坚持依法行政依法理财 不断健全完善会计法律法规体系.docx
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坚持依法行政依法理财不断健全完善会计法律法规体系
坚持依法行政依法理财不断健全完善会计法律法规体系
——《会计改革与发展“十二五”规划纲要》解读之一近期，财政部印发了《会计改革与发展“十二五”规划纲要》（以下简称《规划》）。
《规划》明确提出了要加强会计法律法规建设，不断提高会计管理工作法制化和规范化水平。
健全完善会计法律法规体系是“十二五”时期会计改革与发展的一项重要任务，也是促进会计行业科学化、规范化、制度化建设的重要保障。
一、健全完善会计法律法规体系的重要意义
市场经济是法治经济。
会计活动作为经济管理活动的重要组成部分，会计行为的规范化、法治化成为市场经济条件下会计工作的必然要求。
胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：
“要全面落实依法治国基本方略，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，实现国家各项工作法治化。
”“十二五”时期是我国经济社会发展的重要战略机遇期，是我国加快经济结构调整、转变经济发展方式的关键时期，加强会计法律法规体系建设具有重要意义：
一是深化经济体制改革，建立和完善社会主义市场经济体制的内在要求。
会计法制化是市场经济发展的客观要求，也是我国会计改革实现其服务市场经济目标的重要手段。
深化经济体制改革，建立和完善市场经济体制需要有完备的会计法律体系保驾护航，没有健全的会计法制，也不可能有健全的市场经济体制。
二是推进依法治国、依法行政、依法理财的必然要求。
会计法律体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，建立完备的会计法律体系是依法治国、依法理财的基础环节。
依法治国的核心是依法行政，体现在会计工作上就是要依法理财、依法管理会计，要根据法律的要求，管理会计工作、规范会计行为。
三是夯实财政管理基础、实现财政科学化精细化管理的重要支撑。
会计工作作为推动财政科学化精细化管理的重要内容和基础工作，紧紧围绕服务财政经济发展这一中心,会计工作的开展必须严格按照法律法规行使权力、履行职责，这就要求不断推进和完善会计法律法规体系。
二、我国会计法律法规体系建设取得的成绩
改革开放三十多年的改革探索和发展完善，我国已基本建立了以《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）、《中华人民共和国注册会计师法》（以下简称《注册会计师法》）为中心，体现以人为本、依法行政特点的、较为完善的会计法律法规体系，对规范会计行为，保证会计信息的真实、完整，强化经济管理，维护社会主义市场经济秩序，发挥了极其重要的作用。
1985年1月21日，第六届全国人大常委会第九次会议通过了《会计法》，自1985年5月1日起施行。
《会计法》的诞生标志着我国的会计工作进入了社会主义法制化的新时期。
为适应改革开放和经济发展的要求，1993年和1999年全国人大常委会两次对《会计法》进行修订。
依据《会计法》，国务院制定发布了《总会计师条例》、《企业财务会计报告条例》等会计行政法规。
此外，财政部还陆续制定发布了《会计基础工作规范》、《会计从业资格管理办法》、《代理记账管理办法》、《会计档案管理办法》等一系列会计规章和规范性文件。
1993年10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《注册会计师法》。
“十一五”时期以来，在我国大力推进依法治国基本方略的大环境下，在财政部要求加快推进依法理财依法行政的要求下，我国会计法规制度建设取得了突出的成绩：
2006年正式建成了与国际财务报告准则趋同的中国企业会计准则体系，并自2007年1月1日起在上市公司范围内施行；2008年，财政部、审计署、证监会、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制基本规范》，2010年五部委又联合发布了《企业内部控制配套指引》，具有中国特色、融合国际先进经验的企业内部控制规范体系基本构建完成；发布可扩展商业报告语言（XBRL）技术规范系列国家标准和企业会计准则通用分类标准，会计信息化建设取得了重大突破；推动国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发[2009]56号），连续发布《会计师事务所分所管理暂行办法》、《会计师事务所服务收费管理办法》等规章制度，推动注册会计师行业发展；制定发布《会计行业中长期人才发展规划（2010-2020年）》、《全国会计领军（后备）人才培养十年规划》，印发《会计从业资格管理办法》、《全国先进会计工作者评选表彰办法》，推动会计行业科学发展。
三、“十二五”时期会计法律法规体系建设的目标和任务
随着我国社会主义市场经济建立和不断完善，客观环境发生了深刻变化，会计法律法规体系在一些方面出现了与现实不相适应的问题。
这主要是由于近二十年来，我国实现了由计划经济向社会主义市场经济体制的转变，基本建立起了现代企业制度，特别是近年来我国大力推进科学发展、调整经济结构、转变经济发展方式，会计法律法规体系中出现了诸如部分条款内容滞后、某些法规操作性不强等问题。
比如，随着市场发展、经济运行以及新情况、新问题的不断产生，现行《会计法》部分条款存在的问题和不足日益凸现，近年来，我们陆续收到了全国人大代表提出的修订《会计法》的议案。
2010年我部组成了调研组赴地方有关单位，就议案中提出的一些问题进行了调研，听取了有关单位对《会计法》的修改意见，如：
进一步明确单位负责人的会计责任，增加对其的法律制裁；进一步修改会计核算内容，增加内控制度的规定；进一步完善会计监督体系，发挥会计信息使用者的监督作用；进一步完善法律责任，加大对会计违法行为的处罚力度等。
再如，《总会计师条例》于1990年颁布实施，二十多年来内外部环境的深刻变化使《总会计师条例》在总会计师岗位职责、任职条件、任免程序等诸多方面存在问题，总会计师已不能再局限于传统计划经济体制下的角色，而需要肩负新的更大的使命，更加深入地参与单位的经济管理和战略决策，因此，《总会计师条例》亟待修订。
又如，近年来，信息技术的飞速发展和广泛应用对企业的经营管理模式产生了深远的影响，也因此导致会计基础工作的内涵和外延发生重大变化。
而现行《会计基础工作规范》和《会计档案管理办法》中关于会计核算流程、岗位设置、会计人员的知识结构、会计档案管理等的规定已不能很好地适应信息化时代要求，甚至在一定程度上还制约了企业向集约化、精细化管理的发展，修订工作刻不容缓。
针对当前会计法律法规建设中存在的问题，在认真分析“十二五”时期我国会计改革与发展所面临形势的基础上，《规划》提出了“十二五”时期会计法律法规体系建设的主要目标，即加强会计法律法规建设，不断提高会计管理工作法制化和规范化水平。
同时，也提出了“十二五”时期，会计法律法规建设的主要任务：
（一）完善会计法律法规体系。
坚持树立法治理念，推动《会计法》、《注册会计师法》、《总会计师条例》等的修订工作，制定注册会计师法实施条例、持有中国注册会计师证书的境外人员担任境内会计师事务所合伙人或股东的管理办法，做好会计从业资格管理办法、会计师事务所审批和监督暂行办法、注册会计师注册办法、代理记账管理办法等规章的修订工作，加强会计规范性文件的制定、完善和管理，提高会计法规制度建设质量。
（二）夯实会计基础工作。
健全会计基础工作制度体系，完善会计基础工作规范、会计信息化工作规范和会计档案管理办法，规范会计工作秩序，提高会计工作规范化水平。
加强对代理记账机构的监督和指导。
（三）强化会计执法检查。
组织开展《会计法》执法检查，做到会计工作有法必依、执法必严、违法必究，提高会计法遵从度。
规范会计行政许可事项，树立会计服务意识、责任意识。
四、贯彻落实《规划》要求，不断健全完善会计法律法规体系建设的措施
“十二五”时期，我国经济社会发展仍处于重要的战略机遇期。
会计工作既面临难得历史机遇，也面临诸多风险挑战，推进会计改革与发展的任务艰巨而繁重。
相应地，加强和推进会计法律法规建设的任务也更加艰巨和复杂，需要采取以下措施：
（一）适应发展需要，积极修订会计法律法规。
积极推进现行会计法律法规，如《会计法》、《注册会计师法》、《总会计师条例》、《注册会计师法实施条例》等修订制定工作。
我们已将《会计法》实施相关问题研究作为2012年的会计重点课题，并组织相关单位进行重点研究，全面、深入了解《会计法》实施的情况和问题，为修订《会计法》做准备。
目前《注册会计师法（修正案）》草案已递交有关机构研究讨论审议，同时，我们将紧锣密鼓地启动《注册会计师法实施条例》的起草工作，对修正案有关条款进行必要的细化，为顺利贯彻落实《注册会计师法》奠定扎实基础。
今年我们已组织相关单位开展了总会计师制度框架研究的课题工作，课题对《总会计师条例》的修订提出了很多建设性意见，为今后修订完善《总会计师条例》打下了基础。
（二）应对环境变化，加快完善会计规章制度。
密切结合我国加快经济结构调整和转变经济发展方式的实际，充分考虑我国会计工作发展需要，加快制定和完善相关会计规章制度。
抓紧完善和制定《会计从业资格管理办法》、《会计基础工作规范》、《会计档案管理办法》、《代理记账管理办法》等会计规章以及其他会计规范性文件；逐步完善适应经济社会发展需要和与国际惯例协调的会计准则和会计制度体系、内部控制规范体系以及会计信息化标准体系，并推进全面、平稳、有效实施；推进完善注册会计师管理相关规章制度体系建设等。
（三）加强宣传教育，营造依法管理会计的法治环境。
通过报刊网络等平台及时发布会计法律法规和规章制度、组织开展学习培训、将会计法律法规知识纳入会计人员继续教育、印发宣传读本等有效形式，弘扬会计法治精神，增强会计人员学法、知法、守法的观念和意识，积极引导广大会计人员通过合法渠道反映利益诉求和维护自身权益；通过开展会计法律法规知识竞赛、有奖征文、表彰先进等多种活动，广泛宣传依法管理会计、依法开展会计工作的重要性，增强会计人员的法律素质和诚信意识，营造良好的会计法治环境。
（四）强化执法检查，保证会计法律法规的实施效果。
法律的生命在于执行，再完备的法律如果得不到执行，等于一纸空文，甚至比没有法律影响还要坏，其结果不仅会损害法律的尊严，也将损害人民群众的利益，损害政府的权威。
因此，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。
会计法律法规和规章制度是开展各项会计工作的根本保证，各级会计管理部门要依法履行好《会计法》赋予的职责和义务，建立健全会计法律法规监督检查制度，不断探索推进会计法律法规实施的新举措和新方式，加强会计法律法规贯彻执行情况的监督检查，确保会计法律法规的贯彻落实。
对违反会计法律法规的行为要严肃处理，加强对违法单位的后续管理和必要教育，针对执法检查中发现的问题，督促有关单位健全制度，加强管理，堵塞漏洞，确保整改工作落实到位。
要健全会计执法机构，加强会计执法队伍建设，配备政治素质好、业务水平过硬的会计执法人员，加强执法人员继续教育和业务培训，提高会计执法人员的综合素质。
会计管理工作是一项专业性、政策性较强的工作。
坚持依法行政、依法理财是我们做好各项会计管理工作的出发点和立足点。
“十二五”时期，我们要持续深入推进会计法制建设，更好地提高我们依法管理会计工作的水平，为实现会计管理法治化规范化，开创会计事业新局面作出新的更大贡献！
企业会计标准体系的完善与实施
——《会计改革与发展“十二五”规划纲要》解读之二
《会计改革与发展“十二五”规划纲要》（以下简称“十二五”规划）提出要在“十二五”期间完善企业会计标准体系，持续提升企业会计标准体系的执行力和实施效果，对企业会计标准的制定和实施都提出了明确的目标和任务。
这是一项对我国企业改革、资本市场完善和国民经济发展具有重要意义和深远影响的系统性规划。
一、完善并实施企业会计标准体系的重要意义
（一）健全企业会计准则体系有利于经济社会的发展和进步
我国企业会计准则体系的建立健全，一贯坚持为国理财，为民服务的宗旨，综合考虑、兼顾各方利益，切实解决我国会计实际问题，既提高企业的会计信息质量，又为中国企业和会计师事务所“走出去”提供便利条件，其影响主要体现在以下几个方面：
一是企业会计准则规定的相关会计政策，有效限制了企业的短期行为。
如资产减值会计准则规定了减值政策，防止资产价值泡沫导致利润虚增，同时规定资产减值损失不得转回，大幅度地挤掉了企业有关资产中的水分，为企业发展增强了后劲，也有效遏止了某些企业利用资产减值损失转回操纵利润的行为。
二是企业会计准则规定的相关会计政策，从根本上改变了产品成本中人工成本的构成，有效地发挥了人力资源在企业发展中的重要作用。
根据职工薪酬和股份支付会计准则规定，凡属于对职工的支付全部计入人工成本，包括劳动报酬、社会保险、货币性福利与非货币性福利等，贯彻了以人为本的原则和理念，同时，调整后的产品成本构成与发达国家的产品成本构成实现了趋同，为我国企业在国际贸易中防止反倾销调查奠定了产品成本制度基础。
三是企业会计准则规定的相关会计政策，促进了石油天然气等资源型企业足额预计弃置费用，为企业履行环境保护和生态恢复义务做出了制度安排，有效地解决了此类企业提前耗费子孙后代资源的问题，为企业履行环保和生态恢复义务提供了制度保障。
四是企业会计准则规定的相关会计政策，支持了企业加大研发投入和自主创新。
无形资产会计准则规定，企业开发阶段支出符合条件的应当资本化，作为企业的无形资产。
企业无形资产的不断增加，体现了企业发展方式的转变，有助于提升企业的发展质量。
五是企业会计准则坚持以历史成本为基础，谨慎适度引入公允价值，有效地避免了公允价值计量对我国企业和资本市场的不利影响。
六是企业会计准则规定的相关会计政策，为我国金融创新和发展虚拟经济做好了制度准备。
企业会计准则全面系统地规定了金融资产和金融负债、金融资产转移、套期保值、原保险合同、再保险合同、企业年金基金等各项会计政策，为我国有序开展资产证券化，企业合理规避外汇风险、信用风险，我国基金业的发展提供了政策支持，为我国金融创新和发展虚拟经济做好制度准备。
（二）建立健全小企业会计准则体系有利于促进小企业健康发展
建立健全小企业会计准则体系，规范和加强小企业会计工作，其重要意义体现在以下几个方面：
一是小企业会计准则有利于加强小企业内部管理，促进小企业健康发展。
制定小企业会计准则体系，是以《中华人民共和国会计法》为依据，从会计管理方面引导和帮助小企业改善其经营管理，规范其会计行为，增强其会计信息的真实性和透明度，进而推动小企业走上内生增长、创新驱动的发展轨道。
这将是财政部门支持小企业发展的又一项重大举措。
二是小企业会计准则有利于加强小企业税收征管，促进小企业税负公平。
制定和完善小企业会计准则体系，可以促进小企业建账建制，提高会计核算水平，实行查账征收。
这样，不仅有助于依法治税，加强小企业税收征管；同时也有助于税务机关能够根据小企业实际负担能力征税，促进小企业税负公平。
三是小企业会计准则有利于加强小企业贷款管理，防范小企业贷款风险。
制定和完善小企业会计准则体系，可以促使小企业练好内功，加强管理，提高自身信誉度，让银行愿意贷款，进而从制度上缓解小企业融资难、贷款难的问题。
此外，企业会计准则和小企业会计准则分工明确，相互衔接，为小企业的发展提供了制度空间。
小企业会计准则在原则上遵循《企业会计准则——基本准则》的前提下，对会计确认、计量和报告要求进行适当简化，既维护了基本准则在整个会计标准体系中的统驭地位，又兼顾了小企业的实际情况。
在保证小企业会计信息质量的同时，最大程度降低了小企业成长壮大为大中型企业、转而执行企业会计准则后，所面临的制度转换成本。
（三）全面实施企业会计标准体系有利于提高全社会企业的会计信息质量
统筹推进企业会计准则和小企业会计准则有效实施，有利于消除长期以来因会计标准不统一带来的各种问题，提高企业会计信息质量。
其积极意义主要体现在以下几个方面：
一是企业会计标准体系统一规范了财务报告体系。
企业会计准则体系中，每一项确认计量准则都规定了应向财务报告使用者披露的会计信息，同时建立了财务报告列报、现金流量表、中期财务报告等报告类准则，形成了纵横交错、结构严谨、格式统一、内涵一致、信息可比的财务报告体系。
企业依据会计准则编制财务报告，反映管理层受托责任履行情况，向会计信息使用者提供决策有用信息，有助于提高社会经济资源的配置效率。
小企业会计准则体系也做出了相类似，但适度简化的规定。
二是执行企业会计标准的企业财务报告数据，均以会计准则执行为基础，并依照会计法规由单位负责人签字盖章，对财务报告的真实性和完整性负责。
企业按照企业会计标准规定统一了各项确认计量的会计政策，这些会计政策具体落实到企业会计凭证的填制、会计账簿的登记和报表的编制整个账务处理系统的全过程。
最终形成的财务报告经过了企业单位负责人签字盖章，依法要求单位负责人对财务报告的真实性和完整性负责。
按照以上程序形成的财务报告反映的企业业绩和价值是真实的、可信的、全面的，从内涵上提升了企业会计信息质量。
三是企业会计政策的应用和财务报告的编制很大范围上通过软件系统得以实现，从手段上提升了企业会计标准实施的质量和效率。
企业按照统一规定的各项会计政策和财务报告体系，通过包括诸如生产成本归集等，将企业发生的全部交易和事项严格按照企业会计标准的规定，通过信息化手段自动生成了格式规范、内容完整、数据准确的财务报告，无论从形式上还是内涵上都具有很强的可比性，实现了不同企业之间、金融企业与非金融企业之间、同一企业不同会计期间之间会计信息的相互可比，全面提高了企业会计信息质量。
二、“十二五”时期的主要目标和任务
（一）健全企业会计准则体系
根据加快转变经济发展方式的新要求、资本市场和国有企业改革发展的新情况以及国际财务报告准则的新变化，深入开展相关会计准则研究，不断完善企业会计准则体系，保持企业会计准则与国际财务报告准则的持续趋同，促进发挥企业会计准则在经济社会发展中的基础作用。
加强企业成本管理，建立健全企业产品成本相关制度。
（二）建立健全小企业会计准则体系
规范和加强小企业会计工作，是贯彻落实国家有关扶持小企业政策的重要举措，对于提高税收征管质量，防范小企业信贷风险，促进小企业健康发展具有重要意义。
适时发布实施小企业会计准则，并根据实际情况不断完善，构建包括小企业会计准则、应用指南等在内的小企业会计准则体系。
（三）全面实施企业会计标准体系
在上市公司和大中型企业范围内，实施企业会计准则。
在小型企业范围内，实施小企业会计准则。
相应废止行业会计制度、企业会计制度等原有企业会计处理规定。
建立健全相关部门间企业会计标准实施的联动监管机制，形成各司其职、协调有序的格局；建立健全各级财政部门间的沟通协调机制，形成上下联动、齐抓共管的格局。
创新企业会计标准实施的监管手段，加强企业会计标准后评估工作，总结做好上市公司年报分析工作，探索开展非上市大中型企业年报分析工作，研究开展小企业会计信息采集、分析工作，通过后评估促进完善企业会计标准体系，提升会计管理水平。
三、设定目标任务的背景和原因
（一）健全企业会计准则体系的背景和原因
上市公司年报分析显示，企业会计准则实施的经济效果凸显：
A+H股上市公司在内地与香港披露的年报差异已经基本消除；在这四年多的时间里，企业会计准则规定的若干系列会计政策，促进了上市公司的可持续发展，有效促进了我国资本市场的完善和发展；通过了世界银行、欧盟等方面的评估验证，为促进我国企业“走出去”创造了条件，同时也促进了我国注册会计师行业的加快发展；使我国企业会计准则国际趋同向纵深发展，为我国参与建立全球统一的高质量财务报告准则奠定了基础。
在“十二五”期间，在健全企业会计准则体系的过程中，我们必须统筹好国内和国际关系，既要顺时应势，扩大和巩固企业会计准则在国内的实施范围，又要加强互动，扩大中国企业会计准则的国际影响；兼顾好当前和长远关系，既要立足当前，充分反映我国作为新兴经济体的市场经济特点，又要把握未来，对重大会计问题、改革发展的热点问题进行前瞻性研究。
基于对我国的法律环境、语言习惯、解决实务问题、企业会计准则的贯彻实施以及会计国际化发展的主动性与灵活性等因素的考量，坚持“趋同”策略是符合我国企业会计准则建设当前与未来发展需要的并且是务实有效的做法。
在“十二五”期间，加强企业成本管理，建立健全企业产品成本相关制度，是我国宏观经济发展的必然要求。
在经济日益市场化和竞争日趋激烈的当今时代，成本信息不仅是生产、流通、消费、投资等诸环节需要考量的首要因素，也是我国在国际经济交往中争取完全市场经济地位、应对倾销与反倾销挑战的重要基础。
同时，在企业会计准则体系中，企业产品成本核算方面也存在着一些需改进的方面，例如有关规定分散在存货、固定资产等多项具体准则中，不够系统，成本构成要素和范围不够明确，不利于企业产品成本的及时、充分归集。
此外，随着我国企业集团的多元化经营发展，同一企业所提供的产品呈跨行业、多元化趋势，如何规范产品间成本核算和管理，保持产品成本信息的可比性，已经成为一个急需解决的问题。
为此，有关方面共同认为，作为企业会计准则体系的重要组成部分，建立健全企业产品成本相关制度势在必行。
（二）建立健全小企业会计准则体系的背景和原因
小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量,促进小企业发展，对于提高经济增长活力、有效扩大就业、保持社会和谐稳定、建设创新型国家，具有十分重要的意义。
中央一直高度重视支持小企业发展，先后于2003年出台《中小企业促进法》、2005年出台《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号）。
特别是2009年9月，为应对国际金融危机，帮助中小企业克服困难，国务院印发了《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发[2009]36号），提出了进一步扶持中小企业发展的综合性政策措施。
会计工作是经济、财政工作的重要基础。
如何围绕中心、服务大局、贯彻落实国务院有关促进中小企业发展的政策，是摆在我们面前的一个问题。
这从客观上就要求我们在新的经济形势下研究制定出一套既符合小企业发展新特征又能够满足小企业会计信息使用者新需求的小企业会计准则，从而促进小企业提高经营管理水平，为国家扶持小企业发展各项政策措施的落实提供有力制度保障。
从国内实际情况看，企业会计准则体系得到了国内、国际社会的普遍认可，但这套准则体系的实施范围不包括小企业。
现行小企业会计制度是2004年制定发布的，该制度当时是以企业会计制度为基础，经过适当简化后形成的。
财政部曾于2009年7月组织了一次全国范围的关于小企业会计制度执行情况的调研活动，调研结果表明，小企业会计制度中的一些内容早已过时，实际工作中无所适从。
例如，小企业会计制度中的小企业划型标准是经国务院批准，由原国家经贸委、原国家计委、财政部和国家统计局于2003年2月发布实施的，诸如计算机服务和软件业、房地产业、租赁和商务服务业等未包括在内，致使这些行业的小企业有的执行行业会计制度，有的执行小企业会计制度，等等。
因此，有必要进一步推进会计改革成果，适时研究制定小企业准则，为今后统一会计标准、提高会计信息可比性、建立良好会计秩序奠定坚实的基础。
从国际通行的做法看，一些国际会计组织和国家会计准则机构普遍意识到，不论企业规模大小，一律执行单一的会计标准并不合理。
中小企业由于其规模、组织形式以及产权关系等具有显著特征，表现在会计管理方面，无论在会计目标、会计信息使用者需求、会计机构和人员配置、会计核算水平等均有独特之处。
因此，在会计确认、计量、报告上应当适用于不同于其他主体的原则、方法与体系。
单独制定适用于中小企业或小企业的会计标准，减轻小企业在提供财务报告方面的负担，已成为国际社会的共识。
2009年7月，国际会计准则理事会制定发布《中小主体国际财务报告准则》，该准则的一个核心理念就是简化核算。
因此，有必要在充分借鉴国际通行做法的基础上，立足于我国国情，研究制定出符合我国小企业实际情况的小企业会计准则。
（三）全面实施企业会
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