坚持公共理念打造民生财政.docx

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坚持公共理念打造民生财政

坚持公共理念打造民生财政

近年来,在贯彻科学发展观、构建和谐社会的导向下，关注和改进民生成为持续的社会热点，公共财政如何支持民生的改进，也成为管理部门和社会各界关注和讨论的重要问题。

“十一五”期间，崇川区政府在经济总量跃上新台阶，综合经济实力明显提升的基础上，坚持公共取向，不断加大民生投入，积极推进基本公共服务均等化，着力打造民生财政，取得了一定成绩。

“十二五”开局之年，如何进一步发挥财政职能，加强体制机制创新、保障和改善民生、打造民生财政，促进经济社会又好又快发展，成为我们当前亟需思考的课题。

一、坚持“四项原则”,树立民生理财理念

（一）以人为本、民生为重的原则。

密切关注人民群众的需求重点,着力解决人民群众生产生活、生存发展中存在的主要矛盾和突出问题,使人民群众能够“甘其食、美其服、安其居、乐其俗”充分享受改革开放和经济发展的成果。

（二）统筹兼顾、突出重点的原则。

准确把握民生事业发展的薄弱环节以及城乡之间、区域之间的需求和发展差异,坚持公共服务均等化方向,坚持循序渐进,强化对重点领域、关键环节和欠发达地区的支持,努力提高城乡之间、区域之间民生事业发展的均衡度,增强社会事业内部发展的协调性。

（三）尽力而为、量力而行的原则。

既充分考虑现有的财力水平,坚持客观需要与财力可能相结合,防止片面强调快速发展而超越地方财政承受能力的情况,努力克服“财力不足,难以作为”的思想,进一步强化对民生事业的支出责任,努力调整存量,优化增量,不断壮大财政支持民生事业发展的投入规模,真正做到财力分配向民生事业重点倾斜。

（四）科学规范、注重绩效的原则。

树立“公平、公正、公开”和“依法、依规、依程序”的理财理念,进一步完善公共财政管理体制和财政决策机制,加强财政法制建设,强化财政性投资的跟踪问效,落实财政预决算报告和财政政务公开制度,增强财政收支的透明度和规范性,确保财政用于民生事业发展的支出安全有效。

二、健全“四项机制”,提升民生幸福指数

“十一五”期间，区政府紧紧围绕全区经济社会目标，积极发挥财政职能，以做大经济发展和财政收入“蛋糕”为中心，以财政改革和体制创新为动力，以提高财政资金的使用效益为重点，把发展作为兴财理财的第一要务，健全和完善公共财政体系，努力实现从“吃饭财政”到“民生财政”的转变，促进崇川经济社会的持续、快速、健康发展。

“十一五”期间，财政累计投入民生领域资金达到29.5亿元，民生支出的一般预算支出占比从2005年的40%提高到了2010年的67%，崇川区的民生保障水平达到了一个新的高度。

一是健全城乡一体化的义务教育保障新机制。

区政府坚持教育优先发展战略，在财政资金安排上优先保障义务教育经费。

“十一五”期间用于义务教育保障机制经费投入14亿元，年均增长29％，占财政总支出的34%。

其中2010年教育支出达到4亿元。

全区义务教育阶段的入学率、巩固率均达100%。

一是全面实施“两免一补”政策。

全部免除城乡义务教育阶段学生学杂费,对贫困学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。

这一惠民政策的全面落实,使全区学生家长每年免交杂费万元。

二是建立了义务教育中小学公用经费保障长效机制。

按照初中生每人每年元、小学生每人每年元的标准,将万元的公用经费全额纳入财政预算,并全面实行经费集中支付管理模式,公用经费按月拨付,资金直达学校,确保各项教学工作正常开展。

三是全面推进教育资源均衡发展，创成全省区域教育现代化先进区。

全区累计投入8.45亿元推进区域教育现代化创建工作，新建、迁建通师一附、特教中心等学校5所，改扩建文亮小学等学校7所，撤并、整合学校5所，教育布局进一步优化。

办学条件持续改善，教育信息化建设达到省二类标准。

素质教育有效推进，教育教学质量显著提升。

学前教育明显改善，74%的幼儿园建成省优质幼儿园。

 二 是健全覆盖全社会的保障和就业救助机制。

在社会保障和就业方面，“十一五”期间全区社会保障和就业支出累计达到2.4亿元，2010年比2005年支出增长近6倍，年平均增长38％。

社会保障水平不断提高。

一是高标准实施基本救助。

进一步完善农村和城市居民最低生活保障制度，实行城乡并轨，统一提高保障标准每人每月400元；开展重度残疾人生活补助，按每人每月400元，年发放救助金800余万元。

二是全方位实施专项救助。

完善城乡医疗救助制度，探索城乡一体化的大病医疗救助，每年投入40多万元，为全区4500多困难人员，办理居民医疗保险。

发放医疗救助款360多万元集中救助困难大病患者580多名；积极做好困难家庭教育救助工作，五年来，累计救助困难学生900多人次，发放助学金200多万元。

三是多角度实施困难救助。

通过“实物救助”、“普惠慰问”、“临时救助”等方式，每年投入450万元对困难群众进行定期、不定期的救助。

养老服务水平逐步提升。

一是农村“五保”全面实行财政供养。

政府每年投入20余万元，用于农村“五保”的供养支出，不断完善保障机制，实现“应保尽保”；二是全面实施尊老金补贴政策。

2010年共发放尊老金补贴535万元；三是全面启动农村老年居民基础养老补贴申请工作。

2010年财政投入资金421万元，对全区符合条件的农村老年居民提供社会养老资助，每人每月按60元标准给予农村老年居民基础养老补贴。

四是居家养老服务体系初步形成。

通过基础设施建设补助、购买服务、发放运营补贴等形式，10年投入462万元用于居家养老服务体系的建设。

就业总量稳步增长。

我区加大资金投入，通过支持开发公益性岗位、发放小额贷款、提高职业培训和创业培训补贴标准等措施，促进和解决下岗失业人员、农村转移劳动力、困难群体的就业问题。

“十一五”期间累计提供就业岗位12万个，城镇失业人员再就业3.6万人，就业再就业培训2.4万人，城镇登记失业率控制在4%以内，实现零就业家庭动态"清零"。

妥善处理劳资关系，全区4000多家企业实行工资集体协商制度，覆盖职工近10万人。

三是建立健全基本医药卫生保障机制。

在医疗卫生方面，十一五”期间全区医疗卫生支出累计达到2亿元，年平均增长14％。

强基层，完善社区卫生服务网点建设。

财政累计投入600多万元，对社区卫生服务中心（站）进行装修、改造。

至2010年底，全区累计建成11个社区卫生服务中心，30个社区卫生服务站，积极发挥社区卫生服务站的辐射作用，努力使市民步行15分钟可获得基本医疗服务。

保基本，全面实施国家基本药物制度。

积极推进医药卫生体制改革，10年政府共投入2086万元用于实施基本药物制度改革。

目前基本药物制度以街道为单位实现了全覆盖，全区11家社区卫生服务中心年销售的基本药物3300万元，平均药价降幅达到33.4％，门急诊均次费用下降10%左右，在一定程度上缓解了居民看病贵的问题。

促公平，逐步提升基本公共卫生服务。

2010年我们按人均18元标准投入基本公共卫生服务经费977万元。

截止目前，全区共建立规范化健康档案32.8万份，全人群建档率达60%。

全区共纳入规范化慢病管理3.8万人，规范化管理率达95%。

对全区约10万名适龄儿童进行了麻疹疫苗强化免疫，适龄儿童接种率达95.8%。

2010年拨付重大妇幼卫生服务项目经费73万元，其中：

拨付“两癌”检查经费54万元，完成农村妇女“两癌”普查4931人，拨付农村孕产妇住院分娩补助及免费服用叶酸补助19万元，受益707人次。

建机制，不断深化基层医疗卫生改革。

目前我区已实行社区卫生服务机构收支两条线管理，服务中心的医疗、药品以及其他收入，全额上缴收入专户并由街道财政进行管理。

基本公共卫生服务经费和经常性收支差额补助，采取按季预拨，年终结算的办法，切实保障了基层医疗卫生机构的正常运行。

四是健全社会治安公共安全联动机制。

在公共安全方面，“十一五”期间全区公共安全支出累计达到3.4亿元，年平均增长29％。

其中累计投入2.5亿元，着力完善社会治安大防控体系，人防、物防、技防为一体的治安防控网络基本覆盖。

信访工作得到强化，畅通社情民意反映渠道，充分发挥部门联动机制，着重解决一批矛盾复杂、久拖未决的信访积案，妥善处理企业改制、拆迁安置、环境保护中涉及群众利益的问题，社会矛盾得到有效化解。

大调解机制不断创新创优，调解效能稳步提升。

安监基础网络建设和安全社区创建全省领先，食品安全、放心消费、应急管理等工作不断加强，确保了北京奥运会、上海世博会等重大活动期间社会稳定。

连续五年蝉联“全省社会治安安全区”。

三、排解“四大问题”，打造民生财政政府

一要排解民生投入的无限性和财政收入有限性之间的矛盾，努力促进经济可持续快速发展。

当前面临的一个突出问题是经济发展和社会发展不协调，社会发展和建设严重滞后，像教育、医疗卫生、社会保障、就业等民生问题已经在某种程度上影响到了经济的可持续发展。

长期以来，本着“以经济建设为中心”，财政支出的重心集中在支持经济建设方面，教育、医疗、住房等民生服务被过度地推向了市场，政府用于民生方面的支出偏低，所占财政支出的比例长期低于20%，以至于百姓生活和各项社会事业严重滞后于经济发展。

虽然近几年民生财政支出有所提高，但与国外的差距还是很大。

因此，近几年来用于民生方面的财政支出增幅较大，实际上带有还欠债的性质。

现在要实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，对于主要用于经济建设的财政支出结构而言，民生投入需要更加雄厚的财政收入基础。

具体到我区，虽然我区在苏中、苏北率先实现全面小康，连续四年荣获全国中小城市科学发展百强第八名，综合实力得到明显提高，财政收入实现跨越式增长。

但局限于我区所处的主城区的地理位置以及现行的市区财政体制，我区当年的实际可用财力仅为一般预算收入的25%左右，而各类刚性支出稳步增长，客观上造成了区级财政仍以“吃饭”为主，难以抽出更多的财力进一步改善民生，民生事业发展的保障与支撑水平的持续提高还具有一定难度。

因此强大的财力是改善民生的坚实物质基础和保障。

只有坚持发展经济，做大财政收入蛋糕，才能奠定改善民生的财力基础。

针对我区经济发展遭遇的瓶颈，要大力支持经济结构转型升级，以促进经济可持续快速增长。

要发挥财税政策的导向作用，促进产业结构调整，加快构建以现代服务业为主导的产业体系，促进现代服务业与先进制造业的联动发展，全面提升产业能级。

支持包括生产、研发设计、市场营销在内的先进制造业，推动产业链和价值链向高端发展。

大力引进各类企业总部，鼓励民营企业在崇川设立本土总部，鼓励已引进的国内外企业在崇川发展区域总部，大力发展港口型总部经济。

落实支持现代服务业发展相关财税政策，大力支持发展现代金融、现代物流、工业设计、文化创意、服务外包等高端服务业和新兴服务业，加大金融后台服务业发展的财税扶持力度，培植税源，为民政财政奠定坚实的基础。

二要排解民生事业发展缺失制度保障问题，建设民生财政的财政体制改革，为民生改善提供体制性保障。

从财政支出结构分析。

近年来，财政部门按照保障和改善民生的要求，不断加大支出结构调整力度，利用财政政策手段力促民生事业发展，但财政“越界”、“缺位”现象仍有不同程度存在。

首先，当前群众高度关注的“看病贵”等民生热点问题，主要在于政府投入公共服务不足，导致对公共服务的过度市场化。

其次，财政支出公平性欠缺，“二元”财政结构制度未彻底扭转。

现阶段，城乡之间、地区之间和社会阶层间的存在的配置不公，主要是长期形成的不合理制度安排、体制缺陷和政策偏差造成的，“二元”财政结构在一定程度上导致分配悬殊，使发展成果不能共享。

从财政管理规范分析。

近年来，崇川区以不断深化部门预算、国库集中支付、政府采购等为主要内容的财政管理改革，初步建立运行有序、规范、有效的财政运行机制，但与保障和改善民生的要求相比，依然存在较大差距。

一是财政资金管理方面。

是通过“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的管理形式，使财政管理走向“可控”的理想状态，更好地服务于民生事业的发展，但这项革新工作还处于摸索阶段。

二是财政资金使用效率方面。

对财政资金分配、使用及产生缺乏有效的监督和绩效考核，大部分财政资金拨给部门单位后，基本上脱离了公众的监督和财政部门的考核，资金使用中效率低下、浪费和违纪现象屡有发生。

虽然当前已开展财政专项资金支出的绩效评价工作，但此项工作还处于起步阶段，由于缺乏科学准确量化的评价指标，目前还不能得到很好应用。

为此，我们必须不断深化财政管理制度改革，保障民生财政资金发挥最大的效益。

一是细化预算编制，强化部门预算约束。

为了优化财政支出结构，在编制部门预算时要细化，逐步压缩行政性开支，保证民生财政支出的合理增长。

二是在预算执行过程中，要深化国库集中支付改革，避免民生资金被变相侵占、挪用或截留。

三是完善财政支出绩效评价机制，建立对民生投入的追踪问效机制。

形成专门的民生资金绩效考评指标体系，对民生资金的预算执行反馈等关键环节进行全程监督和考评，形成“科学预算-高效执行-问责监督-结果反馈-影响预算”的循环监督互动模式，促进财政资金发挥更高效益。

四是加强财政监督管理。

将民生财政支出的落实情况作为监督重点，坚持专项监督和日常监督相结合，不断完善监督检查规程。

在加强日常监督检查的同时，采取抽查、定期开展专项检查、与有关部门联合检查、委托中介机构检查等方式，及时发现资金使用中存在的问题和薄弱环节，落实整改措施，切实提高民生财政资金的使用效益。

三要排解地区经济发展不平衡导致民生改善程度差距较大问题，完善财政转移支付制度，逐步让群众享受到无差别的民生改善。

我区经济虽然比较发达，但是各区域经济发展的不平衡性仍然存在。

部分涉农街道经济如文峰、钟秀等街道发展相对较快，用于改善民生的财力相对充裕，民生保障水平提高较快；而处于中部地区的新城桥街道，由于辖区范围限制，经济发展相对慢一些，用于改善民生的财力也相对有限，民生保障水平虽稳步提高，但尚不能较好地满足广大人民群众的基本需求。

如文峰街道早在200年在全区率先对80岁以上老人发放每月50元的尊老金，其他街道则无力实施；在发放乡镇改制企业退休职工补助方面，也存在着街道与街道之间不平等的现象。

由于经济发展不平衡导致的财政待遇相差较大的现状不仅无法保障公民基本权利、有悖公平原则，而且将因公平竞争外部条件的缺失而导致效率损失，进而影响到整个崇川市民生改善水平的提高。

因此在建设民生财政的过程中，由于财力的不同而导致的民生改善程度差别具有阶段性和暂时性。

区级财政要完善转移支付制度，均衡不同街道用于改善民生的财力。

目前崇川转移支付分配依据不是十分科学而且计算简单。

一般性转移支付作为实现地区间基本公共服务均等化的有效手段，应按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和支出的差额，以差额作为分配的依据，同时考虑增加财政转移支付占地方支出的比重、财政努力程度、资金使用效率等因素，可以在计算公式中直接加入卫生等基本公共服务改善程度系数，其数值可参考人均民生支出等数据。

另一方面，要调整财政转移支付的地区分配结构。

因为欠发达街道的财政自我供给能力较弱，财政转移支付的边际效应明显高于发达街道，因此，应当进一步降低对发达街道财政转移支付比重，增加对人均民生支出水平低、发展后劲不足的欠发达街道的财政转移支付力度，以充分发挥财政转移支付的均等化功效。

四要排解执政理念转变缺少强效措施问题，树立正确的政绩观，努力打造改善民生福祉的公共政府。

“民生财政”就是服务于民众生计的财政，职能主要是缓解社会不公的矛盾，并以公共财政制度为基础，本性就是“公共财政”。

但如何加强和完善“民生财政”建设，目前尚处探索阶段，有许多需要解决的问题，最为关键还在于民生理念的落实执行，政府要从目前“以经济建设为中心”转到“为民执政”上来。

进而从GDP政绩指标中解脱出来，将GDP政绩指标转到“民生”上来，才能真正将关注民生、服务民生落到实处。

转变一个长期存在的执政理念是目前政府面对的一大难题。

这就要求我们在今后对基层党政一把手考核体系的指导思想要从偏重经济发展转变到重视人民福祉，从注重增长速度转变到重视增长质量，民生指标、生态指标和老百姓的口碑等考核标准上来，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上，树立正确的政绩观，努力打造改善民生福祉的公共财政政府。