4349696796599关于在华外国人非法居留问题的思考111.docx

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4349696796599关于在华外国人非法居留问题的思考111

关于在华外国人非法居留问题的思考

张荣[]

（中国人民公安大学研究生部，北京100038）

摘要：

随着我国改革开放不断深入发展，来华外国人的数量不断增加，外国人在对我国经济发展做出贡献的同时，也产生了大量的非法居留和违法案件。

我国出入境管理部门一直比较重视外国人的管理工作，自2013年7月1日起施行的新出入境管理法对外国人居留做出了新的规定，为出入境部门执法提供了更明确的法律依据，进一步确保了我国的社会稳定。

但是新出入境管理法作为一部综合的法律，对于非法居留问题仍然有很多细节问题需要分析和解决，同时我国的管理体制不够完善、基层警力薄弱等问题仍然制约着我国对在华外国人非法居留的管理。

本文将深入分析非法居留现象产生的原因，梳理外国人管理存在的问题，探讨如何完善新出入境管理法的相关规定，创造性地提出以居住证的方式对外国人进行管理，进一步将外国人居住管理纳入社区管理之中，从完善我国的“大外管”体系出发，以更好地解决非法居留行为。

关键词：

外国人居住管理；新出入境管理法；居住证制度；”大外管“体系

在世界经济全球化的不断发展的情况下，全球的人力资源也在国际间不断地自由流动。

近年来随着我国改革开放地不断深入发展，我国出入境的外国人的人数不断增多。

外国人在入境后，对于推动我国经济发展作出了较大贡献，但也带来了非法居留和违法案件增多的管理问题，在面对日益增多的外国人如何实施有效的管理，这一直给我国基层的社会管理带来了不少的压力。

外国人非法居留行为主要是指外国人无有效中国签证、证件在华停留或者持有“D、Z、X、J一1签证”入境后,未在30天内申办居留证件以及根据有关协议免签证入境后,未在30天内申办居留证件、超过签证、证件指定范围居留等情形的行为[]。

有效地管理在华外国人的居留问题，是我国出入境管理法规赋予给公安机关的重要权力，一直以来，我国公安机关对于外国人非法居留的问题一直遵循法律法规的规定进行预防和打击，并根据具体情节进行处罚，外国人非法居留情况得到了一定的控制。

但是，外国人非法居留问题并没有得到有效解决，居留期限届满并逾期居留的外国人仍然在不断增加，目前对于这些非法居留的外国人无法及时发现、及时清理的问题依然很突出。

在华外国人非法居留的问题日趋严重,并且公安机关一直无法有效地管理,笔者认为主要有以下几方面原因:

（一）各国经济发展差异是外国人在我国非法居留的重要原因

近年来随着我国对外贸易的发展，大量的非洲国家和我国周边的一些国家的移民大量涌入我国并寻找就业机会，就目前来看，我国国内技术含量较低的劳动力市场已经处于供过于求的状态，大多数技能不高的外国人并不能在中国找到合适的就业机会。

部分外国人入境后所持的签证都有一定的期限，当签证过期后由于没有固定职业和经济来源等原因，无法自行解决回国的费用问题，他们依然选择在中国停留，由此很容易产生非法居留问题。

另一方面，一些相对落后的国家的人民在我国从事工作所获得的报酬比本国更高，因为他们为了谋生通过各种非法途径在我国非法停留，超期居留的现象屡禁不止。

（二）我国各部门管理权限和职能的交叉重叠导致对非法居留管理效率低下

外国人在中国居留涉及的管理部门很多，如出入境管理部门，劳动部门，卫生部门，外交部门等。

目前来看，这些部门大多数都是各自处理本部门职责范围内的工作，还没有建立统一的外国人信息服务系统，信息共享程度不高，各部门的沟通协调机制还不够完善。

各个部门自己管理自己的业务，没有形成联动态势，客观上造成了非法居留的人员的增多，制约了打击非法居留的外国人的成效。

另外，部分城市派出所对于外国人的管理机制仍然不够完善，每个派出所的外事民警有限，并且外语技能不高，管理比较被动，管理方式仍然是等待外国人主动进入公安机关申报居留证件的静态管理模式，目前在外国人主动向派出所住宿登记数量很少，外国人的居住信息非常混乱，导致对非法居留的外国人产生管理“真空”的情况。

（三）我国国内法律规定不统一、分散紊乱导致非法居留现象无法有效解决

新颁布的《中国人民共和国出入境管理法》对外国人居留管理较之前的法律有了明显的改善和提高，但是也应当看到，新《出境管理法》是一部综合管理外国人的法律，并不是专门规制外国人居留的法律，而现有的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则、《外国人入境出境管理条例》仅仅是国务院及其部门颁布的规章制度,规定的内容不够全面和具体，并且颁布时间比较久，相对落后于目前的中国现状，执行效果不太理想。

目前中国国内的非法居留外国人依然在不断增多的情况下，新《出入境管理法》对于如何细化外国人居留管理的规定依然存在一些问题，另外对于一些新的违法居留现象，新《出入境管理法》依然没有考虑到，没有相应的管理规定，这给基层出入境部门带来不少的执法困难。

所以在新《出入境管理法》生效后,应当结合西方国家的先进做法，制定专门的对外国人居留进行全面的规制与惩罚外国人非法居留的法律规范,建立一套有效的法律制度。

（4）大量外国人的分散居留状况给我国打击非法居留现象带来巨大困难

根据外国人来华后的居住方式不同，大致可分为宾馆酒店居住和社区、出租屋内居住，我国公安机关对于外国人居住的酒店居信息掌握全面，能够有效管理。

我国公安机关对于散居在社区及出租屋内的外国人的住宿登记不完善，存在无法掌控的情况，导致大量的散居外国人违法居留的现象的发生，原因在于：

一是外国人对于我国的住宿登记管理规定不了解，无法直接去当地派出所申报和登记；二是我国派出所民警对于外国人的居留管理仍然比较被动，没有直接进行上门走访，大量的散居外国人没有进行主动登记；三是我国各地的街道社区的日常工作主要是对国内事务进行管理，我国基层社区对于外国人的活动情况掌握不明，未能实现有效的信息管理，加强对散居的外国人的管理是我国公安机关新时期面临的又一大难题。

（五）我国的“大外管”工作机制的不完善，各部门尚未形成合力也是制约外国人居留管理深入展开的重要原因。

目前部门大中城市的各职能部门初步建立了以更好的管理在华外国人居留事务为中心的工作协调机制，这种“大外管”工作机制有利于将在华外国人的居留管理纳入我国的日常社会管理中，但是协调机制涉及的部门众多，包括党、政府、公安机关、司法机关在内的各职能部门，并且这种“大外管”工作格局主要是总结工作、探讨政策、解决重要问题等方面，处在一种宏观层面的政策性机制，而非具体的行政管理。

各部门在日常的行政管理中，仍然是自己管理自己的事务，处于各自为政的状态。

一是在“大外管”工作机制中，有些部门有权力却无责任，或者有些部门在没有获得权力的情形下却参与实际的管理工作，使得在具体管理中存在大量的空白。

二是在工作机制中缺乏具体的领导力量，使得各部门无法有效积极地参与管理，相互推诿扯皮的现象时有发生。

因此，要充分发挥“大外管”的作用，必须使“大外管”工作机制从宏观层面向微观层面转化，并且向更多的基层管理实务转化。

对于完善在华外国人居留管理的对策，本文提出以下建议：

（一）加大对于非法居留者的处罚，完善处罚机制

目前虽然我国紧跟国际上的通用做法，在新《出入境管理法》中，加大了对于外国人非法居留处罚的处罚力度。

在第七十八条规定， 外国人非法居留的，给予警告；情节严重的，处每非法居留一日五百元，总额不超过一万元的罚款或者五日以上十五日以下拘留。

但实际情况是，与日本和欧美发达国家相比，我国的处罚力度相对比较轻，需要进一步加重处罚力度，比如日本、韩国、新加坡、美国、英国、加拿大等许多国家处于保护本国公明的居住权的需要，对于外国人非法居留行为，都有严惩的法律规定，处罚力度明显超过我国，韩国对非法居留是处1000万元以下罚金或3年以下徒刑或监禁。

泰国对非法居留外国人处或2万株以下罚款或2年以上监禁。

日本对非法居留者的处罚是处不超过300万日元的罚款或不超过3年的劳役或者有期徒刑[]。

我国对于非法居留问题的罚款数额太少，不足以起到威慑和惩戒作用，大多数来华外国人任意让居留期限过期，从事违法活动，是与我国的处罚规定太轻相关的，本文建议我国对于对于外国人非法居留行为的处罚力度应当进一步加强，提高相应的处罚数额和拘留期限。

其次，《出入境管理法》第七十九条规定，容留、藏匿非法入境、非法居留的外国人，协助非法入境、非法居留的外国人逃避检查，或者为非法居留的外国人违法提供出境入境证件的，处二千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处五日以上十五日以下拘留，并处五千元以上二万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。

这一条法律规定了宾馆旅馆等行业和社区、出租屋等行业的业主有向公安机关报告非法居留行为的外国人的义务。

但是从实践上看，旅馆等正规行业一般会及时向公安机关报告，而对于大量散居在小区和出租屋内的业主责法律意识比较淡薄，并没有及时通知公安机关，造成大量无法被发现的非法居留问题。

对于此类问题，虽然明确了一些非旅馆行业的留宿人和小区业主的责任，但是处罚方式还是显得头重脚轻,手段较为单一，并对实际执法造成了自由裁量权过大的倾向。

大量的业主一般都没有主观恶意，一般是由于法律宣传不够，导致一些业主忽视了及时向公安机关报告，而成为容留外国人非法居留的违法人。

本文建议第七十九条应当考虑具体的实际情况来进行处理，比如如果由于当地行政机关的法律宣传不够而导致业主非法容留外国人的，就应当减轻处罚，并给与相应的救济权利。

对于明知是故意而纵容外国人非法居留的，应当提高罚款的数额，以起到惩戒的作用，还有根据违法人的改过情况，适当给与从轻处罚。

（2）加强对外事民警的培训，并建立一支专业的辅助管理队伍

有效治理外国人的非法居留行为，是一项长期性、业务技能要求较高的工作,所以要求外事民警具有很高的素质和技能，比如外语水平、对于出入境管理法律法规的熟悉程度。

对于部分地区的外事民警处罚非法居留行为的有效性不高的情况，本文建议公安部和有关部门可以根据实际情况，制定适合查处非法居留的教材，用于培训专业的涉外案件处理，教材内容包括警务英语、涉外案件处置、涉外法律法规等，这类教材可以向全国推广，使外事民警尽快熟悉相关业务知识。

另外，定期对外事民警进行考核也是提高民警业务技能的重要方式，也是优胜劣汰的重要方式，对于考试不合格的人员，需要对其再次进行培训，对业务知识进行细化，个人培训，以逐步提高其水平。

由于外事民警业务的特殊性，可以采取单独的培训方式，这样可以确保专业性和针对性。

新《出入境管理法》明确规定，外国人住宿的工作单位以及接受留学生住宿的学校，外国人住宿的旅馆和非旅馆行业的留宿人都有义务向当地的派出所所进行信息备案，方便公安机关查询。

北京上海等部分地区由于来华外国人比较多，规定了外国人的工作单位和学校应当设立专门的负责管理外国人的人员，这类人员一般是经过了培训考核之后，选拔出来的具有专业知识的人员，这类工作经验可以向全国范围内推广，他们是公安机关间接管理外国人的桥梁，充分发挥这类人员的作用是公安机关打击非法居留现象的重要手段。

本文建议建立相关立法解释，这类专门负责管理外国人居留事务的人员有必要进行相应的培训，熟悉相关出入境的法律法规、在华外国人管理的法律规范以及地方的规章制度，对于来华的外国人办理居留证件的步骤和流程也要熟悉，让外国人尽早办理居留证件，并且在期限过期之前及时协助本人及时延长相关手续。

在发现存在非法居留的外国人后，要及时与当时公安机关进行沟通和汇报，定期向公安机关汇总外国人的居留信息。

对于在非旅馆和其他散居在各地的外国人，留宿人和业主的法律意识不太强，可以利用这类管理人员进行法律宣传工作，协助留宿人及时向公安机关进行住宿登记。

从各类环节减少外国人非法居留现象的发生。

（3）各部门应加强涉外法律法规的宣传力度

从法律的制定到法律的实施的过程，很重要的程序就是将法律在社会中推广，所以法律宣传工作一直是公安机关能够有效执法的重要前提，当普通民众自觉遵守法律时，公安机关执法效率也能够大大提高。

由于涉外法律法规涉及的领域比较有限，许多人民和来华外国人对此的熟悉程度不高，本文建议法律宣传应当包括对国内人民和外国人的宣传两部分:

可以定期派社区民警进入社区开展讲座，普及民众法律知识，还有通过播放电视节目的方式，在收视率比较高的时间播放，这样可以进一步起到宣传的作用。

对于以上两种方式关注比较少的人群，可以在社区警务室发放宣传单和小册子的形式，使得更广泛的群众了解涉外法律法规。

各地区根据本地的实际情况，印发不同语种的宣传单和海报，贴在外国人聚集的地方，并且派专业人员进行讲解，方便外国人更好的理解。

部分外事民警可以通过上门走访宣传的方式，对外国人进行法律思想教育，使来华外国人可以自觉遵守法律法规，避免因为不懂法而产生非法居留的问题。

（四）完善基层派出所的管理权限

当前基层派出所的大量警力都集中于处理治安和刑事案件上，对于外国人的居留管理的警力投入不足，这也与我国政府授权基层派出所的权限不足有关，大量的出入境方面的事务都放在了区、县一级的出入境部门内，导致外国人办理居留证件和延期手续的有很多不便之处。

除此之外，中央政府可以适当将部分出入境管理方面的权利下放到派出所这一层次上，因为大量的外国人的居留信息和其它细节信息都保留在派出所内，上层公安机关和出入境部门需要作出任何决定之前，都需要调取基层派出所的有用信息，才能综合作出合理的决定，所以应当适当将部分简单和处罚较轻的决定逐步过渡到基层派出所内，这样就可以快速地处理非法居留行为，减少上层公安机关的案件压力，同时也方便外国人快速办理各类业务。

逐步将部分出入境管理权限下放到基层派出所内，这需要在警力上保证有足够的数量在处理日常的外国人居留事务，在经费上保证派出所日常工作的开展，从交通、内勤、通讯方面加大对基层的投入，使派出所各部门内在更大范围进行走访调查，及时发现和打击非法居留行为。

（5）构建完善的外国人居住证制度

近年来，世界上许多发达国家都借助了高科技的手段，大力建设外国人信息管理系统，比如美国在2004年建立了全新的外国人出入境管理系统，法国建立的“外国人身份证”制度，日本建立的外国人“IC在留卡”制度等，都值得我国借鉴和推广。

本文建议公安部门和相关立法机关有必要尽快建立外国人居住证制度，居住证可以参照我国第二代身份证的形式，制作成芯片式的卡片样式，并记载外国人的基本信息，分为一年以上的长期居留证和一年以下六个月以上的临时居住证，而在华居留时间不超过六个月的无须办理居住证。

居住证的实施是一项系统工程，涉及政府的多个职能部门，一是需要构建明确的领导机制，可由各级市委和市政府带头，公安、劳动、司法部门相关部门领导组成工作领导小组，负责推进居住证制度的实施。

二是从立法上，可由各级部门共同制定《外国人居住管理规定》的地方性法规或者规章的形式，明确各职能部门的权限职责，为进一步实施外国人居住证制度提供法律依据。

三是需要加强对居住证的日常管理，从动态上将外国人的居住证信息进行更新，从社区层面掌握居住证的动态信息，对各辖区内的外国人进行分类和分层次的细化管理，将外国人人口纳入实有人口管理，从而有利于各辖区的治安治理工作。

（六）完善我国的“大外管”工作机制，使各职能部门形成合力

目前我国部分大中城市初步建立的“大外管”工作格局，工作主要通过会议的形式，协商各部门的职能，对重大问题进行探讨并决定重要的对策，性质比较分散，各部门的的职责权限存在交叉重叠，无法形成核心的领导机构导致对外国人居住管理形成阻力，效率较低。

本文建议新型“大外管”工作格局需要从以下方面完善：

一是要建立核心的领导机构，由于外国人居留管理主要由基层公安分局和派出所负责，所以在具体的外国人管理实务中主要以公安机关为主导进行统筹策划，但是公安部门作为与其他职能部门平行的业务部门，并没有统筹其他部门的权利来源，所以本文主张要尽快建立“大外管”的领导机构，成立以市、区政府和党委为中心，各职能部门领导为成员的工作领导小组，并主要负责统筹协调各部门的涉外管理和职责权限，不断提高执法工作的效率；二是完善“大外管”工作机制的信息共享平台建设，当前政府各职能部门的信息系统都主要由本部门负责管理，并没有和其他部门形成共享，所以要进一步完善我国对外国人的居留管理，就需要构建“大外管”体系中各部门相互共享的平台建设，让所有的出入境部门、劳动部门以及其他的职能部门都参与进来，加快大数据系统的开发，通过分析对比平台信息，为各部门进行外国人管理提供决策服务，从而进一步提高我国管理外国人居留事务的水平。

Analysisonforeigner’sillegalresidence

Abstract:

Alongwiththereformandopeningupofourcountry,thenumberofforeignerscomingtoChinaisincreasing,theforeignersmakegreatcontributiontotheeconomicdevelopmentofourcountry,alsoproducedalargenumberofillegalresidenceandillegalcases.China'sentryandexitmanagementdepartmenthasbeentakemoreemphasisonthemanagementofforeigners,sinceJuly1,2013,theimplementationofthenewimmigrationlawhasmadenewprovisionsandrulesontheresidenceofforeigners,andprovidemoreexplicitlegalbasisforthelawenforcementoftheimmigrationdepartment,furtherensurethesocialstabilityofourcountry.Asacomprehensivelawofnewentryandexitlaw,therearestillalotofdetailsabouttheproblemofillegalresidenceneedtobeanalyzedandsolved.Themanagementsystemisnotperfect,thebasiclevelpoliceforceisweakandsoonstillrestrictingourcountry’smanagementtoforeignersinChinaforillegalresidence.Thispaperwillfurtheranalyzethecausesofthephenomenonofillegalresidence,cardingtheexistingproblemsofforeignmanagement,discussinghowtoimprovetherelevantrulesofthenewentryandexitmanagementlaw,creativelyputforwardthenewwayofresidencepermitforforeignersmananement,andputfurtherthemanagementofresidentiallivinginthecommunitymanagement,takefromthepointofviewoftheperfectionofthe“bigmanagementsystem”,inordertobettersolvetheillegalbehavior.

Keywords:

foreignerslivingmanagement;newentryandexitlaw;residencepermitsystem;“bigmanagementsystem”

他们在中国申请延长签证期限的理由不足，因此无法申请延长居留期限。

这时，部分外国人便通过各地的中介商和不法分子违规办理签证延期手续，制造签证没有过期的假象，方便检查。

还有部分外国人由于语言不通和贫困问题，无法找到中介机构，于是在中国成为“黑户”，依靠打黑工为生，很多外国人成为非法居留者。

根据《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》的相关规定，对于在中国境内就业的外国人，需要持工作签证在入境后的三十日之内申请合法有效的工作类居留证件，同时《外国人入境出境管理条例》也明确规定，外国人申请居留证件需要去不同部门提交相关材料，履行相应的手续，首先需要旅馆等行业去派出所申报住宿登记，相关聘用单位携带相应的聘用合同到出入境管理部门进行备案登记，并承担保证责任，然后需要本人到当地的卫生检疫部门做健康检查并持有健康证明，方便卫生部门查验，然后需要本人到劳动部门办理外国专家证或者是就业证，最后需要本人携带这些证明和材料到出入境管理部门办理居留证件。

然而问题在于，各个部门办理相关材料都需要耗费一定的时间，有些步骤本来可以合二为一的，但是却造成分头管理，各自为政的情况，等办理完所有的证明材料，部分外国人的签证有效期就即将过期。

外国人入境之后，住宿问题成为派出所掌握外国人具体信息的关键来源，虽然公安机关对于外国人入境的信息已经全面掌握，但是外国人入境后具体在哪里停留，公安机关掌握的信息比较混乱。

一般在旅馆入住和在在学校入住的外国人，旅馆行业和学校都会进行登记并到公安机关备案，但是部分居住在出租房、寄住房和公司宿舍里的外国人，由于雇主和企业相关领导法律意识比较薄弱，他们并没有及时向公安机关报告，这类外国人的居住信息则必须由派出所民警实地走访来掌握，然后录入公安网络信息内。

目前进出我国的外国人不断增加，持旅游、访问、工作签证的外国人参差不齐，因而在国内停留时间不一，居住地呈现散乱和领域范围逐步扩大的状态，这给公安机关查处非法居留的外国人的难度加大，这要求基层民警加强日常管理工作，具体地实地考察，加强法制宣传工作，才能做好外国人住宿登记工作。

随着我国对外开放的不断发展，外国人来华的理由呈现多样化的特点，经常发生外国人从事与其签证类型不相符的工作行为，比如持旅游签证的外国人甚至可以去学校进行科研交流并赚取报酬，有很多没有居留证件的和居留期限超期的外国人仍然在中国进行工作，如果基层派出所民警继续沿用以前的静态管理方式，等待外国人主动办理居留证件，没有主动去探访和查验的话，很多非法居留的问题就无法被发现。

目前公安机关查处的违法居留的外国人中大部分都是本人因为需要更改签证的需要，自己主动到公安机关进行接收行政处罚，而基层民警通过主动调查走访发现非法居留的外国人的情况非常少，这也与基层派出所对于外事业务不够精通，忙于其他治安刑侦案件，为对于这外国人管理部分管理比较少。

如前文所述，对外国人的居留管理涉及了我国很多部门，比如公安部、外交部、驻外使领馆、边防检查机关、地方公安机关及其出入境管理部门、劳动部、卫生部、外国专家部门等等，他们都是各自一体，比较分散。

外国人入境之前的签证的签发是由驻外使领馆负责，外国人的居留管理是出入境部门负责，因而外国人入境前和入境后的信息都是分别都外交部门和公安部门独自建立和控制，双方缺乏信息沟通的渠道，协调程度不高，只有当发生外国人违法事件后，公安部门和外交部门才会进行联络并把相关信息提交给对方，所以在发现外国人的违法行为之前，公安部门会缺少很多外国人有用的信息，无法及时处理，外国人居留管理工作存在很多真空地带，这对于我国建立和