我国住房发展目标及其体系设定初探.docx
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我国住房发展目标及其体系设定初探
我国住房发展目标及其体系设定初探
吕萍崔永亮张东才
2013-05-0210:
11:
48 来源：
《中国房地产》学术版2013年第03期
摘要：
快速发展的城镇化加剧了我国城镇住房供需矛盾，导致房价上涨过陡、住房分配两极分化等诸多问题。
造成这些住房问题有市场供求等客观原因，也有住房发展目标模糊等主观原因。
本文回顾了已有关于住房发展目标的研究，指出我国当前住房发展存在的问题，并基于住房发展理论和原则，尝试构建住房发展目标体系，以期对我国住房发展提出政策建议。
关键词：
住房发展规划，目标体系，指标，设定
1引言
随着城镇化的不断推进，我国城镇住房供需矛盾不断加剧。
虽然政府加大了对住房市场的干预，出台“限购令”等一系列调控政策以期达到调整住房结构、稳定住房市场的目的，但调控力度忽紧忽松、难以持续，且多数调控政策仍属于“应急”性质，并未实现政策预期目标。
导致上述问题产生的原因很多，其中一个重要原因是我国住房发展目标模糊，难以对我国住房发展形成长期的指导。
因此，确定科学合理的住房发展目标对于政府制定正确的住房政策具有重要的指导意义，同时可以引导市场预期、不仅有利于居民形成合理的住房消费观，而且有利于加快解决住房问题的步伐。
近几年随着我国住房矛盾不断激化与住房市场调控不断深入，住房发展目标设定逐渐成为我国理论界的热门课题。
目前，国内学者的研究成果主要集中在以下三个方面。
1.1住房发展目标设定的重要意义
我国在很长一段时期内都没有明确的住房发展目标，由于缺乏明确的住房发展目标使得我国住房政策缺乏系统性、一致性和连贯性，经常出现后面的政策否定前面的政策，甚至与国家法律相悖的情况，使之陷入尴尬的境地。
同时，由于住房发展目标不明确，导致保障国民的基本住房权也没有得到应有的法律地位，政府的住房保障责任经常有意无意地被忽视（刘洪玉，2007；龙树国、田满文等，2010）。
1.2对我国目前设定的住房发展目标的分析和评价
我国目前还没有对住房政策目标完整的描述，住房政策目标实际上体现在各个政策性文件中（刘洪玉，2007），而且我国住房发展目标异化为促进经济增长，导致住房政策成为为GDP服务的政策。
“居者有其屋”曾被广泛宣传为我国住房发展目标，却在现实中产生了误导作用，大部分民众将其误解为“拥有房产”（陈淮，2006）。
中国住房改革真实的目标体系是：
最低的目标是减轻财政负担；中层目标是实现住房资金的快速回笼，加速新的住宅建设；远期目标才是建立一个公平而有效的住房体系，促进劳动力的合理流动；直接目标和动力就是实现新的经济增长点，带动其他产业的发展。
正是由于我国住房发展目标被赋予太多的经济功能，弱化了其社会保障职能，使其发生异化，从而导致了我国住房改革制度都包含着特定的排斥性，住房改革的结果没有达到住房发展目标的设计期望（李斌，2002）。
1.3对我国未来住房发展目标设定的政策建议
我国学者们从不同角度对我国住房发展目标的设定进行了探讨。
有学者从住房保障角度提出应确立“民生优先，兼顾经济增长”的住房发展目的观，认为将“住房发展、民生优先”同经济增长对立起来是没有道理的，不会因为“住房发展、民生优先”而导致整个国民经济酌减速和扭转.（张泓铭，2010）。
也有学者从资源约束的角度提出，基于我国人多地少的基本国情，我国的住房发展目标应是增加60平方米为主的中小套型商品房，特别是资源循环型的可持续住房（龙树国、田满文等，2010）。
还有学者结合国外发达国家住房发展历程表现出的阶段性特征，提出了我国“十二五”时期住房发展方向，认为“十二五”时期我国城镇住房发展进入数量扩张与质量提升并重阶段，住房消费升级逐步显现，住房建设仍将保持较大规模（任荣荣，2010）。
关于住房发展目标的设定已经有了一定的研究成果，这些成果对于我国住房发展规划和住房政策的制定起到了有力的支撑作用。
但是，住房发展目标的设定并不是单一变量的命题，它不仅与国民经济水平、社会发展方向和居民住房客观需求密切相关，也取决于政府的政策导向和价值判别。
因此，要进一步明确住房发展目标设定的基本理念和基本原则，并从住房发展目标体系的构建等方面进行全面和系统研究，使目标的设定更具有科学性、准确性和可行性。
2住房发展目标设定的思路和原则
2.1住房发展目标设定的理论思考
住房发展目标是政府制定住房政策的重要依据。
住房发展目标的设定要符合国民经济发展的总体方针，体现国家住房发展的战略思想，考虑国家或地区发展的环境和资源约束，也要充分体现住房的特殊地位和特殊属性。
2.1.1住房具有双重属性特点
住房具有商品与社会保障产品双重属性。
商品是以交易为目的，以生产效率为导向，而社会保障产品是以保障最低消费者为准则，以满足社会公平为目的。
商品和社会保障品看似有着本质上的区别，但在住房这个物品上，两者得到了结合。
在社会经济发展中，由于居民个人能力等方面的差异，导致其收入差距始终是客观存在的，这样不同居民对住房需求及购买力是不一样的。
在中高收入者完全可以通过自身努力来满足其居住需求的时候，总有—部分中低收入者难以通过自身努力获取其基本的居住需求，必须要政府提供住房保障。
住房的双重属性决定了政府必须对住房市场采取比其他市场更加严格的干预，以纠正住房市场的市场失灵，提高资源的利用效率，改善社会分配公平和维护社会稳定，促进社会经济的和谐发展。
对住房属性的理解和认识是设定住房发展目标的前提与依据，对住房属性不同的解读和侧重，会导致不同的住房政策，进而影响政府解决住房问题的能力与效果。
过分强调住房的商品属性，就会注重住房的市场和经济效益，政策导向就会放大住房的“支柱产业”或者作为“经济增长点”等作用，影响住房政策的公平性。
过分强调住房的保障属性，就会注重住房的民生和保障效应，政策导向就会加大住房的保障范围和覆盖面，影响住房政策有效性。
当前我国正处于住房建设和发展的关键时期，政府须进一步加深对住房商品与社会保障产品双重属性的认识，任何单一的对住房属性片面的理解都将加剧住房矛盾的激化。
这就要求住房发展目标的设定要认清楚住房的双重属性，通过设定合理的住房供应结构或者住房保障边界，处理好住房商扁市场和住房保障两者的关系，既要促进住房商品市场的健康发展，又要加强住房保障市场的不断完善。
2.1.2需求层次理论与住房保障
理论研究表明，对于人们的所有需求，根据不同的主观判断，有不同的需求次序和层次。
美国心理学家马斯洛将人的全部需求归为五类：
生理需求、安全需求、爱的需求、尊重需求和实现自我的需求。
马斯洛指出入的需求中生理需求是至关重要的，这些需求包括对食品、住所等需求，是人类最原始、最基本的需求，如果这些基本需求得不到满足就会危及人的生存，造成社会的不稳定。
因此，不论是政府机构还是社会团体，都应该最大程度满足人们最低层次的基本需求，以维护社会稳定和保障社会的全面发展。
由马斯洛的需求层次理论可知，住房是人类生存和发展必不可少的物质基础，住房需求是人类最基本的需求之一，这使得住房权天然具有生存权的意义。
基于上述理论分析，我国住房发展的根本目标自然也应该是保障国民的基本居住权，住房发展目标的设定应体现“民生优先”的国家住房发展战略思想。
在党的十八大报告中，胡锦涛总书记提出建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。
突出“民生优先”设定住房发展目标，就要明确保障性住房的建设目标，并在住房发展上优先安排保障性住房和普通商品住房的建设需求，在财政和其他资金、土地、税收和建设施工等方面给予保证，以保障“住有所居”住房发展基本目标的实现。
2.1.3可持续发展理论与住房建设
住房发展目标的设定应基于我国人多地少的基本国情，考虑环境承载力和资源有限性的约束，走可持续发展的道路。
改革开放以来，我国城市化进程不断加快，城镇人口大幅增加。
特别是1996年以来，城市化率以年平均1%的速度增加，平均每年增加超过1900万城镇人口，使得城乡用地矛盾快速增加，人多地少问题日益突出。
一方面，为满足城镇人口不断增加的住房需求，住房建设不断加速发展，使我国成为世界上每年新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米的新建面积，相当于消耗了全世界40%的水泥和钢材；另一方面，我国的新建住房平均寿命仅30年，达不到一些发达国家住房平均寿命的一半。
这样的大建和大拆不仅浪费了自然资源，也产生大量的建筑垃圾，给环境造成了巨大威胁。
与此同时，由于对住房形成的传统认识和非理性住房消费观念导致的片面追求住房面积，轻“租赁”重“自有”，追求一次到位等住房消费行为，难以形成梯度消费模式，不利于住房市场的可持续发展。
可持续发展要求住房发展目标在调整住房供给体系，保证住房资源公平合理分配的同时，加强对住房质量的监督管理，建立住房质量目标体系，实施新建住宅认证体系，建设资源循环型的“可持续住房”、“百年住宅”等：
同时，通过住房“过滤机制”为租赁市场提供更多的房源，而不是一味地新建大量质量低、生命周期短的住房，从而缓解政府保障性住房建设的压力。
引导居民形成合理的住房梯度消费观念，在城镇居民不同层次住房需求得到满足的同时，也减少粗放型住房建设对资源的浪费和环境的破坏，使我国住房市场实现可持续发展。
2.2住房发展目标设定原则
住房发展目标设定应基于我国基本国情及住房发展现状，并充分考虑住房的多重属性及住房发展与经济、社会、环境的关联效应。
概括来说，住房发展目标设定应遵循以下原则：
2.2.1保障公民住房权，突出住房的民生属性
住房权作为一项基本人权，已经得到了国际社会的广泛认可。
从1948年的《世界人权宣言》，到1981年的《住宅人权宣言》，再到1997年的《经济、社会及文化权利国际公约》，均将住房权作为公民基本人权的重要构成要件。
既然住房权是一项基本人权，那就意味着任何一个公民在住房权凭自身能力无法实现时政府有责任和义务予以保障，即政府必须保障公民住房权的实现。
因此，政府在制定住房发展目标时，要正确处理住房保障与住房市场的关系，要将保障公民住房权，突出住房民生属性作为住房发展的首要原则。
当然，保障公民住房权并非仅指通过建设保障性住房满足住房困难群体的基本住房需求，它包含了一切旨在保障公民住房权实现的方式和手段，如建设中小户型中低价位商品住房、对首次购房者予以信贷税费优惠等。
2.2.2统筹协调发展，兼顾住房的经济属性
经济属性是住房的另一重要属性，其对促进国民经济投资增长、拉动居民消费、带动相关产业发展、增加就业和税收都有显著的作用。
近年来，我国住房产业一度成为拉动经济增长、为GDP保驾护航的工具和手段，就是过分强化其经济属性的表现。
毫无疑问，住房的民生属性应放在首位，但是其客观存在的经济属性也不能视而不见。
因此，设定住房发展目标时，必须统筹协调，兼顾住房的经济属性，坚持住房发展与国民经济、社会发展、资源承载力等相适应，以确保住房产业在充分发挥其民生功能的同时，也能有效发挥其发展功能。
2.2.3按需和区别设定，实现住房建设的可持续性
住房既是任何人都不可或缺的生存型物质保障，同时也能成为满足居民享受型需求的物质资料，甚至可以起到显示居者身份与地位的作用。
因此，住房发展目标设定时，应根据我国国情和不同居民家庭的收入水平及住房现状，细分生存型、改善型、享受型、奢侈型等不同类型住房需求，并据此确定对应的住房类型，进而合理安排不同类型住房的发展时序，以实现住房建设的可持续发展，如优先满足中低收入及住房困难群体的生存型和改善型住房需求。
另外，我国地域辽阔，各地的经济社会发展水平与气候、地形地貌及土地数量等自然资源条件差异较大，因此不同地区的住房发展目标应根据具体情况灵活设定，不可简单平均分配或“一刀切”，如发达地区与欠发达地区、大城市与中小城市在保障性住房建设种类与规模上应区别对待等。
2.2.4多目标并重，实现住房发展的整体性和长远性
住房既有民生功能又有发展功能，它关系到每一个人的切身利益，且住房发展必须要和基本国情、居民需求、地域经济社会及自然条件相协调。
因此，住房发展目标不应只是一个单纯的数量规模问题，而应是一个多维、多层次的复杂体系。
这就要求在设定住房发展目标时，必须考虑公平与效率、整体与局部、总量与结构、远期与近期、时间与空间、数量与品质、速度与节奏及资源承载力等多重要素，从而实现住房发展的整体性和长远性。
3住房发展目标体系的构建
基于住房发展目标的理论分析和设定原则，住房发展目标应体现住房政策的制定方向、住房建设数量、住房质量标准、住房供应结构、住房保障程度与住房市场调控等方面。
住房发展目标体系应涵盖六个子目标：
政策目标、数量目标、质量目标、结构目标、保障目标和市场目标，各个子目标的作用如图1所示。
3.1政策目标是设定住房目标和方向的指南
住房政策是政府对住房生产、分配或消费的调节和干预措施，政府通过实施这些措施来影响住房的质量、数量、价格、所有权和使用权，从而实现住房发展目标。
住房政策的制定应以住房发展目标为核心，并以实现住房发展目标为政策实施效果的评价标准；同时，住房政策目标的设定也必须体现特定时期的住房政策导向，顺应特定时期的社会经济发展特点及发展需求，并通过具体目标的设定实现政策思想。
3.2数量目标和结构目标是住房目标体系的核心
一定时期，住房的发展规模及其结构是制定住房发展规划的核心内容。
数量目标应包括总量（新建数量和改建数量）、平均量（最低数量和平均数量）与变动量（新建数量和改建数量）。
数量指标既要有约束性指标也要有预期性指标。
约束性指标是对政府在公共服务和涉及公共利益领域等有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保有关指标的实现。
约束性指标体现政府职责，带有政府向人民承诺的性质。
预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现，政府的主要职责是通过适时调整宏观调控方向和力度，综合运用财政、产业、投资等政策，创造一个好的宏观环境、制度环境和市场环境，使市场配置资源的基础性作用能够发挥得更好。
具体到住房建设的指标设定上，商品房的建设数量应设置预期性指标，给予市场充分的自由发展空间，而保障性住房的建设数量则应设置约束性指标，带有一定的强制性，这也符合我国目前加大保障性住房建设的住房发展战略思想。
同时，数量目标在时间跨度上应设定近期目标和远期目标。
这是因为住房建设量受社会、经济和政策等多方面的影响，尤其是我国政府对住房市场干预力度较大，容易受到政府换届、领导更替等体制因素的影响，因此要设定近期目标，一来利于对当下住房政策的制定和工作的实施提出指导，二来可以对偏离长远目标的住房建设行为进行及时修正，以保障长远目标的实现。
结构目标包括类型（数量）结构、住房市场结构和要素结构。
（1）数量结构是指商品房和保障房数量之间的比例，以及保障房内部不同类型保障房之间数量比例结构；
（2）市场结构是指住房出租与出售的比例，引导居民的合理住房消费习惯；（3）要素结构是指住房建设的土地和资金来源构成，土地来源构成涉及土地的来源和方式（国有、集体所有、出让、划拨、租、购），资金来源构成涉及资金的出处和使用方式。
3.3质量目标足住房目标体系的重点
住房质量目标可以实现提升住房质量、延长住房寿命，引导住房梯度消费等多重目标。
具体可以包括实用标准、改善标准和特定标准。
（1）实用标准是指住房满足基本居住的要求，包括容积率、建筑密度、成套率、配套率等；
（2）改善标准是指住房满足舒适居住的要求，包括城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率、绿化率、新建住宅性能认定比例以及新建住宅性能达到A级的比例等；（3）特定标准是指住房满足经济、适用、环保和资源节约的要求，包括新建住宅建筑节能标准执行率，新建住宅中生态、环保、节能技术的应用率，新建住宅绿色环保建材的应用率，新建住宅建设中产品与部品认证率，新建住宅成套部品产品使用率以及产业化住宅施工面积比例等，从而按照这些标准建造出节能型住宅、省地型住宅、绿色住宅、百年住宅等。
3.4保障目标和市场目标实现政策导向
保障目标和市场目标是一定时期住房政策导向的进一步体现和具体化。
住房保障目标包括保障房建设（改造）总面积、保障房建设（改造）总套数和住房保障覆盖率。
住房保障是我国改善民生的一项重要内容，保障房建设的总面积和总套数应基于人口、社会经济发展状况等进行科学预测，同时保障边界的确定和保障房建设的标准仍需做进一步的研究。
市场目标包括商品房价格（增长率）、普通商品房价格、经济适用房价格、公租房租金、廉租房租金，收入价格比、租金价格比，住房空置率、住房闲置率。
当前我国住房市场过热，存在泡沫风险，市场目标的设定是政府对住房市场进行调控的有效措施，使居民对住房市场发展形成正确的预期，以稳定住房价格、打击投机行为、引导住房市场健康发展。
4结论和建议
住房发展目标是一个既相对统一又分散的体系，其统一是由于各个目标均与住房的建设和发展密切相关，并体现了住房的发展水平；其分散是由于各个目标涉及多个不同方面，且从不同角度和不同侧面表现政策的约束力。
住房的质与量、中央与地方、整体与局部、结构与比例、市场与保障、远期与近期、速度与节奏、刚性与弹性等诸多关系属性都将在目标体系中体现与表达。
因此，住房发展目标的设定不可草率为之、不能一劳永逸，它需要慎重决策、需要不断优化。
另外，住房发展目标具有明显的层次性、区域性和关联性，这就要求各级政府在设定住房发展目标时，要把握好尺度，既要和上级住房发展目标保持一致，又要和当地资源禀赋、社会经济条件及居民客观居住需求相协调，还要和土地利用规划、城市规划、产业规划等相衔接。
唯有如此，住房发展目标才能真正发挥引领和指导住房发展与建设的重要作用，全国各个层次的住房发展目标也才能相互呼应，形成一个和谐而有机的整体。
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13.[美]亚伯拉罕·马斯洛著.许金声等译.动机与人格.中国人民大学出版社.2007基金项目：
本文系国家自然科学基金（71173223）、住房和城乡建设部“住房发展规划研究”课题资助成果。
作者简介：
吕萍，中国人民大学公共管理学院经济学博士、教授、博士生导师，主要研究方向为土地经济与管理、房地产价格与市场、住房政策。
崔永亮，中国人民大学公共管理学院博士研究生。
张东才，中国人民大学公共管理学院硕士研究生。
（作者单位：
中国人民大学公共管理学院中国人民大学住房发展研究中心）
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