43亿元，比2002年增长195%。

　　3.林权制度改革使林农的收入稳步增加。

林改后农民拥有了属于自己的生产资料，富余劳动力有了新的就业渠道，实现了劳动力就地转移，夯实了农民增收的基础。

林改实现了林业经营效益与收入直接挂钩，使得农民舍得投入，“把山当田耕，把竹当菜种”，提高了林地单位面积产出效益，增加了经营收入。

林改提升山林价值，促进了农民增收。

全省林地平均每亩每年租金由林改前的3－5元上升至目前的10－30元，森林资源流转价格由平均每亩300－500元上涨至目前的1000－2000元，小径材价格由每立方米150－300元上涨至目前的600－700元，胸径10寸的竹材每根由7－8元上涨至目前的16－18元。

据统计，2003年以来全省农民人均林业收入每年增长30%以上，南平、三明等主要林区的农户，从林业生产经营中获得的收入已占其家庭收入的一半左右。

　　4.林权制度改革调处了大量涉林矛盾纠纷，推动了乡村社会和谐发展。

林改有效解决了以前界址不清、山林纠纷等历史遗留问题，密切了农村干部和群众关系，使林区社会邻里之间、干群之间和谐相处。

村干部与群众一起承包山林，一起耕山致富，干部高兴，群众也满意。

林改以来，全省共调处各类涉林纠纷22333起，面积193.1万亩，有力地促进了社会安定稳定。

林改促进了农村民主管理，是一次比较全面、深入、生动的民主法制教育活动，使干部懂得了依法行政，群众懂得了如何依法维权，知道“光村干部说了不算，村民代表会议通过了才算数”，从而积极主动参与集体事务管理。

林改促进了乡村公益事业发展，不少村把林改收入用于乡村自来水、道路、绿化、电气化等建设，改变了村容村貌。

林改还促进了农村社会保障体系的建设进程，一些地方开始探索解决农村“老有所养、病有所医、幼有所教、困有所帮”的社会难题，逐步完善社会保障体系，促进了农村社会的和谐发展。

永安市西洋镇岭头村集体增收80多万元，经村民代表会议表决通过，30％分红给农民，70％用于村里办公益事业，建设了自来水工程和骨灰安放堂，开展了合作医疗，建立了奖学和慰问制度，受到群众的欢迎。

林改促进了乡风文明，林改后农民忙完山下忙山上，忙完山上忙加工，思想观念发生了重大变化，学科学、学技术、争致富蔚然成风，成为农村的新时尚。

（2）我省林权制度改革存在的主要问题

1.“确权发证”工作不彻底。

据统计，截至2008年1月底，福建全省集体商品林已发放林权证面积468.09万hm2，占应登记面积的88.8%，个别林业重点县的比例更高。

由于时间紧、任务重，难免存在宗地四至界线与权属认定出错、林权证错漏打、林权档案管理缺位等问题。

随着近年林权制度改革的不断深入、林业税费改革逐步推进与林产品价格的节节攀升，经营林地的经济效益显著提高，林农对林地的依赖性越来越强，这些潜在隐患极易成为社会矛盾的爆发点，是林区社会稳定的极大不确定因素，也成为“确权发证”工作全面落实的障碍。

2林地使用费收取困难。

《福建省森林条例》第36条规定：

“单位和个人租赁集体林地造林的，应当依法签订林地租赁经营合同，并按合同约定支付林地使用费”。

福建集体林权制度改革中，集体经济组织内部成员享有林地优先承包权，其优先承包权带来的直接收益就是其支付的林地使用费远低于按理论测算的林地租金或集体经济组织外部经营主体向本集体组织租赁林地所支付的租金。

虽然林农对自己承包林地所需支付的林地使用费远低于正常市场行为中应支付的费用，但从林区实际情况看，林地使用费收取状况并不乐观，林农缴纳的热情并不高，有的采取延迟、拖滞，有的甚至干脆都不交。

出现林地使用费收取困难的原因，除了极个别林农的自身觉悟不高而赖账外，主要是由两大因素造成的：

（1）林地使用费确定标准不合理。

因为各村级集体经济组织通常采用“一刀切”的方式确定林地使用费，没有充分考虑到林地优劣的差别，致使耕作较劣等地的林农感觉自己吃亏而拒绝缴纳林地使用费。

这部分林农的行为又给耕作好地的林农起了带头示范作用，致使他们也拒绝缴纳林地使用费，从而形成恶性循环，产生逆向选择和道德风险。

（2）部分集体经济组织没有合理使用林地使用费。

林地使用费不是行政收费与国家税收，而是由村级集体组织自收自用，取之于民、用之于民的资金，是用于公益事业的。

但是，现实情况是：

部分村干部把这些收入用于发放工资、补贴等利我行为，严重违背了林地使用费的原先设计用途，致使老百姓认为林地使用费是“干部钱”、“私人钱”而拒绝履行合约，缴纳费用。

3.林地经营破碎化。

福建省此次林改充分体现“公平”原则，按“均人均山”制分配林地，除少部分林地使用权留有集体处置外，大部分的林地都通过承包形式分配到各家各户。

但福建人多地少，林改后每个家庭平均分得的林地面积普遍偏少。

以素有“中国林改小岗村”之称的永安洪田村为例，全村235户877人，集体商品林地854.72hm2，人均可经营林地面积不足1hm2。

相对于洪田村等地多人少的闽西北山区而言，闽南、闽东等人口稠密区域的林农人均拥有林地面积更是少得可怜。

个体林农经营林地普遍偏少导致的经营破碎化及林农自身资金、技术、信息缺陷与融资渠道不畅致使家庭林业经营效益不佳，林农经营积极性不高，特别是部分邻近闽南经济较发达地区的林农在比较务林与外出打工的效益后通常会选择外出打工，致使部分的林地撂荒。

林业经营的破碎化导致经营规模的不经济，不能充分发挥林地生产潜力与林农经营积极性，与大农业提倡的产业化、规模化、集约化、现代化经营方式相背离，也由此引起很多专家对林改成果和发展前景的质疑。

4.采伐限额制度限制和指标分配不公。

采伐限额制度是国家为缓解生态环境恶化采取的强制性制度措施。

采伐限额制度与集体林权制度改革中要求“落实处置权、保障收益权”之间矛盾一直是学术界讨论的焦点。

森林采伐限额制度的存在使得林业经营者无法根据林产品市场动态信息与自身的经营特点合理安排生产经营活动，极大地抑制了个体林农造林的积极性，也不利于引导外部闲置资金进入林业行业，从事林业生产经营活动。

近几年，国家和地方政府也在尝试进行采伐限额制度方面的改革，如国家林业局在多个地方搞按面积控制轮伐试点

《福建省加快人工用材林发展的若干规定》提出：

对新营造的人工林，经营者可以自主编制森林经营方案和确定主伐年龄等等。

虽然相对于早期弱势林农采伐指标“一木难求”的困境，福建省部分地方也进行了林木采伐管理机制改革，逐步弱化林木采伐指标限制，改革取得一定进展。

但在相当部分区域，采伐指标难获取还是困扰着广大林农，极大抑制着林农林业经营积极性。

同时，由于森林采伐限额制度是一项强制性的法规，具有浓厚的行政色彩，不可避免在其运用过程中存在制度寻租现象。

对处于弱势群体的广大林农来说无疑在采伐指标争取中处于绝对劣势，这也是许多林农无心经营林地，让土地撂荒的主要因素之一。

三、我省林权制度改革的对策及思考

（一）我省林权制度改革的对策

1.规范发证登记工作，加强纠纷调处力度。

根据《福建省林业厅关于进一步规范林权登记发证工作若干问题的通知》要求，完善、规范运作程序，进行全面纠错，切实做到“发好证，管好证，用好证”，以巩固林改已有成果。

同时，林地矛盾纠纷调处工作是一项复杂的系统性工程，各地一定要建立健全矛盾排查预警制度和信访监督机制，采取有力措施，秉承尊重历史、实事求是、灵活多样原则，妥善解决矛盾纠纷，为“确权发证”扫尾工作的顺利进行排除障碍，进一步扩大林改阶段性成果。

2.合理确定林地使用费收取标准，完善林地使用费制度建设。

《福建省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉若干问题的规定》第六条规定，集体所有林地承包费标准应当经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。

因而，特别是以家庭承包的林地，确定林地使用费标准必须在充分考虑当地林农群众的生活水平和自然条件等实际情况下，按照不同地类、不同林种、不同树种、不同林分质量，经林农群众的充分酝酿讨论，提交村民会议或村民代表会议讨论通过后，分别进行确定，不搞“一刀切”；要完善林地使用费制度建设，明确林地使用费使用范围，将村财重点用于解决农村低保、农村合作医疗、农村教育等问题；要加强对林地使用费使用过程、效果的监督，保证林地使用费收取、使用过程的“阳光作业”；要大力宣传林地使用费收取的意义作用和原则标准，切实做好群众的宣传、解释和引导工作，特别要动员村干部和党员带头缴林地使用费，发挥示范作用，增强广大林农群众的自觉性。

3.提倡适度规模经营，克服林地经营破碎化。

根据规模经济理论，当经营单位产品绝对量增加时，其单位成本下降，即扩大经营可以降低平均成本，从而提高利润水平，有助于经营者获取最大经济利益。

林业经济界普遍认为林业，特别是营林业由于其生长周期长，总体风险较大，比较适合适度规模经营。

解决集体林权制度改革后带来的个体林农林业经营规模不经济问题可以通过2个途径来实现，即林地林木流转和林业专业合作组织。

4.放宽森林采伐限额，完善指标分配机制。

森林的生态效益与经济效益是矛盾的统一体。

在森林所提供的生态效益总量不高于人类对生态环境总需求量之前，生态效益与经济效益永远处于对立面。

在国家转变林业发展战略，以追求森林的生态效益为主要经营目标时，要求取消森林采伐限额制度，由各经营主体自主决定森林采伐量与林业生产经营决策也是不可取的。

但在以提供国家建设所需的速生丰产林为主的福建集体林区，国家在严格控制生态公益林采伐的同时应该逐步松绑商品林的采伐限额制度，让林农等经营主体有更大的采伐自主权和

灵活的市场决策权，以适应社会主义市场经济发展的需求。

（二）我省林权制度改革的思考

随着海峡西岸经济区的建立，福建迎来了重大的发展机遇，那么如何才能深化集体林权制度改革，加快海西现代林业建设，促进海西经济社会可持续发展，使林业产业为海峡西岸社会发展发挥重大作用。

一是明确方向，把握要求。

把林改和现代林业发展与生态省建设统一起来，高起点、高标准编制林业发展规划，因地制宜发展适合本地实际的树种、产业和项目，通过项目带动深化集体林权改革，推动现代林业发展。

二是抓住关键，深化林改。

进一步明晰产权，加快林权证发放进度，加快发展林业合作经济组织，完善林木采伐管理制度，引导森林资源有序流转，着力化解林区矛盾纠纷，进一步稳定和落实林地承包政策，培育林业发展的市场主体。

三是发挥优势，壮大林业。

按照海西建设战略部署和建设生态省的要求，以更高站位、更宽视野、更新理念来谋划林业发展，坚持生态优先，立足提质提升，重点构建林业生态、林业产业、森林文化、科技支撑体系和闽台林业交流合作平台，优化林业经济结构。

四是有效推动，增强合力。

加强对深化林改和现代林业发展的谋划和推动，重点抓好金融、林权证使用、造林、生态补偿、基础设施建设、社会投入等政策的落实，加强部门协同配合和林业队伍自身建设，切实推动我省林业科学发展。

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