调研报告农村基层治理法治化路径探析.docx

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调研报告农村基层治理法治化路径探析

农村基层治理法治化路径探析

根据省委党校的学习安排，领导干部进修一班第四调研组围绕农村基层治理法治化这一主题，走进富有基层治理传统和典型的金华市东阳、浦江、武义等地农村，开展实地调研、召开座谈会和个别访谈，听取基层的意见建议，形成了一点思考。

一、农村基层治理的历史沿革

农村稳、社会安。

执政者历来十分重视农村基层的治理，历史上形成了较为丰富的基层治理经验。

特别是新中国成立以来，我们党对农村基层治理进行了积极探索。

从治理方式的演变上看，主要有四种类型：

（一）族长治村。

在封建社会，皇权不下县，农村基层治理主要通过当地乡贤、望族来实现。

家法族规是当地的“治理大法”，地位十分突出。

比如，金华浦江县有个郑义门，这个家族以朱熹家礼为蓝本，依靠族人族规耕读传家、秩序井然，生生不息达330年，朱元璋特地赐匾“江南第一家”。

（二）行政治村。

国民政府时期，实行地方自治性质的县、区、乡、保甲体制，国家政权开始深入农村基层社会。

新中国成立后，我们党进一步加强了对农村基层治理。

改革开放以前，构建了“政社合一”的人民公社治理体制，公社管到户头、人头，群众干什么活、种多少地都统一安排。

比如，武义县后陈村1958年实行“政社合一”，到1983年政社分设，历时达25年。

（三）能人治村。

改革开放以来，国家逐步建立了社会主义市场经济体制，一批头脑活络、善于经营的农村“能人”发家致富。

在党支部、村委会选举中，一大批农村“能人”被当选为村支部书记、村委会主任。

这些“能人”村官在基层治理中发挥了明显作用，一个人带活了一个村、带富了一方人，得到了群众的认可。

比如，江苏的华西村、天津的大邱庄等，都是在“能人”带领下飞速发展起来的。

金华也有许多这样的例子，东阳市花园村的邵钦祥，把一个穷山村建设成了全国十大名村；义乌市七一村的“全票书记”（三次换届均全票当选）何德兴，带领村民创造了3个亿的村集体资产。

（四）制度治村。

随着“能人”村官的不断增多，由此也产生了许多问题，有的自认为能力强、根基深，家长作风严重，“我的地盘我做主”；有的动辄和上级党委谈条件，有利就干，没利就推；有的私心比较重，想着拿好处、占便宜。

比如，上世纪90年代，武义县后陈村积累起上千万元的土地征用款，但村务账目不清，村民上访不断，几任村支书相继“落马”。

2004年6月，后陈村通过选举，产生了村民监督委员会，专门监督村务财务公开、审核财务报账凭证。

这是全国第一个村民自治监督机构，这一做法于2010年被写入了《村民委员会组织法》。

后陈村实行村监委会10年来，村干部零违纪、村民零上访、工程零投诉、不合规支出零入账，取得了“四零”的明显效果。

在此基础上，后陈村还逐步完善了村规民约，实现了从“靠人管村”到“制度治村”的转变。

中央反复强调，要用制度来管人、管权、管事。

我们认为，以制度为核心的法治治村是今后农村基层治理的方向，十八届四中全会提出的推进农村基层治理法治化，为这一治理模式提供了有力保障。

二、农村基层治理法治化亟待解决的现实问题

农村基层治理法治化，就是在党的领导下，按照法律和制度来规范农村事务，即农村的政治、经济、文化等一些活动依照法律管理，村民的所有行为依照法律和制度进行，使农村的一切需要和可以由法律和制度来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。

当前农村法治化进程多以制度来实现对行为的规范和制约。

从调研情况看，当前推进农村基层治理法治化还存在着不少现实问题，主要有以下几个方面：

（一）制度跟不上实践。

制度是法治体系中的重要组成部分。

基层干部讲，现在有的制度“上气”不接“下气”，与农村基层水土不服。

《村民委员会组织法》是“80后”，1987年颁布，2010进行了修订。

《农村基层组织工作条例》是“90后”，1999年颁布实施。

基层反映，制度落后于社会发展，许多政策和工作要求还是以各级党委、政府文件的形式出现，没有上升到国家法律意志和党内法规层面。

比如，对村委会成员的罢免，《村民委员会组织法》规定“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求”，“罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过”。

但对什么情形下可以提出罢免，没有提出明确的规定，以至于基层没依据可操作。

为了解决村委会成员罢免难问题，前些年，金华市探索建立村干部辞职承诺制，候选人竞选时签订辞职承诺书，当选后如出现违反辞职承诺情形的，则视为提出辞职要求。

这是对法律空白点的一种弥补。

（二）执行跟不上制度。

基层反映，这些年来，上级党委、政府制定出台了系列农村基层治理的制度，许多制度挂在墙上、说在嘴上，就是落不到行动上。

究其原因，主要是村干部在执行上出了问题，少数干部存在不当的思想观念。

在他们认为，一是权比法大。

有了“权力”就任性，不按制度办事，甚至带头违法违纪。

据武义县介绍，从2000年到2003年间，仅武义县就查处农村违法违纪案件153起，查处村干部123人，占到了全县行政村数的20%以上，有的村子甚至被“一锅端”。

二是言比法重。

有的村干部漠视决策程序，习惯搞一个人或少数几个人说了算，村民反映，一些村干部是“选举时保证讲民主、选举后民主不保证”，像土地征用、村集体资产处置等大事，从来不和村里人商量，点个头就过去，说句话就算定了。

三是情比法深。

村干部讲，当干部什么最难？

处理村里的关系最难！

村里的很多事情要靠感情来做。

有时候顾及面子问题，也拉不下脸，不肯当“包公”。

（三）基层跟不上部门。

大家都说，乡镇一级是典型的小政府、大社会，上管天、下管地，中间还要管空气。

随着基层导向越来越凸显，村一级也逐步呈现大政府、小社会的趋势。

但这不符合农村基层治理的现实需要。

一是农村力量薄弱。

为了推进农村基层的治理，各级部门想了很多办法，在农村建立了相应的阵地。

去年开展教育实践活动时，经过统计，金华全市4795个行政村，有各类组织机构12.3万多个，村均26个；共挂牌子12.4万多块，村均25块。

后陈村干部反映，现在各部门都有一摊子事到村里，其实力量很分散，既没有解决实际问题，又加重了基层的负担。

二是部门“花头精”太多。

群众反映，不少部门不了解基层实际、不关注群众，只接“天线”、不接“地气”，往往是效果不明显。

一名村书记反映，他很多精力用在应付考核督查上，上面来什么单位，就挂起什么牌子，放什么台账。

最多时，金华市每年有各类考核评比7.5万多项、创建达标7.2万多项，村均分别达16项、15项；各类台账9.4万多本，村均20本。

三是缺少牵头的部门。

推进农村基层治理法治化是一项系统工作，但实践中谁来指导、谁来牵头、谁来推进，责任还不明确。

调研中，一名乡镇政府民政助理员反映，现在正在修订村规民约，搞不清楚哪个部门牵头抓这项业务。

多个部门抓反而让基层无所适从。

三、推进农村治理法治化的构建设想

存在上述问题，相当重要的原因是对于农村治理法治化的理解存在偏差，我们认为推进农村治理法治化必须厘清以下几个思路：

（一）农村治理法治化，必须在党的领导下实施。

（二）农村治理法治化，必须对农村秩序的完整体系和意义加以前提性认知。

（三）农村治理法治化，其核心是在涉及农民切身利益的生产生活要素领域体现的公平正义。

（四）农村治理法治化，必定要考虑到在新型城镇化进程中对农村传统文化道德权利的科学引导、建构完善和有效依赖，实现法治和自治并举。

（五）农村治理法治化，其价值最终指向是培育农民的法律信仰。