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禹城土地利用总体规划

禹城市土地利用总体规划

（2006－2020年）

禹城市人民政府

二○一○年五月

目录

第一章规划背景1

第一节市域概况1

第二节土地利用现状3

第三节上轮规划实施评价6

第四节土地利用的形势9

第二章规划指导思想、原则和目标12

第一节规划的指导思想和原则12

第二节社会经济发展目标13

第三节土地利用战略14

第四节土地利用目标15

第三章土地利用结构调整和布局优化19

第一节土地利用结构调整和布局优化的原则19

第二节土地利用结构调整19

第三节土地利用布局优化22

第四章耕地和基本农田保护26

第一节严格保护耕地26

第二节强化基本农田保护和质量建设28

第三节基本农田调整29

第五章建设用地调控32

第一节强化城乡建设用地统一管控32

第二节统筹安排基础设施用地34

第三节建设用地空间管制35

第四节促进节约集约用地38

第六章土地生态建设和环境保护41

第一节规划目标与定位41

第二节土地生态功能分区41

第三节土地生态建设和环境保护措施43

第七章土地综合整治46

第一节土地整治目标46

第二节土地整治重点区域47

第三节土地整治重点项目区48

第四节农村建设用地整治挖潜（挂钩）49

第五节土地整治实施措施50

第八章土地用途分区52

第一节基本农田保护区52

第二节一般农地区53

第三节城镇村建设用地区54

第四节独立工矿区54

第五节林业用地区55

第九章中心城区土地利用控制57

第一节中心城区定位及其发展方向57

第二节中心城区人口及用地规模57

第三节中心城区建设用地空间管制58

第十章乡镇土地利用控制60

第一节乡镇土地利用主要控制指标60

第二节乡镇土地利用方向和重点60

第三节乡镇土地利用管制措施63

第十一章规划实施保障措施65

附表目录

附表1禹城市土地利用主要控制指标表70

附表1-1禹城市土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后调控指标71

附表2禹城市规划期土地利用结构调整表72

附表2-1禹城市土地利用总体规划修编与第二次土地调查成果衔接后土地利用结构调整表73

附表3禹城市土地用途分区面积表74

附表4禹城市耕地保有量规划平衡表75

附表5禹城市土地利用总体规划耕地指标分解表76

附表6禹城市重点建设项目用地规划表77

附表7禹城市各乡镇规划主要控制指标表78

附表8禹城市各乡镇基本农田调整分析表81

附表9规划期内不易确定具体位置的建设项目汇总表82

附表10禹城市非农业建设用地控制指标表83

附表11禹城市农村建设用地整治挖潜（挂钩）规划表84

附表12禹城市土地整治重点区域汇总表84

附表13禹城市土地整治重点项目区汇总表85

附表14禹城市规划前后各类用地面积汇总表86

前言

土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

为了深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《德州市土地利用总体规划（2006－2020年）》控制下，编制《禹城市土地利用总体规划（2006－2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》根据全市自然、经济和社会条件，在全面分析土地利用现状的基础上合理确定了全市土地利用目标，提出了土地利用结构和布局调整方案，划定了各类土地用途区，制定了规划实施保障措施。

《规划》是指导全市土地利用管理的纲领性文件，是实行土地用途管制的基础和依据，在规划期内的一切土地利用活动均应符合本《规划》。

《规划》规划范围为禹城市行政辖区内所有土地，总面积992.36平方公里。

规划期限为2006-2020年，基期年为2005年，近期目标年为2010年，规划目标年为2020年。

第一章规划背景

第一节市域概况

一、地理位置与行政区划

禹城市位于德州市东南部，省会济南市西北，是鲁西北区域性中心城市之一。

其地处徒骇河中游，属黄河下游冲积平原，东北部与临邑县、东部和南部同齐河县、西北部同平原县接壤，西部和西南部同高唐县毗邻。

地理位置：

东经116°22′11″-116°45′00″，北纬36°41′36″-37°12′13″，南北长58公里，东西宽33公里，总面积992.36平方公里。

全市辖7镇、3乡、1街道，共计1012个行政村。

二、自然条件

地形地貌：

禹城市地势平坦，自西南向东北缓缓倾斜，海拔最高27.27米，最低19.2米，坡降1/8000—1/10000。

全市共分为五种微地貌类型，分别为河滩高地、缓平坡地、决口扇形地、背河槽状洼地和浅平洼地。

以上五种微地貌类型，以高、坡、洼相间分布的形式表现出来，形成了较为复杂的微地貌组合结构。

气候：

禹城市属暖温带大陆性季风气候区，特点是四季分明，旱涝干湿交替出现。

春季温暖干燥，盛行西南风；初夏干热少雨，蒸发量大；夏季炎热多雨，降水集中；秋季凉爽宜人，光照充足；冬季干寒寡照，雨雪量少。

年平均气温13.1摄氏度，无霜期多年平均200天，全年日照2639.7小时，日照率59%。

多年平均降水量567.9毫米，主要集中在6-8三个月；多年平均水面蒸发量1700.96毫米，平均湿度为65.6%。

水文：

禹城市水资源主要包括地表径流、引黄干渠和地下水资源三部分。

徒骇河、赵牛河、禹临河、苇河等较大河流纵贯全市，境内当地径流量多，过境径流量丰富，地表径流量为0.6亿立方米；潘庄引黄干渠穿越本市，境内长36公里，引水能力在40个流量以上，引黄水拦蓄利用多年平均1.5亿立方米；全市地下水宜井面积840平方公里，地下水可供利用水资源约1.596亿立方米。

土壤：

全市共有潮土和盐土两大土类。

潮土面积109.5万亩，占土壤面积的97.77%，在全市广泛分布。

植被：

禹城市境内植被状况良好，属于平原农区林业体系，其组成有以农田林网为主的防护林体系，以果树为主的经济林及小量用材片林，村庄绿化，林农间作五个部分。

三、社会经济条件

人口：

至2005年年末，全市总户数132426户，总人口50.93万人，其中非农业人口16.49万人，占总人口的32.38%，农业人口34.44万人，占总人口的67.62%，乡村人口42.4万人，占总人口的83.25%；人口自然增长率4.25‰。

从1996到2005年，人口总数逐年上升，其中非农业人口上升趋势明显，而农业人口不断下降，人口自然增长率呈缓慢上升趋势。

经济发展水平：

从1996年到2005年，全市国民生产总值从18.68亿元增加到80.11亿元，共增加了61.43亿元，平均每年增加6.83亿元，年平均增长率17.63%。

至2005年年末，禹城市第一、二、三产业产值分别达到13.92亿元、42.56亿元、23.63亿元，三个产业结构比为17.4：

53.1：

29.5。

三大产业中，第二产业已发展成为所占比重最大的产业，且发展最快。

交通、基础设施状况：

全市交通运输十分便利，京沪铁路及京福高速公路纵贯全市，南连济南，北接德州，区位条件得天独厚。

目前禹城市的运输方式主要是公路和铁路，境内铁路总长度45公里，公路总长度543.3公里，其中高速公路24.8公里，国道21.3公里，省道56.3公里，县乡公路440.9公里。

近年来公路运输量直线上升，随着农村经济的发展和小城镇建设步伐的加快，客、货运周转量将进一步增加。

第二节土地利用现状

一、土地利用结构

2005年全市土地总面积为99236.21公顷。

其中，农用地面积73846.09公顷，占全市土地总面积的74.41%；建设用地17314.37公顷，占总面积的17.45%；其他土地8075.75公顷，仅占总面积的8.14%。

（一）农用地

全市农用地以耕地为主，为52077.18公顷，占农用地总面积的70.52%；园地351.74公顷，占农用地总面积的0.48%；林地9188.19公顷，占农用地总面积的12.44%；其他农用地12228.98公顷，占农用地总面积的16.56%。

（二）建设用地

建设用地中，城乡建设用地面积最大，为14367.62公顷，占建设用地总面积的82.98%；交通水利用地2875.31公顷，占建设用地面积的16.61%；其他建设用地71.44公顷，占建设用地面积的0.41%。

（三）其他土地

其他土地中，自然保留地面积为5783.98公顷，占其他土地总面积的71.62%；水域为2291.77公顷，占其他土地总面积的28.38%。

二、土地利用特点

（一）农用地为主，耕地开发利用程度高

全市土地利用类型以农用地为主，绝大部分为耕地，且耕地开发利用程度高。

2005年全市平均耕地复种指数高达185.63%，高于德州市平均水平75.72个百分点。

（二）农村居民点所占比重较大，个体规模小

2005年禹城市农村居民点面积占土地总面积的10.72%，其中占建设用地面积的61.43%，人均农村居民点面积250.86平方米，远远高于（《村镇规划标准》（GB50188-93））规定的标准；户均949.70平方米，也高于有关土地法规规定的标准。

全市农村居民点平均个体占地为10.51公顷，个体规模较小，基础设施配套水平较低。

（三）注重林网、水系建管，土地生态环境良好

禹城市重视园地、林地发展，2005年数据显示，全市成片林木覆盖率达到35%。

道路、沟渠两侧林带建设较好，围村林及城区、居民点内绿化面积较大。

以徒骇河、潘庄引黄干渠为主体，建设了干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠遍及全市的水利体系，保障了城乡生产生活用水。

林茂水丰，保持了全市良好的土地生态环境。

三、土地利用存在的主要问题

（一）后备资源不足，补充耕地难度加大

禹城市可开发的其他土地较少，后备土地资源相对不足。

2005年全市其他土地有8075.75公顷，其中宜农土地后备资源约3605.96公顷，仅占全市土地总面积的3.63%。

随着禹城市社会经济的快速发展，建设用地和生态用地的需求日益增加，建设占用耕地将不可避免，而禹城市可补充耕地数量有限，致使补充耕地面积的难度越来越大。

（二）农村居民点布局散乱，用地较粗放

全市普遍存在着农村居民点用地中空闲地多；居住建筑中多为平房，庭院较大，利用率较低；农村居民宅基地超标准多，“空心村”现象严重。

（三）城镇工矿用地集约利用程度不高

2005年人均城镇工矿用地面积226.26平方米，高于德州市平均水平和相关约束标准。

闲置用地较多，容积率偏低，土地利用率和产出水平不高，2005年全市地均GDP214.72万元/公顷，低于德州市平均水平，城镇工矿用地总体集约利用水平偏低。

四、2009年第二次全国土地调查土地利用现状

2009年第二次全国土地调查全市土地调查控制面积为99236.21公顷。

农用地72980.50公顷，占土地总面积的73.54%；其中耕地51853.18公顷，占土地总面积的52.25%；园地350.96公顷，占土地总面积的0.35%；林地8670.06公顷，占土地总面积的8.74%；其他农用地12106.30公顷，占土地总面积的12.20%。

建设用地18487.43公顷，占土地总面积的18.63%。

城乡建设用地14441.02公顷，占土地总面积的14.55%；其中城镇用地2873.93公顷，占土地总面积的2.90%；农村居民点用地10853.25公顷，占土地总面积的10.94%；采矿用地713.84公顷，占土地总面积的0.72%。

交通水利用地3975.02公顷，占土地总面积的4.01%。

其他建设用地71.39公顷，占土地总面积的0.07%。

其他土地8075.75公顷，占土地总面积的7.83%。

其中水域2099.99公顷，占土地总面积的2.12%；自然保留地5668.29公顷，占土地总面积的5.71%。

第三节上轮规划实施评价

全市上轮土地利用总体规划以1996年为基期年，以2000年为近期目标年，以2010年为远期目标年。

自批准实施以来，全市土地利用与管理严格以规划为依据，在促进土地整理、耕地占补平衡、保护基本农田、控制建设用地规模和土地集约利用等方面发挥了重要作用。

一、上轮规划主要指标执行情况

（一）耕地保有量

上轮规划确定的耕地保护目标是：

2010年全市耕地面积达到55607.27公顷，期内控制耕地减少量630.62公顷，补充耕地733.62公顷，净增耕地103公顷。

规划实施期间耕地实际减少879.73公顷，补充耕地998.75公顷，净增耕地119.02公顷。

实现了耕地占补平衡，耕地总量略有增加。

（二）基本农田

上轮规划确定全市基本农田保护面积为48205.94公顷，基本农田保护率86.69%。

全市实际划定基本农田48205.94公顷。

规划实施期间，全市基本农田总量保持稳定，部分乡镇在本辖区范围内因建设用地需要，对基本农田布局依法进行了调整，全市依法经批准占用了基本农田232.94公顷，同时补划基本农田232.94公顷，保证了基本农田面积的稳定。

（三）建设用地

上轮规划确定的各类新增建设用地指标2834.14公顷。

规划实施期间，全市建设用地总规模从1996年末的15012.34公顷增加至2005年的17314.37公顷，新增建设用地2302.03公顷。

规划期内有效地控制了建设用地规模。

（四）土地整理复垦开发

上轮规划确定到2010年土地整理复垦开发增加耕地733.62公顷，其中土地整理复垦增加耕地617公顷，土地开发增加耕地116.62公顷。

规划实施期间，全市实际整理复垦开发补充耕地823.53公顷，完成了土地整理复垦开发的目标任务。

二、上轮规划实施主要成效

（一）促进了全市的经济发展

上轮土地利用总体规划实施的九年间，全市国民经济稳步增长，三大产业结构也发生了明显变化，第二产业已经取代第一产业，成为经济发展的主导产业，同时第三产业也在稳步发展。

三大产业结构比例逐渐趋于合理。

（二）推进了土地整理复垦开发

1996年以来，全市大力开展土地整理复垦开发工作，共补充耕地823.53公顷。

通过综合整治，全市土地盐渍化程度明显降低，许多难以利用的土地已经可以投入生产，在生态环境逐年优化的同时，提高了土地的生产能力。

（三）促进了建设用地集约利用

上轮规划以供给引导和控制建设用地需求为出发点，抑制了不合理建设用地需求，促进了建设用地的集约利用。

通过土地用途分区管制，使工业用地布局渐趋合理，增强了工业用地的区位优势。

至2005年全市城镇化水平由1996年的13.83％提高到35％，城镇人均用地面积由179.5平方米下降到92.9平方米，城镇用地集约利用水平得到提高。

（四）促进了土地管理业务水平的提高

在规划编制与实施期间，禹城市运用计算机等技术手段，对各类用地，尤其是耕地和建设用地，进行定性、定位、定量、定序管理，提高了土地利用规划基础业务的技术含量，促进了全市土地管理队伍素质和业务水平的提高。

三、上轮规划实施中存在的主要问题

（一）建设和生态用地需求大量增加，保护耕地压力很大

上轮规划实施期间，尽管建设占用耕地基本实现了补充，但由于生态用地占用大量耕地，且本市耕地后备资源有限，通过开发后备资源补充耕地仍存在很大难度。

（二）建设用地需求与建设用地规划供给矛盾突出

工业强市战略的大力实施，导致建设用地需求不断增加，而建设用地指标已经用完，大批建设项目无法落地，建设用地需求与建设用地规划指标之间矛盾突出。

（三）土地整理复垦制定的目标实现难度较大

上轮规划确定从农村居民点整理补充耕地指标502公顷，而规划期内增加耕地面积仅26.03公顷，远远小于规划指标。

由于受到资金、农民意愿、传统生产方式、土地权属关系等因素的制约，农村居民点整理仍存在较大困难。

第四节土地利用的形势

今后一段时期，是禹城市社会经济发展的战略机遇期。

随着省会济南城市圈规划建设速度的加快，省会城市对全市的辐射带动作用将逐渐增强。

在京沪铁路、京福高速、青银高速交通大动脉的带动下，伴随着青太客运铁路专线的规划建设，禹城市区位优势进一步得到强化。

工业高新化、城乡社区化将加快全市社会经济发展进程，需要得到土地资源条件的有力支撑。

发展既为优化土地利用结构带来了机遇，也为统筹各区域、各业、各类用地带来了严峻挑战。

一、土地利用面临的机遇

（一）新一轮经济快速发展趋势的加强，将为全市加大对土地利用和管理的投入提供基础保障。

规划期内，全市加大城市带动农村，工业反哺农业的力度，因此有必要加大财政对土地的投入。

这将有助于增加土地整治特别是对农村建设用地整理的投入，全面提升土地的数量、质量和生态水平。

（二）以人为本、全面协调可持续的科学发展观的落实，将为缓解土地需求压力奠定重要基础。

贯彻科学发展观，要求加快不合理经济结构的调整，发展由粗放型向集约化转变的经济增长方式，走新型工业化道路，实现社会经济的可持续发展。

这必然要求土地资源走可持续发展道路，由外延扩张向内涵挖潜转变，从而有利于节约集约利用土地，缓解高速经济发展对土地资源的需求压力。

（三）生态城市建设的提出，将为土地的合理利用提供强大动力。

建立生态城市，要求进一步严格建设项目的落地，从源头上控制建设用地可能带来的对生态环境的破坏，充分发挥基础生态用地的功能，这将有助于建立建设项目落实的约束机制，并发展以耕地、园地、林地的生态功能为主体的土地利用生态格局。

二、土地利用面临的挑战

（一）耕地保护的形势日益严峻，实现占补平衡难度加大。

随着经济社会持续快速发展，城镇化、工业化的推进，农业结构调整等将不可避免地占用农用地和耕地，加之禹城市耕地后备资源有限，实现规划期内耕地占补平衡压力很大。

（二）建设用地的供需矛盾更加突出。

根据预测，规划期内各类建设用地需求量为5558.62公顷，其中需要占用耕地3818.57公顷，上级规划下达指标远远不能满足全市社会经济发展用地要求。

本轮规划期内，不仅全市发展需要大量的建设用地，环境建设也需要大量的生态用地，这将进一步加剧建设、耕地保护和生态保障之间的矛盾，各项建设用地供需矛盾将更加突出。

（三）统筹区域土地利用和城乡协调发展的任务更加艰巨。

协调发展是科学发展观的基本要求，统筹城乡发展、协调安排各区域、各业、各类用地是实现协调发展的必然要求。

但未来建设用地供给数量有限，势必导致各区域土地利用矛盾，将对未来土地利用提出更高的要求。

第二章规划指导思想、原则和目标

第一节规划的指导思想和原则

一、指导思想

以科学发展观统筹土地利用全局，认真贯彻土地管理基本国策，结合禹城市经济社会发展的实际情况，以严格保护耕地特别是基本农田为前提，以控制建设用地总规模为重点，以节约集约用地为核心，以强化规划实施为落脚点，以加强生态环境建设与保护为新理念，统筹协调保障发展与保护资源的矛盾，正确处理近期与远期、局部与整体、需求与可能的关系，重点解决保护耕地与促进经济转型、产业结构调整的矛盾，为建设经济文化强市，加快富民兴禹步伐提供土地保障。

二、规划原则

（一）严格保护耕地特别是基本农田

严格保护耕地，强化基本农田管护，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

严格控制非农业建设占用耕地，坚持建设占用耕地与补充耕地相平衡，加大土地开发整理复垦工作力度，不断提高农业综合生产能力，保障粮食安全。

（二）保障经济发展用地

统筹考虑社会、经济、资源、环境各种因素及土地供需状况，协调安排各业各类用地，落实农村建设用地整治挖潜（挂钩）政策，在严格控制城乡建设用地总量前提下保障社会经济发展用地需求，统筹城乡发展，加强对土地利用方向、结构和布局的控制，引导人口、产业和生产要素的合理流动，促进社会协调发展。

（三）坚持节约集约用地

以内涵挖潜为主，大力促进土地利用方式转变，积极开展农村居民点整理，大力盘活存量建设用地，严格控制城乡建设用总规模。

促进各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，从而逐步缓解经济发展与资源不足的矛盾。

（四）加强生态环境建设

协调处理生活、生产、生态用地关系，合理配置各类用地，优先保护自然生态用地，构建生态、和谐、人文、宜居的城乡环境。

第二节社会经济发展目标

一、功能定位

山东省优质专用粮食生产基地、德州市重要的农业经济区和农副产品供应基地；依托良好的区位和交通优势，逐步建设成以功能糖、机械制造、生物制药、大豆深加工、羊绒精深加工、人造板制造、化工和食品饮料产业和现代化服务业为主导现代产业基地；充分利用所保护的耕地空间、水系湿地和大禹文化，促进旅游产业和现代农业观光产业发展，全面构建现代生态园林城市。

二、社会经济发展目标

（一）人口和城镇化发展目标

到2020年，全市总人口达到53.87万人，其中城镇人口26.15万人，城镇化率达到48.54%。

其中到2010年全市总人口达到51.76万人，其中城镇人口22.93万人，城镇化率达到44.30%。

（二）经济发展目标

到2020年国民生产总值达到450亿元，年均增长14%以上；2011-2020年全社会固定资产投资总额累计完成1500亿元，年均增长9%以上；2020年全社会工业总产值达到1000亿元，年均增长13%以上。

其中到2010年国民生产总值达到200亿元，年均增长20%以上；2006-2010年全社会固定资产投资总额累计完成450亿元，年均增长15%以上；2010年全社会工业总产值达到290亿元，年均增长18%以上。

第三节土地利用战略

依据禹城市社会经济发展目标，贯彻“工业强市”发展战略，积极打造“一区两地”（科学发展示范区，生物产业基地和装备制造业基地），结合目前禹城市土地利用的特点，推行和谐持续发展、节约集约的土地利用战略。

一、积极推行和谐持续发展战略

（一）严格保护耕地特别是基本农田。

严格控制非农建设占用耕地，大力推进农村居民点整理，逐步开展工矿废弃地复垦，保证耕地数量不减少，同时加强耕地和基本农田质量建设，不断提高耕地综合生产能力，促进经济社会全面协调可持续发展。

（二）实施土地利用城乡统筹策略，构建城乡和谐社会。

按照统筹城乡区域发展、构建和谐社会的要求，统筹安排城乡用地。

打破存在并日益明显的城乡二元结构，加大城市带动农村，工业反哺农业的力度。

突出抓好农村发展，大幅度增加农民收入，缩小城乡差距，促进经济社会持续、协调、快速发展。

（三）实现生态城市策略，协调土地利用和生态环境建设。

按照建设生态城市的要求，统筹人与自然和谐发展，合理安排生产、生活和生态用地，转变土地利用观念、调整土地利用格局，充分利用现存生态空间，切实加大对林地等生态性基础用地的保护力度，加强土地资源综合整治，完善市域绿色空间，不断改善生态环境，实现土地资源的可持续利用。

二、大力推进节约集约用地战略

（一）实施用地结构布局优化策略。

重点保障中心城区用地，协调安排重点辅助建设乡镇用地。

满足中心城区对土地利用的必要需求，引导集聚发展，集约发展重点辅助建设乡镇。

（二）推进城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜策略，严格控制城乡建设用地盲目扩张。

加大存量建设用地的挖潜力度，盘活闲置土地；加大农村居民点整理力度，提高农村居住水平；实施城镇建设用地增长与农村建设用地整治挖潜（挂钩），推进建设用地节约集约利用。

第四节土地利用目标

一、严格保护耕地和基本农田

切实保护耕地特别是基本农田，不断推进基本农田的规模化、标准化、集约化建设。

全市耕地保有量到2010年和2020年