新型城镇化引领三化协调科学发展之舞钢样本.docx
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新型城镇化引领三化协调科学发展之舞钢样本
2011，9，7《河南日报》第五版
新型城镇化引领“三化”协调科学发展之舞钢样本
加快推进“四个集中”
增强新型城镇化引领作用
《新型城镇化引领“三化”协调科学发展研究》课题组
近年来，舞钢市委市政府准确把握现阶段经济社会发展的基本特征，明晰思路，创新体制，稳步推进，初步探索出了一条以新型城镇化为引领，不以牺牲粮食和农业、生态和环境为代价，“三化”协调科学发展的路子，从实践上回答了“钱从哪里来、人往哪里去、粮食怎么保、民生怎么办”的发展中难题，具有重要的借鉴意义和实践意义。
一、背景与思路
工农分割、城乡分离的二元格局，要求以新型城镇化引领“三化”协调科学发展。
（一）基本情况。
舞钢市是1970年开发建设、1990年撤区建市的新兴现代化工业生态旅游城市，总面积646平方公里，山区、丘陵、平原各占三分之一，总人口32万，辖8个乡镇、5个街道，共190个村、24个社区居委会。
2010年，全市完成生产总值109亿元，实现财政一般预算收入7亿元；完成全社会固定资产投资71.8亿元，实现社会消费品零售总额达22.6亿元；城镇居民人均可支配收入14129.6元，农民人均纯收入5963.9元。
近年来，舞钢市按照统筹城乡发展的要求，确定了“一个中心城、四个中心镇、十七个中心社区”的城镇化发展格局，加快新型城镇化进程，目前城镇化率已达到50.9%，走在了全省的前列。
（二）背景成因。
改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，综合实力大幅增强，广大农村也发生了深刻变化，城乡关系、工农关系得到了明显改善和进步。
但随着工业化的快速推进，城乡发展出现了持续失衡的状态。
这种失衡状态不仅使我国农业弱质、农民弱势、农村滞后的格局得到强化，影响社会稳定发展和广大农民积极性的提高，从而影响整个国民经济的效率。
舞钢市不仅面临着全国共性的问题，而且受自身工业结构单一、“一企独大”的因素影响，经济社会发展呈现出工农分割、城乡分离的二元结构格局。
舞钢因矿建厂，因厂设市，工业结构表现为重型化、大型化特征，以一种“嵌入式”而非“根植式”的方式，舞阳钢铁公司发展壮大，与当地经济尤其是农村经济难以有效地耦合嫁接在一起。
同时，作为支柱产业的钢铁工业又带有资本密集型、技术密集型的特点，不是当地可以凭借简单的劳动和技术就可以介入的。
这种工业化发展带来的结果是，当地名义GDP高而实际居民收入少，富县财政而不富民。
这种“结构性”与工业化发展的“自然性”以及我国工业化发展的“体制性”相互叠加、共同作用，进一步强化城乡二元结构，使得当地农村经济更加游离于工业化发展之外，加大了破解的难度。
而破解这一难题，必须把经济发展、体制创新、结构调整等纳入到一个统一的思路框架之中。
舞钢市早在2006年就把推进城乡一体化作为经济发展、体制创新和结构调整三位一体的最佳载体，在破解城乡二元结构，缩小城乡差距方面率先做出了尝试和探索。
特别是中原经济区建设的推进和新型城镇化引领“三化”协调科学发展的提出，为舞钢市经济社会发展指明了方向，提供了新的契机。
可以说，舞钢市以新型城镇化为引领推进“三化”协调发展，不仅是从自身发展实际出发做出的重要选择，更是新形势下经济社会发展的客观要求。
（三）发展思路。
舞钢市经过近些年的探索和实践，形成了加快新型城镇化进程引领“三化”协调科学发展的明晰思路，其核心内容是：
以经济发展方式转变为主线，以推进结构调整为重点，实现“三化”协调发展；以促进土地向规模经营集中、农民向城镇集中为着力点，加速新型城镇化进程；以推进产业集聚区建设、龙凤湖旅游度假区建设、行政文化新区建设和旧城区改造为途径，谋划一体化发展布局；以完善覆盖城乡的社会保障体系、政策激励机制、创新工作机制为保障，努力走出一条以新型城镇化为引领的“三化”协调发展的新路子。
即通过加大财政投入改善农村生活生产条件，实现工业反哺带动；通过减少农民、增加市民，让更多的人在大工业领域实现就业，分享更多的工业化成果；通过土地流转，为农业发展让渡更大的发展空间；通过产业再造，密切工农之间的联系，实现互动发展；通过体制机制创新，构建城乡一体的制度框架，在土地规划、劳动就业、社会保障、身份转变、收入分配以及公共服务方面进行一系列政策设计，为“三化”协调科学发展奠定坚实的体制基础。
二、做法与成效
“四个集中”有利于转变农民生活方式、农业生产方式，合理配置公共资源，强化产业支撑。
舞钢市坚持以新型城镇化为统筹城乡发展的切入点，着力推进“农民向城镇集中、公共服务设施向社区集中、土地向规模经营集中、企业向集聚区集中”，积极探索新型城镇化引领“三化”协调科学发展的路子，取得了明显成效。
（一）促进农民向城镇集中，转变农民生活方式。
舞钢市加大新型农村社区建设，引导农民集中居住。
一是把新型农村社区纳入城镇体系。
舞钢市辖区面积小，人口数量少，工业化城镇化水平高，根据新型城镇化发展要求，舞钢市把新型农村社区与中心城区、中心镇区一体规划建设，确立了“1个中心城、4个中心镇、17个中心社区”的城镇化建设格局，将全市190个行政村纳入这一体系之中，形成“城—镇—社区”联动发展的一体化局面。
二是多渠道筹集建设资金。
实行财政奖补政策，按照“乡镇为主、财政奖补”原则，市财政对新型社区基础设施和公共服务设施投资按照1∶1进行奖补，对农户在新型社区建房、购房给予一定资金扶持，2010年以来各乡镇已筹措1亿多元资金用于新型社区建设。
整合各类支农惠农资金8000多万元，统筹安排，捆绑使用，集中投向新型社区建设。
依据有关政策规定，搞好商业化运作，推进社区建设节余土地指标商业运作出让金净收益返还新型社区建设。
积极鼓励和支持企事业单位、社会团体、个人等社会力量，通过捐献、捐助等多种形式，参与新型社区建设。
三是高起点规划新型社区。
根据不同乡镇自然地理特征、人口经济布局、文化历史特色等，按照“基础设施完善、生活环境优美、文化氛围浓厚”的建设要求，突出美观性、实用性和周边环境的相融性，高起点规划建设新型社区。
社区建设通盘考虑生产、生活需要，加强基础设施建设和社会公益事业配套，完善功能，美化环境，让社区居民享受到优美宜居的社区环境和高质量的服务，全面提高居民生活质量。
（二）促进公共服务设施向社区相对集中，合理配置公共资源。
舞钢市在新型农村社区规划建设中，将教育、卫生、通信、社区管理、物业管理、文体、商业服务等设施进行科学布局，合理配置公共资源。
一是完善公共服务设施。
根据社区人口聚集规模，确定各类公共服务设施规模，预留土地，满足公共服务设施建设用地面积，做到社区住宅与公共服务设施同时建设，同时竣工，同时投入使用，确保居民即住即用。
二是加大投入力度。
各部门向上级争取的专项资金集中公共服务设施建设，采取市场化运作方式将收益部分也用于公共服务。
目前，舞钢市已建成的新型农村社区，公共服务设施如小学、幼儿园、卫生所（室）、邮政所、警务室、文化广场、连锁超市等公共服务设施一应俱全，物业管理、垃圾清运、清扫保洁、绿地管理等专业服务配备齐全。
公共服务设施实行统一管理，文化娱乐、体育健身设施免费开放使用。
通过公共服务设施向社区相对集中，提高了公共资源的配置效率。
（三）促进农村土地向规模经营集中，转变农业生产方式。
舞钢市从实际出发，以土地承包经营权流转为突破口，推进农村土地向经营大户集中，提高农业规模水平，发展多功能农业，加快农业生产方式转变。
一是政策激励引导流转。
实行奖补政策，对达到流转规模和种植标准的项目进行奖补，每亩每年200元以上。
加大项目扶持，对农业基础设施建设、土地综合整治等项目资金进行整合，打捆用于土地流转项目区。
优先重点扶持特色优势项目，对于发展融观光、采摘、种养、餐饮等为一体、规模在2000亩以上的高效农业观光示范园，采取“一事一议”的办法给予特殊奖励。
进行技术扶持，建立农业专业技术人员联系土地流转项目的技术服务机制，无偿帮助项目业主和农业企业培训、研究和推广适用技术，促进土地流转项目做大做强。
二是建立市场规范流转。
建立了市乡村三级土地流转市场，配备专职工作人员，健全完善工作制度和服务流程，为广大农户和业主提供土地流转信息发布、政策咨询、评估指导、合同鉴证等全程服务。
建立健全土地流转服务、土地流转运行、土地流转纠纷调处、土地流转保障、经营环境服务和推进土地流转项目农业保险等六项工作机制，搭建土地流转服务平台。
三是健全保障促进流转。
制定《被征地农民养老保险暂行办法》、《农村土地流转风险基金管理办法》，建立土地流转风险防范机制。
同时，制定促进农村劳动力转移的优惠政策，鼓励农民进城务工经商，助推农村土地有序流转。
截至目前，全市已流转农村土地12万亩，占全市耕地总面积的36%，农户流转参与率达到34%。
农村土地流转，促进了农业规模化经营和农业结构调整，提高了农业整体效益。
涌现了一批农民专业合作组织、现代农庄、现代农业产业园区，形成了林果、棉花、烟叶、中药材、水稻五大特色产业基地，以及集林果采摘、生态旅游、休闲娱乐为一体的观光农业基地，提高了农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率，土地亩均收益比流转前提高了2～3倍。
（四）促进企业向集聚区集中，强化产业支撑。
舞钢市坚持产业立市、产业聚城，在推进新型农村社区建设的同时，与产业聚集区同步推进，做大做强钢铁、纺织、旅游“一黑一白一绿”三大产业，为城乡一体发展构筑坚实的产业支撑。
一是积极推进产业集聚区建设。
按照“企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建、人口向城镇转移”的要求，围绕“以高新技术产业为先导，以钢铁产业为主，机械制造、纺织服装为辅”的产业定位，采取“三优先、三超前”工作法，促进资源优先向产业集聚区配置，人才优先向产业集聚区调配，资金优先向产业集聚区倾斜；超前推进基础设施建设，超前安置被占地农民，超前报批建设用地，积极推进产业集聚区建设。
目前，产业集聚区基础设施建设已累计投资11.7亿元，入驻企业27家，工业项目累计投资31.87亿元。
同时可创造8万～10万个就业岗位，改变该市工业发展与当地经济耦合度不高的状况，为迁并到新型社区的居民拓展了就业空间。
二是积极推进龙凤湖旅游度假区建设。
充分发挥舞钢市依山傍水，生态资源得天独厚、人居环境优美舒适的优势，坚持生态建市，围绕龙凤湖周边的山水，打造17平方公里的龙凤湖旅游度假区，拉大了城市框架，带动了观光农业和农家乐项目建设，促进了社区餐饮、房地产等第三产业发展，丰富了产业结构，形成了“水在城中、城在山中、山在林中、人在画中”的宜居环境。
（五）加强中心城区建设，壮大区域经济增长极。
深化城市功能分区，积极发展新兴服务业，不断壮大区域经济增长极。
一是大力发展新兴服务业。
深度挖掘整理、开发利用冶铁文化，叫响“中国冶铁文化之都”；高标准策划、筹办“舞钢水灯节”，打造舞钢的城市名片。
大力发展文化产业，以文化旅游产业为龙头，积极发展社区服务、餐饮、金融、商贸、物流、房地产等现代服务业，形成类型齐全、管理规范、功能完善、服务优质的文化旅游产业体系，强化城区的产业支撑。
二是推进行政新区建设。
采取市场化运作方式，多元筹集建设资金，推进行政新区建设，打造服务功能齐全、高效快捷、环境优美的新城区，拉大城市框架，提升城市形象，实现提质扩容的目标。
三是加快旧城区改造。
把城中村和旧城区划分为47个开发单元，引进知名企业参与旧城改造，有序改造开发，优先安排保障性住房建设，增强城市综合承载能力。
四是完善城市功能。
抓好城市路网建设，完善公交设施，建设便利快捷的现代交通体系。
完善水、电、气、暖、通讯等配套设施，合理布局商业网点，加快建材、家具、家电等各类专业市场及大型综合性商场建设步伐，健全市场体系。
加快构建安全可靠的城市安保、能源保障、现代服务、信息交流体系。
加快推进城市污水和生活垃圾处理工程，完善城区环保设施。
同时，着力提高城市精细化管理水平，巩固中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家卫生城市创建成果。
目前，舞钢中心城区已经形成了包括产业集聚区、龙凤湖旅游度假区、行政文化新区和商住区在内的，布局合理、分工明确的城市功能区，呈现出了良好的发展态势，在区域经济发展中的辐射带动作用显著增强。
三、启示和思考
“三化”协调科学发展要以新型城镇化为引领，强化产业支撑和农业基础地位，增加制度供给。
（一）推进“三化”协调科学发展必须以新型城镇化为引领。
城镇化就是要素和产业在空间上的集中，主要表现为土地、劳动力、资金等要素在市场力量的作用下，从农业和农村向二、三产业与城镇流动，使城镇规模不断扩大，二、三产业加快发展。
在这一过程中，农业和农村为工业化提供充足的农产品保障和各种要素支撑，工业化、城镇化为农业和农村发展提供丰富的资金、技术和物质装备，并通过大量吸纳农村劳动力，加速农业现代化进程，“三化”之间是相互促进、相互协调的关系。
我国传统的城镇化模式人为地割裂“三化”之间相互促进的关系，限制农村劳动力进入城镇，导致农业和农村发展长期落后，形成了典型的二元结构。
新型城镇化，就是以统筹城乡发展为手段，以促进农村人口向城镇和新社区集聚为着力点，以城乡一体化发展为目标的城镇化。
推进新型城镇化，不仅有利于更好地为工业化推进提供土地、劳动力等要素支撑，而且能缓解农村人多地少的矛盾，为农业规模化经营提供契机，加速农业现代化的实现。
因此，推进“三化”同步协调发展，必须以新型城镇化为引领。
舞钢市大力推进“四个集中”，在促进农民进入城镇和新型农村社区集中居住的同时促进农村土地流转，同步转变农民的居住方式、生活方式和农业小规模分散经营方式，现实地缓解了工业和城镇建设用地问题，从土地上解放出了大批依附于土地的农村劳动力，加快该市的工业化进程；同时使农民释放出了长期被压抑的向城镇转移的冲动和要求，使农业发展走上了规模化经营的道路，推动了现代农业和农村的发展，重塑了“三化”协调科学发展机制。
所以说，舞钢的实践真正抓住了新型城镇化的内核，践行了或者说验证了以新型城镇化为引领 “三化”协调科学发展的重要论断。
（二）推进“三化”协调科学发展必须强化产业支撑。
目前舞钢市二、三产业占比已上升为93%，一产占比下降到7%，但是从从业人员结构和农民收入结构看一产比重却相对较高。
由于大企业效应，或者说由于其产品结构决定的资本有机构成比较高，使得当地农村劳动力对工业化的参与程度十分有限，因而也可以说舞钢市的工业化发展并不充分。
促进“四个集中”虽然一揽子移除了农村传统的生产方式和生活方式，但如果不能相应解决“离地”人口的就业问题，就会在一定程度上产生类似南美国家的过度城市化问题，使“三农”问题通过另一种形式表现出来。
如果说将作为小生产者的农民和土地分离，通过企业、工厂、城市等媒介，形成与生产资料新的结合方式，成为社会化大生产和工业化的参与者，是现代化的重要内容，那么探索具有中国特色的现代化道路，就是要汲取其他国家在进行这一变革中的教训，找到一条和谐渐进的、符合中国国情的，具体说就是找到一条能够不伤害农民利益的、最好是能同时增进农民福利的道路。
在舞钢的实践中，农民进入新型社区居住固然改善了“离地”农民的生活条件，但如果他们无业可就，无论现在住进多么高档的社区最后也会变成城市贫民。
舞钢市针对原有大工业对农村劳动力吸纳能力不足的问题，实行“社区”与“产业集聚区”一对一联建，根据自身的产业定位大力发展劳动密集型产业，增加对农村劳动力的承载能力，促进在新型社区集中居住的“离地”人口就地就近就业。
这样就通过“产业集聚区”这一媒介，在加快工业化进程中，使小生产者在脱离土地转化为雇用劳动力时实现了软着陆，实现了农村生产方式、生活方式和就业方式的同步转变，从而避免了过度城市化的陷阱。
（三）推进“三化”协调科学发展必须继续强化农业基础地位。
在工业化、城镇化过程中，农业对经济社会发展最直接的贡献是提供农产品保障和土地、劳动力等各种要素支撑。
随着工业化、城镇化进程的推进，农业占比会越来越低，但是农业的功能却不断扩展，农业集自然再生产与社会再生产为一体的产业特征，使得农业的生态保护功能、观光休闲功能和文化传承功能逐渐彰显出来，从而使得农业对工业化、城镇化的基础性支撑作用不仅不会减弱而且更加强化。
改革开放以来尤其是2004年以来，随着支农惠农政策体系的不断完善，我国农业发展取得了很大成效，但农业发展明显滞后的格局依然没有改变，同时受外部环境和内部动因的共同作用，农业发展还面临着新挑战。
一是随着人口总量增长、城镇人口比重上升、收入水平提高和工业用途拓展，农产品需求呈刚性增长态势，需求结构更加多样；而耕地减少、水资源匮乏等资源约束趋紧，保障农产品供给的压力越来越大。
二是随着现代投入品大量使用，农资、农机、用工等费用呈上涨态势，家庭小规模经营条件下农业比较利益低的问题越来越突出。
三是经过多年劳动力大规模转移，农村劳动力的年龄结构、性别结构、素质结构已发生明显变化，农村劳动力出现了结构性短缺现象。
这些新变化新趋势，对“三化”协调科学发展提出了要求和压力，也带来了契机和动力。
舞钢市农业占比已经很低，该市之所以在现代农业发展方面取得显著成效，就在于其抓住和利用这一契机，将压力转化为了动力，通过促进农业规模化经营，培育新型农业经营主体，适时开发农业的多种功能，积极发展高效农业、休闲观光农业和生态农业，推动农业与文化旅游业发展和城镇建设有机融合，从而使传统农业焕发出了新的生机，为城郊地区或工业化城镇化水平较高地区发展多功能农业、实现农业转型提供了有益借鉴。
（四）推进“三化”协调科学发展需要增加制度供给。
我国现行的城乡管理体制是服从和服务于传统的城乡结构的，现有的农村社会管理体制同样是立足于农村传统的生产方式和生活方式建构的。
2004年以来，随着城乡关系和工农关系的调整，支农惠农政策体系框架逐步形成，但这项制度性建设仍然是以传统村庄和小规模经营的农户为指向。
在舞钢调查时我们深深感受到，近些年随着城乡经济社会的不断融合，尤其是“四个集中”的开展，已经而且将继续在很大程度上改变固有的城乡关系，改变农村传统的生产方式和生活形态，而这些变化和调整也就必然地要对现有的城乡管理体制改革提出新的要求，对完善现有支农惠农政策体系产生新的诉求。
比如现行支农惠农政策体系中，农村“水、电、路、气、房”建设的扶持政策是以原有行政村为对象的，并就此建立了相应的考核验收制度。
但是就舞钢市来看，已经将全市的190多个行政村规划为17个新型农村社区，目前有些社区已经建成，有些正在建设中，这样在现实中就存在“在建社区急需资金而得不到支持，旧村即将拆迁却必须享受优惠”的问题。
同时，舞钢市农业规模化水平已经很高，2015年规模化经营比率将要达80%以上，目前已经形成了不同类型的农业规模化经营主体，但是这些真正的农业生产经营者却不能享受农业补贴，而一些早就脱离农业生产经营的承包经营权拥有者却还在享受这种优惠。
再比如，新型农村社区建成以后管理机构如何产生和运作，与原有的村民委员会制度如何衔接；移居新型社区的居民身份如何界定，户籍如何变更；城乡社会保障制度如何对接等问题都迫切需要解决。
舞钢当前遇到的问题，应该说是先行者遇到的问题，重塑新型的城乡关系和工农关系，推进“三化”协调科学发展，呼唤增加制度供给和政策支持。
总策划：
刘怀廉
策 划：
朱夏炎
统 筹：
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课题组组长：
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成 员：
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