民事纠纷的调节与诉讼的关系及其对接.docx

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民事纠纷的调节与诉讼的关系及其对接

民事纠纷的调节与诉讼的关系及其对接

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研究方向：

2016年2月

民事纠纷的调节与诉讼的关系及其对接

摘要

我国仍处于社会主义初级阶段，市场经济体制初步确立，人员、组织、机构之间的交流增多，与此同时各种利益冲突纠纷发生率急剧上升，涉及范围不断扩大，呈现多元性、发散性特征。

但我国司法体系远未成熟，司法资源有限，无法有效的调和所有的冲突，仅靠诉讼已无法解决现实矛盾。

调解是具有东方特色的矛盾处理方法，但与之相对的，改革开放后，人民调解等讼外调解数量增长率远低于疏松量。

社会因此丧失了调解这一优良的机制。

这一问题出现的原因，与当事人双方调节协议缺乏法律效益，易被推翻直接有关。

调解若被推翻，增加了当事人的解纠成本，客观上使弱势群体处于不利地位。

故，许多当事人便更倾向于纠纷处理最后手段——诉讼。

在现有的司法资源条件下，明确民事纠纷的调解与诉讼关系与连接方式，增强调解执行性，有助于矛盾纠纷的解决，减少诉讼负担，对于和谐社会的构建具有积极意义。

关键词：

民事诉讼；民事调解；法律效益

绪论

人民调解有利于和平、彻底、一次性的解决纠纷，缓解和消除社会矛盾，促进社会和谐。

人民调解制度自建立以来，在预防和解决纠纷方面发挥了重要作用，但司法对调解的排斥以及人民调解协议在履行方面的缺陷，使得在法治进程不断深入的今天，纠纷当事人选择人民调解解决矛盾的数量逐年下降。

与此同时，诉讼案件日益增多，各种案件纷纷涌入法院，增加了法院的审判压力，为分流案件、缓解司法的巨大压力，协调好人民调解与诉讼的关系，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》出台，规定了人民调解协议具有民事合同性质，依此规定，一旦一方当事人违反了人民调解协议就产生类似违反合同导致的违约责任或侵权责任，但是在司法实践中，人民法院对人民调解协议并不是按合同纠纷来处理，判决当事人承担不履行调解协议的法律后果，仍是对原来的纠纷重新进行审理，对一个纠纷进行多次处理造成了司法资源的浪费和当事人诉讼成本的增加，这违背了立法初衷，使人民调解协议成为一种法律虚设。

2011年3月，最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》明确和细化了人民调解协议的司法确认程序，进一步健全了人民调解与诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。

立法虽然规定了人民调解协议的法律约束力和司法确认机制，有效地实现了人民调解与诉讼的衔接，但是这只是在效力方面的完善，对于人民调解与诉讼衔接的其他机制，仍有必要进行研究。

1.1研究现状

诉调对接属法学领域新生事物，高校师生专业相关研究仍较少，但近5年，相关研究数量明显上升。

在2008年，南京师范大学蒋莉莉《“诉调对接”机制研究——以人民调节对接为视角》起，出现了许多相关硕博论文。

部分论文立足于笔者在地方司法机构的实习见闻感受，分析了诉调对接的必要性、表现形式、现状与问题，并提出了初步建议。

这些研究都过于理想化，许多研究还致力于在构建和谐社会角度下提出纠纷解决方法，如私力救济、调解制度等。

国外关于诉调对接研究并不多，较著名的包括日本棚濑孝雄等《纠纷的解决与审判制度》、美斯蒂芬·B·戈尔德堡等《纠纷解决-谈判、调解和其他机制》等，简要阐述了民事纠纷解决策略，其中也都设计了调节，但并非研究侧重点。

国内外，关于民事纠纷的调解与诉讼的关系及其对接研究较少，且并不深入，缺乏理论与实证支撑，或提出的解决对策过于空想化不符合当前社会发展现状。

1.2本文的研究内容

本次研究内容主要包括：

第一，民事纠纷的调解与诉讼的关系，包括概念界定、法理基础、价值、基本原则、具体表现，从概念、表现、法理基础等方面阐述两者关系；第二，民事纠纷的调解与诉讼对接必要性、可行性，诉讼压力的增大、民事纠纷调解主要困难、当事人主要面临的问题、纠纷主体需求等；第三，民事纠纷的调解与诉讼现状、存在问题、解决对策，主要体现在国内近10年纠纷与诉讼量、转化情况，司法机构相关政策等；第四，实证部分，以一个或数个实证阐述民事纠纷的调解过程与对接诉讼过程，诉讼转民事调解过程，分析其中存在的问题。

2人民调节与诉讼的基本理论

2.1人民调节相关概念

2.1.1调解

调解作为一种最常见、最重要的纠纷解决方式，在世界各国都得到广泛的运用。

在我国，调解是当事人在第三者的协助下，达成协议解决纠纷的活动。

调解属于非国家公权力解决纠纷的一种方式，与公权力解决纠纷的主体、规则、依据等方面是不同的，调解的主体是不具有国家公权力的中立第三人，调解的规则很灵活方便没有一定的程序限制，调解的依据是调解人自身所具有的威望德行以及情理法等。

它有多种形式，包括民间调解、行政调解、律师调解和法院附设的诉讼前调解。

2.1.2民间调解

民间调解是指由民间组织或个人主持的，以民间通行的各种社会规范为依据，通过对纠纷当事人进行说服、劝解，促使他们相互谅解并自动消除纷争的活动。

这里的民间组织既包括城市社区也包括农村社区，既包括某个单位也包括某种行业组织，范围非常广泛。

作为一种私力救济方式，任何社会形态、任何政治体制下的国家，都存在民间调解的纠纷解决方式。

民间调解在我国历史悠久，传统的民间调解有宗族调解、乡里调解和邻里亲友调解等形式，主要依据有礼法、伦理和社会道德等。

作为一种非官方的完全依靠民间力量促成当事人达成合意解决纠纷的方式，它完全依靠意思自治解决纠纷，与人民调解有相似的内容，当然，民间调解的范围要比人民调解广泛，民间调解没有形成完整的体系，而人民调解则是一种制度化的民间调解。

2.1.3法院调解

法院调解，是指在人民法院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。

法院调解是一种诉讼活动，是因为它发生在诉讼活动过程中，人民法院是当然的主持者。

法院调解的可能结果有二：

一是调解不成功，二是调解成功。

调解不成功则诉讼继续进行，调解成功则可审结案件。

由此，法院调解有国家公权力的介入，虽秉承自愿合法的原则，但调解协议具有可强制执行性，一定程度的官方色彩，使得它与民间性的人民调解相区分。

2.2人民调解与诉讼衔接的必要性

人民调解与诉讼都是纠纷解决方式。

诉讼，是指审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下，为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。

公权性、强制性、程序性是诉讼的最大特点，被称为纠纷解决的最后一道防线。

它与人民调解虽存在性质、价值取向、适用的规范和程序设计上的差异，但并不意味着二者相互排斥，相反两种制度存在诸多关联，相互融合相互补充才是它们的发展趋势。

2.2.1人民需要

人民调解的社会公信力是指纠纷通过人民调解组织的处理得到的结果，被当事人认可、信任的程度。

影响人民调解的社会公信力的因素主要有双方当事人的经济地位、扮演的社会角色和调解协议的实际履行能力以及人民调解员的整体素质等。

首先，就各方当事人之间的经济地位、扮演的社会角色等实力来说，要么双方均等，要么一强一弱。

在调解的过程中，各方为了获取最为有利于己的结果，都会借助自身拥有的各种社会关系、社会地位以及经济实力来争取有利的结果，所以强势的一方必然胜过弱势的一方，在这种势态下，即使人民调解员真正站在了客观中立的位置，也难以令弱势方信服。

其次，人民调解协议的实际履行情况也影响公信力的实现。

人民调解协议只有实际得到履行才有现实意义，然而实践中，当事人达成调解协议后，协议上的内容未得到履行或履行有瑕疵的情况常常发生，不履行的原因无非是事后反悔或者没有履行能力，而履行有瑕疵则包括拖延履行、未完全履行等情况。

人民调解协议没有一定的法律约束力，完全依靠当事人的自觉性和道德的力量进行保障是不够的，人民调解协议得不到有效履行，当事人进而转向寻求其它的纠纷解决机制，严重影响了当事人对人民调解的社会信任度。

因此，有必要通过法院的司法审查赋予人民调解协议强制执行力，实现人民调解与诉讼的协调，提高人民调解的社会公信力。

再次，人民调解员的素质不高，调解的结果难以使当事人信服。

目前，我国人民调解委员会的组成人员年龄偏大，多依靠当地风俗习惯以及自己在周边的威信和影响力来处理纠纷，达成的调解协议有较强的主观色彩，难以令当事人信服，影响人民调解效用的发挥。

因此，要提高人民调解的公信力要使其具有“公”的特点，但又不能改变其民间性、私权性的本质属性，《人民调解法》规定了人民调解协议的司法确认机制正契合了这点。

因此，人民调解亟需与诉讼衔接，以便最大限度的发挥功能。

综上可知，人民调解在运作的过程中，确实发挥了巨大的优势，但也应该清楚地看到，人民调解自身社会公信力的不足，严重阻碍了其发展步伐。

纠纷解决的各种方式之间不应是相互排斥的，而是相互弥补、协助的，人民调解作为纠纷解决的第一道防线，理应有一套合理的程序，与纠纷解决的最后一道防线—诉讼相衔接，以实现取长补短，共同完成解决纠纷的使命。

2.2.2诉讼的需要

诉讼作为一种正式的典型的规范性纠纷解决方式，通常被认为是公平正义的象征，具有较高的社会威信。

然而随着社会转型的加剧和我国法治观念日益深入人心，大量的纠纷涌入法院，一方面法院诉讼的程序繁琐、期间迟延，增加了当事人的诉讼成本；另一方面法院案件堆积如山，致使法院工作压力剧增，大多法院已不堪重负，极力寻求减压的出路。

第一，实现人民调解与诉讼有效衔接，可以赋予人民调解协议以实质的确定力，进而减少进入诉讼程序的案件数量，以助于实现案件的分流。

由上表可以看出，每年人民调解组织调解的纠纷数量都高于法院审理的一审民事案件的数量，如果这部分纠纷都进入法院的诉讼程序，将给法院带来极大的工作压力，在此意义上人民调解实质上起到了分流案件的作用。

伴随着社会利益多元化，纠纷类型也呈现出新型化和复杂化的特点，纠纷的数量已远远超出了现有的司法资源所能承载的能力，“接近正义”与司法资源的稀缺性之间的矛盾加剧，建立人民调解与诉讼的衔接机制，使部分案件从法院分流给人民调解组织正契合了这一矛盾的解决。

在纠纷进入法院立案程序之前或之后通过分流机制，引导当事人将他们之间的特定纠纷分配给人民调解组织进行事先调解，以使纠纷得以化解，避免进入法院诉讼程序，从而极大地缓解了法院的压力。

第二，人民调解与诉讼的衔接有利于节约司法成本。

司法成本既包括当事人为诉讼而付出时间和金钱，也包括法院审判案件所耗费的司法资源。

对当事人来讲，纠纷一旦进入法院，首先要面临的就是案件受理费，收取标准按诉讼标的额计算，除此之外还有申请财产保全费、执行费等一系列诉讼费用，即使最终胜诉当事人也会觉得提前支付这些费用并不划算，此外，打官司耗费较多的人力、财力，案件在法院也是能调则调、调不成才判决，通过最终权衡，当事人认为自己实际所得到的赔偿与期望值相差太大，诉讼会成为解决纠纷的后备选择。

从法院的角度看，案件进入法院要遵守一套繁琐严格的程序，回避、证据的调查与勘验鉴定、送达等期间的规定，一定程度上拖延了纠纷解决的进度，诉讼注重程序正义，势必造成较高的司法成本。

而人民调解恰恰相反，它的简单灵活性使田间炕头都可以成为调解的场合，此外人民调解是免费的，几乎不需要花费什么成本，也成为当事人首选它的原因。

第三，人民调解与诉讼有效衔接有利于减少滥诉和上访率。

通过诉讼解决的纷争，当事人不满意的可以上诉，还有可能申请再审或去其他部门上访。

在案件判决之后，当事人对法律规定的不理解，使得他们难以从法律专业的角度审视判决，加之受自身传统道德观念的影响，滥诉和盲目上访的情况会经常出现，影响了司法的权威性。

而人民调解能够比较及时彻底的解决社会矛盾，将纠纷和各种隐患化解在萌芽状态和基层社会，从这个层面上说，人民调解与诉讼的衔接有利于减少当事人滥诉和上访率，为我国的法治建设营造一个良好的社会环境。

总之，人民调解的这些优势对诉讼的局限性有一定的弥补作用，在两者的衔接中应将这些优势融入其中，以实现取长补短。

3人民调解与诉讼衔接机制

3.1设立特殊案件的人民调解前置程序

人民调解前置又称强制人民调解，指通过法律规定某些特定类型的纠纷（如婚姻、继承、赡养、抚养、收养、相邻关系、宅基地、人身侵权、农村土地承包、小额债务等等简单的民事纠纷）的解决必须经过人民调解，才能进入法院诉讼阶段。

也就是说，人民调解是诉讼的必经阶段。

当事人在起诉前，需先提出调解申请，如未提出调解申请而直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理，同时告知当事人向人民调解机构申请调解，或依职权将案件移送相关调解机构调解。

3.2完善调解诉讼对接制度

在法院内部设立人民调解室或人民调解窗口进行调解。

毋庸置疑，先要澄清其性质、组成人员的设置几个基本问题。

第一，关于人民法院内设人民调解窗口的性质，本文认为法院内设的人民调解窗口虽形式上属法院的有机组成部分，但更具有社会组织的自治性，这里的人民调解窗口相当于人民调解委员会，只不过为了便于当事人选择解决纠纷的方式设立在法院而已，本质上讲，没有改变人民调解社会组织自治的性质。

任何事物都有本质属性和自然属性之分，而本质属性决定于事物的性质，因此，法院内设人民调解窗口具有社会组织自治的性质，不能因为其设置的形式而本末倒置。

第二，关于法院内设人民调解窗口的组成人员问题，目前的司法实践中做法各不相同，总的来说，有混合型和专业型两大类。

混合型是指人民调解窗口由专职法官和非专业人士共同组成，具体包括德高望重、经验丰富的群众，学术团体、行业协会里的专家以及律师事务所的律师，甚至行政机关的官员为纠纷调解人，进一步整合散落在社会上的各类纠纷解决资源，实现诉讼内纠纷解决方式和诉讼外纠纷解决方式的无缝对接，有助于更加简便、低廉、高效地解决纠纷。

专业型是指由专业化的人民调解委员会委员组成，可以借鉴李琴工作室设置的专业化人民调解员的经验，构建专业化的人民调解窗口，以提高解纷质量。

因此，本文认为在我国应该构建专业化的法院内设人民调解窗口，委托社会力量协助调解，直接将人民调解这种替代性纠纷解决方式引入到法院，充分运用情理法相结合的和谐方式，最大限度实现化解纠纷、解决矛盾的目的。

本部分的“诉调对接制度”着重论述法院内设人民调解室或人民调解窗口，当事人到法院起诉时，法官有义务告知其有选择到人民调解室或人民调解窗口进行调解的权利，若双方当事人仍坚决不同意人民调解，法院就受理审查立案，并告知其不得再进行人民调解。

当事人同意人民调解并达成协议的，可通过申请司法确认赋予其强制执行力；达不成协议的，则由人民调解组织将纠纷移送给人民法院，直接进入诉讼程序。

这里的诉调对接制度类似于法院附设调解制度，二者都是非诉讼纠纷解决机制，但是又严格区别于法院附设调解制度：

在诉调对接制度下，人民调解室或人民调解窗口的工作人员仍是人民调解委员会的成员，自始至终不会改变人民调解的社会自治性；在法院附设调解制度下，可以对案件进行调解的主体非常宽泛，包括法官、律师、有调解经验的人士等。

通过诉调对接制度，可以使原本可能进入诉讼程序的案件转移到人民调解委员会，使原本需要缴纳各种诉讼费的案件得到免费解决，不论对法院还是对当事人都获得了双赢的结果。

3.3完善其它的保障机制

当然，要保障人民调解协议的司法确认机制、特殊案件的人民调解前置程序以及诉调对接制度的良好运行，还需要设置一系列配套机制，如高素质的人民调解员队伍、人民法院适当的监督指导、加强对人民调解优势的宣传等。

3.3.1完善人民调解员的选任机制

我国法律规定的担任人民调解员的条件极低，人民调解又是免费的不可能创造经济利益，因此即使是有热心的人民调解员也可能离开这个队伍，留下的都是些文化层次低、能力弱、年龄大的人民调解员，由此引发人民调解员的素质危机，进而导致人民调解的质量问题，人民调解逐渐失去人民群众的信任，失去权威。

因此，提高人民调解员的素质成为提高人民调解权威的关键。

加强人民调解员队伍建设，本着优化结构、提高队伍整体素质的原则配齐配强人民调解员，积极发展专业化、社会化的人民调解员队伍，对不符合规定条件的人民调解员进行调整。

提高人民调解员的素质就是为了健全人民调解组织建设。

因此，还应加快推进人民调解组织自身建设，要按照法律规定，进一步健全完善调解组织网络，积极建立健全村居、乡镇街道人民调解委员会，推动企事业单位和专业性、行业性人民调解组织建设，努力消除空白点，扩大覆盖面，确保每个村居、乡镇街道都有人民调解组织。

3.3.2完善人民法院的监督机制

首先，人民法院要适度监督人民调解协议的履行。

当事人之间自愿达成的人民调解协议，经过人民法院的司法确认，具有强制执行力，一方当事人不履行的，另一方可以申请法院强制执行，人民法院对当事人的执行情况进行监督。

其次，认真审理涉及人民调解协议的案件，通过对人民调解协议的审核认定，赋予其生效判决同样的效力，同时保证对其处理结果的司法审查的监督，使其有机会获得司法救济。

具体地说，有权利就有救济，法律赋予当事人申请司法确认权利的同时，就应设计好一套救济程序。

人民法院确认调解协议后，当事人有异议时，可向人民法院提出申诉，或申请人民检察机关提出抗诉，人民法院经审查，认定原确认确有错误的，人民法院应当用决定书撤销原确认书，并通知原调解组织。

当事人可以就原纠纷请求继续调解，亦可向人民法院提起诉讼。

再次，要积极协助司法行政机关加强对人民调解员的业务培训，并监督人民调解员办案能力和选任情况。

人民法院适时组织旁听案件庭审，并进一步探索其他有效措施，提高人民调解员实际调处人民内部矛盾的能力。

要加强人民调解业务建设，进一步拓展调解民间纠纷的工作领域，积极参与难点、热点矛盾纠纷的调解，深入推进社会矛盾化解，全力维护社会稳定。

要充分发挥人民调解工作连接正式司法制度与民间社会生活的纽带作用，确保人民法院与人民调解委员会信息共享。

由于人民调解员的选任具有极大地随意性，为了保证调解工作的质与量，必须发挥人民法院的监督作用，加强对人民调解员选任环节的监督。

3.3.3完善人民调解的宣传机制

人民调解是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的传统，经历了革命、建设和改革各个历史阶段的实践，不断发展和完善起来的一项具有中国特色的社会主义法律制度，是以非诉讼方式化解矛盾、消除纷争、促进和谐的重要手段。

它具有程序简便、不伤感情、成本低、效率高等特点，能够使当事人在自愿平等、互谅互让的基础上，消除隔阂、化解纷争。

近年来，全国人民调解组织每年调解各类矛盾纠纷数百万件。

人民调解在深入推进社会矛盾化解、增进人民群众团结、维护社会稳定中发挥了十分重要的作用。

人民调解内在价值正契合了和谐社会的要求，实现了对纠纷的诉讼与非诉讼解纷机制的衔接。

人民调解灵活性方便性的特点，是法院的判决所不能替代的。

通过公民的有效参与、平等协商，注重当事人解决纠纷过程中的自愿性，把当事人之间的矛盾化解在基层，保护当事人良好的人际关系，可以更好的维护社会的安宁与团结，增强社会的和谐程度。

新时期，更应该加强对人民调解优势的宣传，鼓励更多的纠纷化解在基层。

首先，为了应和上文的诉调对接制度，人民法院应加强宣传。

结论

人民调解制度在我国可谓是源远流长，是一种曾被西方国家称之为具有“东方奇葩”的非诉纠纷解决机制，从其产生之初就蓬勃发展，辉煌一时又遭遇了社会的冷落，究其原因在于，人们法治观念的加强和对人民调解社会公信力的下降，以及人民调解正当性理论的不完善。

社会利益多元化导致了纠纷的多元化复杂化，社会矛盾愈来愈多，“诉讼爆炸”也就应运而生，国家开始重视推行多元化纠纷解决机制以及相互间协调发展，人民调解的地位和作用又开始被重视，随之而来的是司法解释、重要文件和人民调解法的相继出台。

但是，规定人民调解协议具有民事合同性质，实质上形同虚设；规定人民调解协议的司法审查程序也存在不完善的地方；规定诉调对接方式也不够全面。

因此，本文从人民调解与诉讼衔接的必要性出发，通过考察外法域调解与诉讼关系的实际状况，以我国现行法律规定和司法实务中创新经验为切入点，详细分析我国目前人民调解与诉讼衔接优势和弊端，从设立特殊案件的人民调解前置程序、完善诉调对接机制等方面进行研究，以实现人民调解与诉讼的完美衔接。

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谢辞

本论文是在老师指导下得以完成的，老师对课题的选题、指导等各个环节都注入心血，在我的整个论文过程中给予全程的指导。

老师经验丰富、治学严谨、待人真诚、和蔼可亲，他的为人师表以及对科学一丝不苟的作风让我获益匪浅。

老师不仅对工作认真负责，还时刻关心我的学习、工作、生活，使我得以顺利地完成此次毕业论文。

在此毕业论文完成之际，谨向我的指导老师致以由衷的感谢和崇高的敬意。

古今名言

敏而好学，不耻下问——孔子

业精于勤，荒于嬉；行成于思，毁于随——韩愈

兴于《诗》，立于礼，成于乐——孔子

己所不欲，勿施于人——孔子

读书破万卷，下笔如有神——杜甫

读书有三到，谓心到，眼到，口到——朱熹

立身以立学为先，立学以读书为本——欧阳修

读万卷书，行万里路——刘彝

黑发不知勤学早，白首方悔读书迟——颜真卿

书卷多情似故人，晨昏忧乐每相亲——于谦

书犹药也，善读之可以医愚——刘向

莫等闲，白了少年头，空悲切——岳飞

发奋识遍天下字，立志读尽人间书——苏轼

鸟欲高飞先振翅，人求上进先读书——李苦禅

立志宜思真品格，读书须尽苦功夫——阮元

非淡泊无以明志，非宁静无以致远——诸葛亮

熟读唐诗三百首，不会作诗也会吟——孙洙《唐诗三百首序》

书到用时方恨少，事非经过不知难——陆游

问渠那得清如许，为有源头活水来——朱熹

旧书不厌百回读，熟读精思子自知——苏轼

书痴者文必工，艺痴者技必良——蒲松龄

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