关于农村集体土地使用权流转立法调研报告.docx

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关于农村集体土地使用权流转立法调研报告

2016年关于农村集体土地使用权流转立法调研报告

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“允许农民依法通过多种方式参与农村集体土地开发经营”的重要农村集体土地改革思路，掀起了农村土地制度新一轮改革。

在此背景下，探索和研究农村集体土地流转的办法，推进农村集体土地使用权依法、规范、有序流转，成为了推进农村土地制度改革的关键课题。

一、我省农村集体土地资源和流转基本情况

我省土地总面积5303.1万亩，其中农村土地4999.3万亩，农村集体土地2382.9为万亩。

农业人口数为484.19万人，占全省总人口数的58.10%。

共涉及18个市县、201个乡镇、2597个村委会、20805个村民小组。

至2008年，全省已完成农村土地确权登记发证面积4834.2万亩，占应确权土地总面积的96.7%。

农村集体土地的流转主要有以下几种情形：

一是集体土地所有权以征地的方式从集体到国家之间的流转，这是一种单向的不可逆的所有权的转移。

2008年，我省经省政府及国务院批准的征用集体土地面积约为6万亩;

二是集体土地使用权之间的流转。

不改变农用地用途的前提下在农户之间的流转包括在不改变农用地用途的前提下，即承包经营权的流转以及集体所有土地使用权出让或者与他人联合举办企业用于农业开发、集体土地对外承包等方式的流转。

2008年，我省农村承包经营权流转涉及集体土地面积约为24万亩;

三是集体土地流转用于非农业建设。

在目前的法律框架下，集体土地只能被征收为国有土地后才能流转用于非农业建设。

在建设用地供给逐年紧张的情况下，集体土地流转用于非农业建设形成了隐形非法交易市场，2008年，全省共查处“以租代征”案件40宗，涉及租用农业用地面积2437.98亩。

二、我省集体土地利用特点和存在问题体现出对集体土地流转的客观要求

在当前城镇化、工业化进程加快的形势下，集体土地仅能流转用于农业建设的模式已经不能适应形势发展的要求，我省在对集体土地的利用中存在的问题凸显了集体土地流转的内在需求和紧迫性。

（一）集体土地集约节约用地水平不高，亟需通过流转整合土地资源，提高土地利用效益。

由于我省农业手段落后，农民收入微薄，农民观念陈旧，因此出现了一些劳动力外流、转产、转业和外出打长工等情况，造成空置住宅、闲置宅基地、一户多宅和超标准占地等问题连锁产生。

如根据海口市四个典型村庄调查，调查的总户数为1680户，涉及宅基地2583宗，面积40.4公顷。

其中：

空置住宅285宗，占调查总宗数11%;一户多宅844宗，占调查总宗数32.7%;超标准占地的有462宗，占调查总宗数17.9%。

提高集体土地的集约节约利用水平要求允许集体建设用地进行流转，从根本上激励农民自愿向城区、集镇和农民集中居住点等地区集中居住，整理并腾出多占的土地资源，发挥土地资源集聚效应，提高土地利用率。

（二）随着城市化、工业化建设的推进，亟需通过集体土地流转将农村土地资源释放出来，缓解土地计划指标紧张局面。

随着我省经济的发展,建设用地需求增长迅猛,建设用地供应呈较快增长态势,工业、旅游业、交通水利建设、城镇建设等非农建设占用农村农业用地的需求压力越来越大。

2008年国家下达我省的农用地转用计划指标为2553公顷，实际使用2426.93公顷，占计划指标的95%，农用地转用指标趋紧。

在国有建设用地供应指标紧张的的情况下，就要求拓宽建设用地的供应渠道，允许农村集体建设用地进入市场流转，这将有利于缓解当前建设用地指标紧张情况，有效保障建设用地需求，促进经济可持续健康发展。

这对农村集体土地流转提供了市场需求。

（三）征地矛盾的日益突出，以及“以租代征”等土地违法现象反映出了集体土地流转的现实需求。

在征收土地的过程中，由于政府征地范围过大、安置补偿不合理不到位等原因，引发了诸多矛盾，已成为群众上访、影响社会稳定的主要因素。

据统计，2008年，征地纠纷占国土环境资源信访总数的48.06%。

同时，在没有法律依据但存在市场需求的情况下，引发了以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地，地方政府和村级组织擅自改变农村集体建设用地性质和用途，乱占滥用农用地，以租代征等违法违规用地现象。

实行集体建设用地流转，一方面可以缩小征收范围，减少征地矛盾，维护社会稳定;另一方面符合市场经济发展内在要求，有效遏制土地违法行为。

三、我省农村集体土地流转改革实践探索

近年来，在集体土地制度改革的呼声和国家关于农村土地制度改革的指导下，我省积极致力于农村集体土地制度的完善和改革，为集体土地流转提供了良好的基础和实践经验。

（一）全面开展农村土地确权，切实推进农村土地产权明晰化，为集体土地流转奠定基础。

农村土地产权不明晰将会影响土地资产化改革运作和农民生活水平的提高。

我省从2002年起在全省范围内组织开展农村土地确权工作，包括采取了制定技术规程，完善政策规定，创新技术方法和手段，落实工作责任制等一系列措施。

目前共完成农村土地确权登记发证面积4834.2万亩，占农村土地总面的96.7%，是全国第一个基本完成农村土地确权的省份，为集体土地流转奠定了基础。

（二）全面开展宅基地确权，为集体建设用地流转提供产权基础和保障。

我省从今年开始准备用3年时间基本完成农村宅基地确权登记发证工作。

现已完成动员部署、制订政策与技术细则、组建队伍、落实经费等各项准备工作，全省18个市县中有15个市县31支专业队伍进驻乡镇村开展宅基地地籍调查，完成调查面积7.59万亩，三亚市和儋州市等市县顺利颁发了第一批农村宅基地使用权证书。

农村宅基地确权工作为依法保障农民集体土地用益物权奠定了基础，为集体建设用地流转提供产权保障。

（三）开展农村集体土地改革试点工作，为集体土地流转提供试点经验。

今年二月份，为贯彻落实党的十七届三中全会精神，深化农村改革，完善农村土地制度，国土资源部确定三亚市为全国试点，开展农村土地产权制度改革试点工作。

试点以固化农村集体建设用地范围、显化农村宅基地权属主体，明晰农户宅基地界限，实现农村土地权属的全封闭管理;探索在新型土地产权制度基础上，规范完善农村土地管理制度;积极开展农村宅基地用益物权制度创新，探索建立农村宅基地使用权有偿使用、转让和抵押制度，促进农村宅基地节约集约利用，增加农民财产性收入，依法保障农民宅基地用益物权为改革内容。

四、集体土地流转可能带来的负面影响

根据我省的改革探索和其他省份的实践经验，集体土地流转在带来经济社会效益的同时，也隐藏着一些风险和负面影响。

（一）农村集体建设用地流转可能会对国有建设用地市场带来冲击。

允许农村集体建设用地流转，一定程度上会对国有建设用地供应市场造成冲击，影响政府的土地收益，特别是地方政府对此颇有顾虑。

2008年，我省土地规划整理、招拍挂出让土地成效显著，土地出让收入达118亿元，土地均价44.5万元/亩，比上年增长72.08%。

一旦农村集体建设用地市场全面放开，特别是城乡结合部的农村集体建设用地极有可能影响国有建设用地的供应。

另外，由于农村集体建设用地实行流转后，集体经济组织可以从土地流转上获得更大的收益，因此，不愿集体土地的被征收，“征地难”的局面将越来越突出，以致于影响城市规划和基础设施的实施。

（二）农村集体建设用地流转的利益分配可能引发新的土地矛盾和违法问题。

农村集体土地流转收益涉及到集体土地所有者和土地使用者及其他权利主体等多个利益主体，利益分配不合理不科学，可能导致大户吃小户，集体经济组织私分利益，土地流转后个别农户得不到生活保障等新的利益分配问题。

另外，由于流转收益的利益诱导，可能产生违法将集体农用地转为建设用地，甚至占用耕地或者基本农田转为建设用地等违法行为。

五、集体土地流转的立法建议

集体土地流转制度改革是农村土地制度改革的大势所趋，具有较强烈的客观需要和一定的现实基础，但也应当看到，集体土地流转仍潜在不少风险和问题。

为了规范流转，建立健全流转机制，就有必要审慎地对有关法规制度进行构建和重新设计，制定流转办法和实施细则。

为此，提出以下立法建议：

（一）合理界定流转的范围，固化流转基本体系。

对符合土地利用总体规划和村镇规划、产权明晰、土地来源合法的集体土地，允许进行流转。

流转类型包括集体农用地、集体未利用地和集体建设用地。

在所有权不变和土地用途不变的前提下，可以采取出让、租赁、作价出资（入股）、转让、抵押、联营、置换等方式进行权属流转，用于除商品房地产开发建设之外的工业、商业、旅游业、服务业等建设。

也可以通过将集体建设用地或未利用地复垦为耕地，进行耕地指标流转，满足“占一补一”要求;或是通过将集体建设用地复垦为耕地，节约出来的建设用地指标用于流转，抵扣新增建设用地指标，以及新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。

（二）明确流转权利主体，完善土地产权制度。

集体土地所有权和使用权经依法确权给农村集体经济组织、村委会或村民小组等农村集体组织的，该组织内部成员共同享有集体土地占有、使用、处分、收益的土地物权，集体土地必须经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意才能流转;集体土地使用权确权给单位或个人的，该单位或个人享有集体土地的用益物权，集体土地经其同意才能流转;未经确权或者手续不完善、存在争议的集体土地不得进行流转。

明确集体土地的完整权能和规范权利义务、合理界定农民集体与成员关系、公正分配收益，建立健全产权明晰、归属明确、流转顺畅、管理有序的新型集体土地产权制度。

（三）建立健全流转市场，规范流转程序规则。

依托市、县国有土地交易市场和乡镇国土所等土地服务和管理平台，开辟集体土地流转专区，完善管理规定、交易规则以及信息服务系统，为集体土地流转提供政策咨询、信息发布、用地手续办理、登记机构查询和交易代理等服务，搭建起区、镇、村多级集体土地流转服务体系。

集体土地流转可参照国有土地使用权流转的程序执行。

同时，支持社会中介组织参与集体土地流转服务，开展土地托管、流转委托、中介介绍、流转登记等服务，逐步建立起城乡统一的土地流转市场，通过公开、规范方式进行集体土地流转。

（四）公平合理分配流转收益，保障农民合法权益。

从保障和平衡各方利益角度出发，合理安排流转收益分配的范围和比例。

集体土地出让、出租、作价入股等收益，归拥有集体土地所有权的集体经济组织内部成员所有;集体土地转让和转租等收益，归原集体土地使用权人所有。

集体土地使用权因转让而增值的，转让人应当向农村集体经济组织交纳增值额的50%;集体土地流转涉及地上附着物和青苗、承包地、宅基地的，应当相应补偿其使用权人受到的损失;集体土地流转涉及基础设施、土地整理等政府和其他单位、个人投资建设的，应当支付其投入成本金，并允许其参与收益分成。

集体土地流转收益属于农民集体所有的，应当纳入农村集体财产统一管理,实行专款转用，用于农民社会保障、农村基础设施、公益事业、土地整理及其他农村经济社会事业建设，不得私分、挪用和截留。

其中20%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

（五）鼓励集体土地节约利用、促进土地资产规模经营。

鼓励通过挖潜空闲地、控制宅基地面积、土地整理等方式节约出来的集体土地进行流转，落实最严格的节约集约用地制度。

以土地使用权、经营权和地上附着物评估入股和现金入股等方式，探索建立新型集体土地专业合作社或组建土地股份经营公司，实行出让、转让、作价入股、联营合作等多种流转和经营方式。

探索在土地利用总体规划确定地类和产业整体开发范围内，与集体土地所有权人或者使用权人协商签定意向性协议和补偿协议，实行集体土地流转政府储备，引导土地向优势产业、特色产业和重点项目发展，促进土地资本的整体运作和规模经营，提高土地资本利用效率。

（六）强化土地流转监管管理，保证流转规范有序运行。

将集体土地使用权流转纳入市、县土地利用年度计划，建立计划指标统筹管理机制。

市、县人民政府土地行政主管部门应当建立集体土地流转台帐管理制度，对依法进行