联通电信涉嫌垄断问题调研报告.docx

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联通电信涉嫌垄断问题调研报告

联通电信涉嫌垄断问题

调研报告

一、概况

根据《反垄断法》，单个经营者市场份额50%，两个经营者67%，三个经营者75%即为垄断。

在宽带接入领域里，95%互联网国际出口带宽，90%宽带互联网接入用户，99%互联网内容服务商都集中在中国电信和中国联通网络中。

服务差、收费高，却非但没有被淘汰，反而不正常生长，这正是典型的“垄断病”。

在很大程度上，一般竞争性领域的跨越式发展中，为提高产业发展效率，从布局到经营都采取了倾向垄断的方法，由此形成并固化了排斥竞争的利益格局，落下了病灶。

而同时，普通消费者对于垄断经营可能或已经造成的利益损失，缺少自我救济手段。

技术屏障、信息失衡、维权无门使得普通消费者难以参与反垄断。

发改委对联通电信两家企业启动反垄断调查，最重要的原因是两家电信巨头把持着宽带接入市场的支配地位，并利用这种控制权串通一气、打压竞争对手。

不承认这一事实，再多的整改措施都无法从根本上改善现有的宽带上网环境。

即便如电信和联通所言，以提高宽带接入速度、降低上网费用实现市场公平，但两家企业都没有提供一个明确的可量化的具体整改方案。

电信公布的“5年宽带价格下降35%”总体目标，因为缺少可操作性和可监督性，更像是一张空头支票。

如果发改委果真就此中止反垄断调查，进入审理和整改阶段，近5亿网民也绝不能就此安心。

电信行业要真正破除由来已久的行业旧格局，发改委要坚定破除行业垄断的信心和决心，对电信和联通的垄断行为一查到底，督促其做出实质性的整改措施；更为重要的是，行业主管部门要坚决打破既得利益的垄断坚冰，让宽带接入行业回归充分竞争和市场定价，用公平的市场而不是少数行业巨头，来保护广大网民的权益。

二、中国电信和中国联通的发展历程

1980年之前，我国电信业的基本体制是政府部门直接垄断经营公用电信业。

但由于国家对电话资费实施严格管制，电信业基本不盈利甚至亏损，电信基础设施及服务短缺成为经济增长的瓶颈之一。

政府开始实施电信管理体制改革并放松价格管制，采取对邮电业实行中央和地方双重领导、允许邮电部门征收电话初装费等措施。

优惠政策带来电信业的迅速发展，1979年至1995年，全国邮电通信固定资产投资达2700亿元，其中约1/3来自电话初装费。

但在此过程中，电信业政企合一体制下的行政性垄断矛盾日益突出，公众对电信服务高价低质很不满意。

1994年7月19日，中国联通公司成立大会在北京钓鱼台国宾馆召开，拉开了我国电信业改革的序幕。

中国联通的成立是我国电信发展史上具有里程碑意义的事件，是我国电信业乃至国内垄断行业打破垄断、引入竞争的首例。

为了尽快在基础电信市场形成竞争格局，国家将扶持中国联通，使其尽快形成较强的竞争实力，作为电信改革的一个重要环节加以推进。

但电信市场的有效竞争并没有形成，联通公司的资产只有中国电信的1/260，1998年其营业额也仅为中国电信的1/112。

1999年4月14日，国家提出了扶持联通发展的一揽子建议：

一是将正在组建的中国寻呼集团公司成建制划入联通公司；二是我国CDMA移动通信网建设与经营统一由联通负责；三是将1998年国家发行的1000亿元财政债券中用于支持联通公司的10亿元转作国家资本金；四是同意联通建立国际出入口局，开办国际电信业务；五是信息产业部要根据联通公司发展的需要，从信息产业系统选调部分通信经营管理和业务技术骨干，充实到联通公司。

在国务院的高度重视和大力推动下，在信息产业部的具体运筹下，扶持联通的各项重大政策措施短时间破土而出，联通由此迈上了走向新生的重组之路。

通过一系列大手笔的资本结构重组，联通的总股本迅速增加到158.8亿元，其中国家注资126亿元，占79%，成为绝对的控股股东，其他15家股东则变成了仅占二成股份的小股东。

联通增资扩股后，资产负债率大大降低，再加上国信寻呼所带来的业务收入和盈利能力，使得联通后来的成功上市成为可能。

为了支持联通的发展，国务院还曾决定把从铁道部分离出来的铁通公司并入联通。

但由于铁通公司人员包袱沉重，最终双方协商未果。

同时，还决定把四个城市的CDMA长城网也划转联通统一建设经营。

在国家一系列人力、财力的政策扶持下，曾经严重“贫血”的联通元气大增。

此后，通过果断清理“中中外”项目和适时重组上市，联通从一个资产结构和管理上比较分散的公司，迅速整合为一个集中、统一、高效的，按照现代企业制度和国际规范治理的大型电信企业，确立了在中国四大基础电信运营商之一的地位。

三、中国电信和中国联通涉嫌垄断

2010年11月，部分运营商和增值服务提供商在北京召开“中国宽带互联网反垄断”研讨会。

据参会人士说，中国电信、联通长期以“同一种产品，三种用户、三种价格”进行价格歧视，两家公司给作为竞争对手的弱势运营商网间流量结算价格高达100万元/G/月以上，增值服务提供商的结算价格则只有10万~30万元/G/月，内容服务提供商仅为3万~10万元/G/月。

另外，两家公司为应对广电总局组建的国家级广播电视网络公司的竞争，更是采取了对互联网宽带接入的清理行动。

两家运营商的垄断行为之所以受到相关部门的注意，也是源于部分企业机构针对2010下半年“断网事件”的举报。

2010年8月上旬，中国电信要求各省公司对高带宽和专线接入进行清理，除骨干核心正常互联互通点外，清理其他所有运营商和互联单位等的“穿透流量”流入，这一规定迅速引发行业内的震荡。

所谓“穿透流量”，是指一些公司在中国电信购买带宽后并不自己使用，而是转手卖给其他运营商赚取差价。

按照工信部规定，为补偿中国电信和联通的骨干网投资，运营商之间的网络互联互通，只要用户上网产生网间流量，其他运营商都要向它们进行单向结算。

但在实际操作中中国电信却予以差别定价，以高于其他客户的价格，向其他的款待接入商进行网间结算，以此抬高竞争对手的带宽接入成本，其定价与市场价格之间价差最高可达数倍甚至数十倍。

一些运营商通过“穿透流量”这一办法，以相对低廉的价格接入电信骨干网，但是此次中国电信斩断“穿透流量”之举，令这些接入运营商遭受重创。

2010年8月12日至9月9日，27天之内，仅广东铁通就爆发了37477件用户投诉，38443户用户拒绝缴费，并有28210户用户面临退网。

据业内人士估测，这场清理波及的互联网用户可能超过1000万。

名为《2011年蓝皮书的中国信息化形式分析与预测》的报告显示，截止到2010年，我国宽带上网平均速率排名全球第71位，不及美国、英国、日本等30多个经济合作组织国家的平均水平的十分之一，但是平均1兆每秒网速的接入费用却是发达国家平均水平的三到四倍。

四、中国电信和中国联通遭反垄断调查

国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青表示，2011年上半年发改委价格监督检查与反垄断局接到举报后，就立刻启动了对中国电信、中国联通涉嫌价格垄断案的调查。

调查主要是针对两方面：

一是两公司自身没有实现互联互通，二是两公司对于与自身有竞争关系的企业存在价格歧视。

基本查明了中国电信和中国联通是在互联网接入这个市场上它们俩合在一起占有三分之二以上的市场份额，肯定是具有市场支配地位的。

那么在这种情况下，它们就是利用这种市场支配地位对跟自己有竞争关系的竞争对手给出高价，没有竞争关系的企业，它给的价格就要优惠一些。

这个在《反垄断法》上我们叫做“价格歧视”。

据工业和信息化部统计，目前中国电信和中国联通之间直连宽带为261.5G，仅占两公司拥有1078G国际出口宽带的24.3%。

从互联质量看，两公司2011年1至9月骨干网互联时延为87.7至131.3毫秒，丢包率为0.2至1.9%，均不符合原信息产业部《互联网骨干网兼互联网服务暂行规定》时延不得高于85毫秒，丢包率不超过1%的要求。

这也就表明中国电信和中国联通未实现充分互联互通。

针对国家发改委反垄断调查一事，中国电信和中国联通分别作出回应。

中国联通称，自己正在应国家发改委要求，提供2010年度向互联网服务提供商出租宽带业务的价格、数量及营业额等相关信息。

中国电信表示，自己一贯按照国家相关法律法规经营宽带业务，并积极配合相关监管部门的调查。

正在这时，半路杀出个程咬金，2011年11月11日，人民邮电报头版以《混淆视听误导公众》为题全面驳斥央视对电信联通涉价格垄断的报道。

报道开头即以形象化的语言表达对加在电信联通身上的垄断之名的不解和愤懑：

“我好想哭啊，我只能装一家的有线电视、用一家的电、使一家的煤气、以别人商量好的价格加两家的油，价格一天天飞涨的时候，没有人说垄断；当有一种业务几家运营商比着提速、比着降价的时候，却有人说，你垄断了！

”据人民邮电报报道，这些不满来自通信员工的微博。

该文写道：

“这突如其来的当头棒喝，令两家公司的股票狂跌，也让几十万电信与联通员工难以接受，震惊！

冤枉！

委屈！

无奈！

”

人民邮电报随后四问央视：

基本概念厘清了吗？

垄断事实查明了吗？

全球行情吃准了吗？

新闻素养丢掉了吗？

全面否定垄断之名。

作为电信联通涉嫌价格垄断被发改委调查一事的首发媒体，央视在11日也没闲着。

央视官方网站首先在首页刊发署名舒圣祥的网评《破除宽带垄断，不仅要重罚更应大幅降价》，后又刊发报道《多数网民认为中国电信和联通垄断经营》，做出了回应。

有人大声叫好，有人说这是精心策划的阴谋，是体制下的部门利益争夺“闹剧”。

发改委首次向央企高高举起反垄断大刀一事正滑向不可知的边缘。

央视网在专题报道中表示发改委作为执法机构是在履行法律赋予的职责；并称电信和联通在宽带接入领域的市场份额加起来超过了2/3，满足“在市场中占有支配地位”的判定条件，所以必须要受到《反垄断法》的约束。

在人民邮电报与央视的掐架中，广电系也主动要求可以“被调查”。

昨天，广电系统下属的中国广播电视协会有线电视工作委员会会长陈晓宁向本报记者证实，在得知发改委的调查后，广电方面主动要求配合反垄断局的调查取证工作，目前在积极准备材料。

“我们希望发改委反垄断局的调查，能够促进公平竞争，共同发展。

”他说。

反垄断调查最终的受益方可能是广电系和移动。

因为如果要引入竞争的话，这两者是最希望进入的。

比如广电运营商就一直想在宽带领域有所突破，但由于没有自己的核心网络，广电发展宽带用户需要向电信、联通缴纳带宽费用以及出口流量费用，据估算这一成本占到了收入的40%。

但是，网络铺设的成本其实耗资巨大，比如电信、联通除了当年的骨干网建设，每年还有巨大的投入放在宽带网络建设上。

以2011年为例，中国电信的总体资本支出为500亿元，其中宽带和互联网投入占到71%，达350亿元。

联通的资本支出为738亿元，其中宽带和数据预计投入187.5亿元，占比25%。

如果让广电自己再建一套核心骨干网络，是否会涉及到重复投资浪费的问题？

而移动也一直希望能直接运营固网宽带业务。

“铁通和其他运营商的宽带竞争只能算是小打小闹，如果中移动上市公司自己来做，那带来的竞争将是更加势均力敌的。

”有运营商人士指出，但这对中移动来说也存在一个问题，那就是铁通和移动自身的固网业务将如何分工和协调。

五、移动联通电信形成垄断的原因

（一）政治垄断

把问题产生的原因归结到行政性垄断上：

一头是政府，一头是国有企业。

虽然这么多年电信垄断有所削弱，但是到目前为止，分业垄断的局面还没有被打破。

一是互联网接入宽带方面的垄断，是南北联通和电信的分别垄断，它们是双寡的结构。

二是移动市场的垄断，从市场份额来看，中国移动的市场份额是最高的；其次是中国电信60%的宽带份额；还有一个垄断，则是广电的内容垄断，80%的内容制作需要广电发牌照。

这三个垄断的主体，都是国有企业。

分业垄断对政府、对财政税收、对少数利益集团来说都是最有利的。

真正达到公平的市场竞争，利润将会很薄。

作为国有企业来说，要向国家交税收。

三大国有电信运营商都有各自的优势和强势，都可以通过垄断地位夺取高额垄断利润。

政府在制定管制政策或反垄断政策的时候，对这些资源性垄断、自然垄断产业和国有企业存在着一种天然的政企同盟的保护倾向

（二）进入壁垒

1．产品差异壁垒

我们还可以通过电信业这个行业本身的特点还看这个问题，电信业不同于其他行业，他是基于特有的硬件基础，提供与之相匹配的软件以向消费者提供服务，且这种配套的软硬件对消费者具有很强的独占性。

这种行业的整个服务流程是非常复杂且繁琐的，由于原有企业的规模、进入行业时间内与消费者的磨合，及其企业内部工作的细化和合作等很多问题上都会较优于新企业，这就使得电信业产品更换的机会成本相对来说较大，产品差异壁垒也就自然产生了。

2．必要的资本量和沉没成本壁垒

必要的资本量指的是企业进入市场时最低限度的资本需要量。

用在这里主要是说明电信业需要付出的最低的限度的资本投入量很大，而且是沉没的。

电信业有它独特之处，它的耗资十分巨大，固定成本比率很高，我国2000至2004电信业固定资产投资每年超过2000亿元，这里再举一个例子，在联通的CDMA网络下，联通构建一个容量5000万户的网络要耗资800亿元人民币，这是十分庞大的一笔资金。

可见正是由于电信业的沉没成本很高，筹措资金十分困难，就构成了新企业进入的壁垒。

3．规模经济

电信业是一种“网络经济”，也就是说虽然它的固定资本投入巨大，但是边际成本是递减的，参与的人越多所赚取的利润就越大。

对于原有企业来说，它已经进行了前期投入，投入了大量资金，此时已经进入了大规模生产和销售阶段，此时的生产和经营成本已相对较低，就算有新的企业可以承担庞大的资本，在短时期内也很难占领市场。

我国的市话长久以来是垄断的，它的边际成本就非常之小，市话依托的基础是市话网，因为它大量的成本是市话的网络，而这个市话的网络，光缆、电缆、甚至交换设置都是不需再计入成本的，只需要将用户接入网络即可。

在这种相当完善且存在规模经济的情况之下，其他企业的进入是存在壁垒的。

4．在位优势

路径依赖是由1993年诺贝尔经济学奖得主道格拉斯﹒诺斯提出的，是指人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。

它是描述过去对现在和将来产生强大影响的术语。

在此处也不难理解，企业较早的进入市场已经形成了先手优势，由于长期以来建立了良好的信用和声誉，人们就会产生一种路径依赖，会对于固定的品牌产生极大的偏好，从而与原有企业的产品差别就构成了新企业的进入壁垒。

对于电信业来说，他有着本身特有的特点，早进入行业的企业在成本上会出现较显著的优势，举例来说明，铁通成立初期也信誓旦旦的要打破市话垄断，但是电信已经占有着管线资源和最后一公里的用户线，要想在已经规划好的城市铺设线路基本上没有什么可能性，在地广人稀的农村，从投入产出角度讲无利可图，这使得铁通在竞争上非常困难，至今占有着可怜的市场份额。

可见，对于电信业来说，这种先手优势导致了后进者与原有企业之间的成本差，给想要进入的企业设下了沉重地进入壁垒。

5．网间结算模式不合理

目前实行的网间结算政策是原信产部2007年12月1号起实施的。

根据这个办法，电信、网通、教育网之外的互联单位，在与电信、网通进行互联网骨干网网间互联时要向中国电信、中国网通（现已并入中国联通）支付结算费用。

费用有两种结算方式：

第一是在交换中心按流量计算，第二是在各公司之间协商，由其他企业单位付费给电信和网通。

但是目前的网间结算定价相对有些偏高。

因为在整个通讯业，带宽成本是下降的非常快的。

所以，当年美国的穿透价格是每兆50美元，相当于5万美元每G。

到今天美国降到5美元每兆了，每一个G就是五千美元，我们价钱还保持一百万（人民币），没有动，官价一百万没动。

直接导致目前的网站负担非常重，因为我们要托管服务器也按这个价钱要交的。

这样因为北京、上海这些大城市贵，很多人都把服务器托管到边远的小地方去。

中国的网站，尤其是视频网站流量消耗大，成本压力在全世界是最大的。

六、垄断产生的影响

（一）直接损及公众利益

公众所能得到的服务以及为之付出的价格，影响着生活质量的高低。

在管理通胀预期成为宏观调控首要任务的前提下，质次价高的服务实质上还影响到“治胀”的成效。

公众如果总是需要付出性价比不当的服务成本，不仅会影响到公众幸福感，而且货币和财政政策的调整就很难完全到位，向民生倾斜的政策意愿也就难以完全落地。

（二）造成资源浪费以及社会经济体制下降

　企业利益与公众利益如果长期背离，最终会伤害到经济和社会发展。

对于垄断的监管如果不能及时到位，在高额利润召唤下，垄断式经营就可能成为市场的价值取向。

倾向垄断前景、排斥合理竞争，在“马太效应”之下，垄断性企业获得过多资源不断发展壮大。

而由于缺乏发展空间，一旦市场形势有变，非垄断资本就不愿意再进入实体经济。

这种失衡情况，实际上意味着经济资源的变相浪费和经济体系体质的下降。

（三）企业的发展发展受限制

其实，即使从企业自身的角度出发，垄断利润尽管可以一时抑制竞争对手，也最终会抑制自己的发展。

特别是，在许多国企已经做大做强的今天，理应具备更广阔的视野，参与世界性竞争中去。

如果沾沾自得于垄断地位，那么，在势必到来的更大格局竞争中，将无法成为有力的竞争者。

（四）国企的自我保护

更重要的是，就国企性质而言，作为国有资产的受托管理人，国企的利益追求应该与公众利益有更高的一致性。

即使由于种种原因形成了事实上的垄断地位，国企也应该具备对于垄断的排斥性基因，不能对不合理的垄断习以为常，甚至刻意维持；应该比一般企业更自觉地去履行社会责任，更自觉地运用企业占有的资源造福于人民、造福于国家，而不仅仅是谋一企之利。

六、相应的解决措施

（一）打破价格歧视

作为中国反垄断法执行部门的国家发展与改革委员会价格司与价格监督检查司、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局、商业部反垄断局，以及作为行业主管部门的工业与信息化部通信发展司、电信管理局和信息化推进司，都理应对相关价格歧视行为或现象展开调查。

但实际却是处于垄断地位的企业自己制定的市场潜规成为法律的替代品大行其道。

为了避免歧视性定价产生多重的效果，政府应当直接制定一个较低的和统一的适用的价格，这样就可以解决很多负面问题，其他运营商得以发展起来，也就不存在所谓需要清理的问题了。

（二）建立新的竞争和监管制度

从消费者的角度而言，不仅仅是希望价格主管部门援引反垄断法对其价格歧视行为进行处罚，若仅止于这一步，并不一定会导致上网费的下降及网速的提高。

要使技术进步真正有益于消费者，而不是为市场大小垄断企业独享或共享利益，就必须形成有效的市场竞争。

据有关部门估算，如果能够推动电信市场上形成有效竞争，未来5年可以促使上网价格下降27%~38%，至少为消费者节约上网费用100亿元~150亿元。

否则，哪怕对两企业进行巨额处罚，对其垄断利润造成的损失也不大。

因为根据反垄断法的规定，对价格歧视的处罚大概在上年利润的1%～10%之内。

而垄断的溢价一般肯定要高于这一数字。

这就要求国家，在基础电信领域等垄断行业，除依靠反垄断法进行监管外，为了要最大限度地促进电信市场竞争，最大限度地维护消费者权益，必须革除不合理的市场制度，建立新的竞争和监管制度。

（三）实行对等结算形成充分竞争

为了解决上述问题，欧美的经验应可借鉴：

一级骨干网之间互联互通实行对等结算方式，互相提供免费信息传输，并向其他运营商出售非对称互联双边结算，提供穿透服务，实行公平价格。

市场每一个层次都有若干实力相当的网络运营商形成充分竞争的市场格局，在激烈的竞争中，结算价格下降必然很快。

并且，为了打破目前中国宽带互联网接入市场被中国电信与中国联通双双垄断的格局，有关人士建议让广电集团成为第三极，让中国移动成为第四极，四家公司一起参与宽带市场的竞争。

（四）实施三网融合政策

三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三大网络通过技术改造，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

三合并不意味着三大网络的物理合一，而主要是指高层业务应用的融合。

三网融合应用广泛，遍及智能交通、环境保护、政府工作、公共安全、平安家居等多个领域。

以后的手机可以看电视、上网，电视可以打电话、上网，电脑也可以打电话、看电视。

三者之间相互交叉，形成你中有我、我中有你的格局。

三网融合打破了此前广电在内容输送、电信在宽带运营领域各自的垄断，明确了互相进入的准则——在符合条件的情况下，广电企业可经营增值电信业务、比照增值电信业务管理的基础电信业务、基于有线电网络提供的互联网接入业务等；而国有电信企业在有关部门的监管下，可从事除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、互联网视听节目信号传输、转播时政类新闻视听节目服务，IPTV传输服务、手机电视分发服务等。