北京电网建设的外部环境分析及对策研究.docx
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北京电网建设的外部环境分析及对策研究
北京电网建设的外部环境分析及对策研究
近年来，随着北京社会经济的发展，电网建设面临的政治、经济、社会、法律等外部环境均发生了深刻变化，给电网建设带来了综合性的、全方位的影响，对电网的快速健康发展形成了一定的障碍。
本文以下将就北京电网面临的外部环境进行分析，并提出相关对策。
一、北京电网及服务区域的属性
北京及北京电网与其它城市相比，既有相同的属性，又有着较多不同的地方。
1、共同的经济属性。
电力是宏观经济体系的一个子系统。
电力工业效率的提高，对整个国民经济的推动作用非常明显。
2、特殊的政治属性。
3、特殊的物理属性。
是典型的受端电网，对北京电网的发展能力提出了更高的标准和要求。
4、特殊的社会属性。
北京作为首都，其社会属性相对于全国其他的省市有明显区别。
一是社会群众对国家事务比较关注，对法律、法规和政策的把握和理解能力较强。
二是政府行政严谨，全面落实和贯彻国家及地方法规政策的执行力强。
三是北京作为六朝古都，具有大量的文物遗产和丰富的人文思想，对落实电网建设用地和环保提出了较高的要求。
二、电网建设遇到的主要问题
电网建设点多、线长、面广，涉及的利益主体方方面面，利益关系错综复杂，遇到的困难也是形形色色。
概括来说，当前电网建设遇到的问题主要包括以下几个方面：
1、规划落地难。
近年来，随着经济社会的发展，城市建设发展迅速，土地资源的稀缺性日益突出，规划中的变电站以及输电走廊的建设用地难以落实。
2、项目审批难。
随着行政许可制的实施以及投资体制的改革，政府的管理方式更加严谨，项目审批的难度逐渐加大。
3、建设施工难。
与其它省市相比，北京的建设环境有很多特殊的地方，如居民对电磁影响异常敏感、征地拆迁补偿统一标准始终无法出台等，从而增大了建设施工的难度。
以上存在的问题对北京电网建设造价的提升有着直接的影响。
变电站建设征地单价1997年为3.7万元/亩，2006年为69万元/亩，增长了近20倍；110千伏户内变电站的单位容量造价1999年为38.5万元/MVA，2006年达到了61.84万元/MVA，增长了61％。
详见图1和表1。
图1：
1997～2006年征地单价变化趋势
表1：
1997～2006年变电站单价变化趋势
变电站
单位容量造价（万元/MVA）
基期/造价
比较期/造价
增幅
110kV户内站
1999/38.5
2006/61.84
61%
110kV半户内站
1997/37.2
2005/51.65
38.8%
110kV地下站
1997/43.63
2005/56.54
29.6%
110kV半地下站
1998/51.19
2005/74.6
45.9%
220kV户外站
1998/45.49
2006/55.14
21.2%
三、电网建设的外部环境变化及其影响分析
（一）政治环境
改革开放以来，我国逐渐在各个行业和政府管理的各个层面推动行政体制改革和经济体制改革，部分改革对电网建设的影响十分深远。
1
政府施政理念（方向标）
（1）和谐社会首善之区：
要求社会和谐、社会矛盾少，做全国的表率。
（2）以人为本：
是政府的核心理念和价值取向
（3）法制理念：
要求电网建设依法办事
（4）责任政府：
对电网发展提出明确要求
（5）新农村建设：
充分履行社会责任，又要加强投入产出的效益分析
2
行政许可制度改革
2004年7月1日实施的《行政许可法》，推动了政府由“重管理”向“重服务”的思路转变。
2006年，北京市政府办公厅发布了40号文，对项目审批办理流程进行了改革，为北京电网建设创造了一定的有利条件。
3
投资体制改革
2004年7月25日，《国务院关于投资体制改革的决定》正式发布，对企业投资由审批改为核准制和备案制。
项目核准与原来项目审批相比，要求更高，审查范围更广，对电网项目的可研编制、核准申请批复等前期工作提出了更高的要求。
4
招投标体制改革
1987～1999年，局面混乱。
2000年1月《中华人民共和国招投标法》正式颁布实施，使电力招投标管理开始步入了法制化轨道。
公司建制调整后，相关体系逐渐完善，效果显著：
06年节省3.3亿元。
5
电力体制改革
90年代初启动，2002年《电力体制改革方案》发布后进程提速。
2006年底，国务院讨论并通过“十一五”电力体制改革方案，改革继续深化。
（1）政企分开：
1998年7月供电局改为供电公司。
一是剥离了行政职能，难以获得地方政府决策信息，电网规划建设相对被动。
二是剥离电力行业管理职能、指导电力工业发展和负责行业规划的职能，使电网规划和电网建设前期工作的难度加大。
三是央企与地方政府之间的关系比较复杂和微妙，存在中央利益与地方利益之间的博弈。
地方政府对属于央企的电力企业的资金和政策等支持力度，明显如不如交通、煤气、自来水等地方企业。
（2）主辅分开：
政府全力推进，2007年5月“920项目”变现187亿元资金将用以支付电网主辅分离改革成本。
主辅分开对现状基建体系冲击较大。
（3）输配分开：
国家将适时推动试点。
将影响用户出地出土建的电网共建模式。
（4）大用户直购电：
影响公司效益；影响共建模式。
（5）输电监管改革：
将逐步加强对电网建设成本的监管，并对其中的关联交易进行严格监管，可能使电网建设前期增加程序，如预算、概算等可能将报电监会核准或备案；招投标过程接受电监会的监管；关联交易报电监会备案等等。
（6）贴费取消：
贴费取消前，公司平均每年有8亿元左右的贴费收入。
但在2000年，国家计委要求减半征收贴费；2002年，又要求取消贴费。
（二）法律环境
1、现状法律环境
近年来，北京电力公司因电网建设而导致的诉讼和非诉讼案件不断涌现，法律环境呈恶化的趋势。
这些案件主要包括损失赔偿、排除妨碍纠纷、行政许可等三个方面。
分析案件的缘起，基本由如下两个主要原因造成：
电磁影响问题。
（1）对于描述输电线路和变电站周围工频电磁场对健康的影响，国际各权威组织均不采用“电磁辐射”这一不适当的概念。
（2）纠纷和法律诉讼多，原因：
居民担心身体健康、物业贬值，或者实为其它一些矛盾的出口。
征地拆迁补偿问题。
北京市相关政策只考虑被征地拆迁对象的利益，只有最低标准但无上限。
一些被征地和拆迁对象漫天要价，相互攀比，造成建设费用增加。
2、未来法律环境的变化
新法律的实施或原有法律的修改将对电网建设造成很大的影响，使电网建设的外部法律环境发生较大的变化。
物权法的影响。
《中华人民共和国物权法》于2007年10月1日起施行。
它对电网建设将有非常大的影响。
不利影响如，政府对待强制拆迁的程序将更加谨慎和保守，地方政府制订的配套实施细则将对征地拆迁提出更高的要求，高压输电线路只占不征的现状可能面临困境。
有利影响如，物权法明确规定了在出于公共利益需要的情况下、政府可实施强制征地与拆迁；公共利益中，给水、排水、防洪、抗旱、消防、电、交通、通信、国防等基础设施建设是常见的公共利益的载体。
但问题是：
政府制定的政策、政府文件中，没有明确规定电力服务为公共利益。
电力法修改的影响。
现行电力法制定于1995年，由于该法律的提出及实施在我国开始电力体制改革及电力行业政企分开之前，在相应的改革实施后，出现了了较大的模糊地带，如“电力部门”、“电力主管部门”等，也不适应于改革后的新形势。
目前，发改委、电监会等部门正在积极推动电力法的修改。
随着电力市场改革的逐步深入，将在配电环节中引入竞争机制，允许同一地区有两家或更多的供电公司，授予用户选择不同的供电公司的权力。
因此，在电力法的修订中，电监会将努力使新电力法适应于未来开展各种市场竞争的需要，包括输配分开、零售竞争等。
若形成既定事实、纳入电力法中，将对北京电力公司的电网建设模式产生很大的影响。
（三）社会环境
北京作为中国的首都，电网建设的社会环境与国内其他城市相比更加复杂：
1、对于电网建设的反对意见易受到媒体关注。
北京所拥有的传统平面媒体、电视媒体、网络媒体数量都显著超过国内其他任何一个城市，境外媒体驻中国办事处（记者站）也主要设置在北京，居民、环保人士反对电网建设的各种意见，容易获得媒体的关注，甚至可能造成国际影响。
2、北京环保组织等非政府组织（NGO）比较多，比较活跃。
3、在首都，相对其他省市，容易发生民众直接到党中央、国务院、国家信访局等机构上访的事件，容易发生群体性事件，从而对和谐社会的构建增加了不和谐的音符。
电网建设的环境压力巨大。
4、首都居民的参政议政意愿强烈、氛围浓厚。
5、行政体系的京城特点。
由于北京市委、市政府肩负着不同于其他省市的特定政治使命，行政体系具有十分鲜明的特点。
例如，政治地位高于绝大部分省市自治区对应的机构；需要为驻京各首脑单位提供各种服务，需要更复杂的协调和关系平衡；肩负更强的安全、稳定政治责任。
正如人们所言，“北京无小事”，北京发生的任何事情，都可能具有很强的示范效应，具有较强的社会影响、政治影响。
（四）技术环境
1、特高压电网建设
特高压电网将促进京津冀都市圈和环渤海区域的生产要素的大范围流动和资源的合理配置，提高北京的区域支撑能力，满足北京不断增长的负荷及电力需求，满足其供电安全性、可靠性的特殊要求；能够有效减少北京对发电需要的水、煤、气等资源的严重依赖，将显著改善大气环境质量，有利于将北京建设成环境友好型、资源节约型城市。
同时有利于减少公司对新能源、新技术的投资成本，并降低在此方面的投资风险。
2、典型设计
要提高电网的建设和运行管理效率，典型设计是重要途径，它使电网工程设计从传统的“量体裁衣”式的设计方式改变为“成衣定制”式的标准化设计方式。
典型设计有利于发挥规模优势，提高资源利用率，提高电网工程的建设和管理效率，推动电网建设又好又快地发展。
具体来说，包括几个方面：
一是能够加快设计和评审进度，提高工作效率。
二是由于变电站总平面布置相对固定，建筑及占地面积等经济技术指标易于确定，为工程规划前期工作提供了依据和便利。
三是由于减少了设备类型，方便了集中规模招标，缩短了设备招标订货周期，降低了设备成本。
四是有利于节约土地资源。
五是典型设计工程便于质量监督和积累经验，对促进工程的施工建设水平也起到了一定的作用。
3、电网优化规划技术
电网优化规划技术是借助数学方法和运筹学优化理论，通过计算机自动实现电网规划设计的一种科学方法。
电网优化规划技术可大大提高北京市整体电网运行的可靠性、经济性和安全性；能够科学合理地确定变电站的容量、位置及供电范围，有利于电力系统的运行管理，减少系统跨区域交叉供电，提高电力系统管理和运行的效率；有利于节约电网建设的资金。
利用电网优化规划技术，做好城市电网规划工作，尤其是变电站规划和输电网络规划，无论从经济上还是技术上都具有非常重要的意义。
4、基于GIS的电网规划技术
基于GIS的电网规划能够很好地解决基础数据的积累维护问题，实现中压配网的定量、定位分析，对负荷特性、分布实现很好地分析；实现规划体系内部信息的沟通与共享，解决信息的不对称问题，而且加强了新扩建项目规划与大修改造规划的有机衔接机制；能够随时高效调取数据资料，有效减少工作人员劳动量，提高工作效率。
现阶段北京电网规划基础工作还相对薄弱，部分规划基础资料缺失，中压配网现状分析不足，规划体系不够完善和工作手段相对落后。
基于GIS的电网规划能够较好地解决这些问题，将给北京电网建设带来积极影响。
四、电网建设的经验总结及借鉴
长期以来，电力基建系统为更好地服务社会及公司的发展，服务电网的安全生产及运营，不断创新工作思路，探索改进工作方式，积累了丰富的、具有特色的工作经验。
总结并借鉴公司内外基建系统的经验，对进一步推动电网建设，应对外部环境变化的挑战具有十分重要的意义。
（一）北京公司的经验总结
1、对内－要营造电网建设的和谐氛围
公司上下全力支持电网建设，积极营造和谐氛围，是推动电网建设又好有快发展的首要经验。
如，0811工程规模空前，压力巨大。
公司领导亲自带队，与市政府及相关委办局、国网公司进行多次沟通协调，取得了理解和认可。
同时，对部门职能、建设管理流程等进行了有针对性的调整，充分突出了“0811”工程在公司整体工作中的重要地位。
公司各个部门和单位自觉服务公司工作大局，在工程建设中强化横向沟通和上下协调，相互配合，群策群力，充分发挥人员的积极性和主观能动性，保证了工程建设的高效有序进行。
2、对外－要善于把握机遇、争取政府高层支持
公司先后实施的“9511”、“9950”、“0811”三大工程，都是公司善于抓住机遇而推出的。
“9511”工程是针对拉闸限电过于频繁、社会反响强烈；9950工程的直接起因是1996年连续发生的1.19和5.28两起事故；0811工程是抓住奥运机遇、实现首都电网超稳定安全供电的工程。
缓解或消除电网风险，为首都社会经济的快速健康发展提供充足的电力，是政府和企业一致的目标和共同的努力方向。
抓住机遇，启动相关工程建设，有利于争取政府的支持。
0811工程推出后，王岐山市长做出书面批示、翟鸿祥副市长出席启动仪式，都是对工程大力支持的表现。
3、注重思路创新
基建系统通过创新，解决了工程建设中的不少棘手问题。
例如为减轻公司资金压力，降低风险，推出了共建电网的模式，每千伏安变电容量节省171元，能够节省投资20%。
还如，。
昌平供电公司力促政府出台了本区内线路塔基占地补偿及施工青苗补偿的统一标准，既提高了前期工作效率，又大大降低了工程建设成本。
（二）外省市公司的经验借鉴
1、争取政府支持方面
（1）广东、安徽等政府出台加快电网建设的规定。
（2）厦门公司请规划局组织编制了电力设施布局联合规划，电网规划上升为了城市规划，在程序上具备了控制预留力。
（3）考虑到一省或一市采用统一的征地拆迁标准难度较大，山东和安徽公司推动区县政府制定了各自管辖区域内的征地拆迁的一致标准。
（4）杭州市电力建设领导小组每年跟区县领导签订电网建设责任状，根据任务完成情况，实行奖惩制度。
（5）很多省市的现状线路入地以及随路电力沟道均由政府出资建设。
2、基建管理方面
（1）电网规划思路由“以点带网”转变为“以网带点”，在一定的程度上避免了“有站址，无线行”的状况。
（2）设计市场合理中标。
广东公司在设计招标中，一方面要保证原可研编制单位的利益和积极性，另一方面也要兼顾市场竞争的要求，因此，提出了2：
8的比例原则，即保证20％的设计任务由非可研编制单位中标。
（3）变电站用地合理利用。
厦门公司在中心城区采取楼盘开发和变电站建设综合利用的方式，变电站用地挂牌拍卖的地价不仅免去变电站的拆迁地价，还用来补贴建设环保变电站和电缆化的高额费用。
（4）建立风险预估和经验总结机制。
上海公司建立了风险管理机制，在项目立项之前和开展过程中，进行风险评估，建立风险评估表，采用量化的手段对有可能出现的各种风险进行综合、量化的评估，并制定相应的风险防范措施。
总结各个项目前期工作的经验，并记录文档作为知识库，指导以后项目的开展。
（5）注意与社会公众的博弈方式。
杭州电力局为减少对建设项目的干扰，将环评信息在杭州日报等权威媒体上公示，避免在现场公示，或者缩短在现场公示的时间，保证了程序完备，同时减少了阻力。
（6）充分调动社会各界参与电网建设的积极性。
安徽省对协调小组属地各级工作人员在原有“运行维护协调费”基础上，增加了“基建工程协调费”，从而充分调动了广大员工（主要是供电所职工）和社会各界参与电网建设的积极性。
五、应对措施
在前述分析的基础上，提出两个方面的对策：
一是根据互惠互利的原则，采用关系营销的理念，加强外部关系建设，合理应对外界环境的变化；二是优化配置公司内部资源，提高利用效率，夯实电网建设的内部基础。
（一）加强外部资源建设
以公共关系营销为指导，本着“法制、共赢、实效”的原则，妥善利用各种外部资源，在电网建设中，努力争取政府的支持，争取社会的理解，化解负面舆论和法律诉讼，达到降低电网建设成本、控制电网建设风险的目的。
1、对政府的公共关系营销
政府是公司公关的重点，关系营销的原则可概括为“积极遵从、热忱服务、善于引导”。
建立多层次、多方式的沟通渠道是关键。
要充分利用各种机会，通过主动承担政府关注的研究课题、组织联谊、人员外借等等方式，建立沟通平台，密切政企联系。
要通过积极公关，推动空间布局规划的进展，促使规划尽早落地；推动征地拆迁地方标准的出台，控制前期费用。
2、对立法机关的公共关系营销
对立法机关关系营销，首先明确以公司利益最大化和法律风险最小化为目标，充分发挥系统内以及相关电力专家中的人大代表、政协委员的影响力，推动立法。
立法机关在立法征求意见时，公司应根据具体情况，积极提出合理建议，维护合法利益，控制风险。
3、对新闻界的公共关系营销
为减少外界对公司的误解，避免公司处于不利的舆论环境中，公司可以迎接“科学奥运”为出发点，积极主动为媒体审查有关涉电报道。
针对不同的媒体，采用针对性的公关措施，使媒体在更高地程度上理解电力系统的特殊性，进行适当的科普宣传工作，如工频电磁场的辐射问题等。
4、对居民和社会团体的公共关系营销
针对电网建设中频频遭遇的征地拆迁难、电磁影响敏感等问题，要加强案例宣传，公司应就电网建设遇到的典型的公司胜诉的案例（居民感兴趣）进行汇总整理，并进行大力宣传，以此延伸强化电网项目建设的权威性。
对需要征地或者拆迁的地域进行公证。
电网建设用地获得规划部门许可后，通过航拍、实地勘察等方式，取得一手资料，为公司在今后谈判、诉讼中积累证据。
加强风险评估，对输变电设施途经且距离最近的若干单位进行摸底调，并通过居委会对居民中是否有非政府组织的积极分子，以及具有丰富上访经验的特定居民进行调查，对电网项目建设可能遇到的风险预先评估，并制定应对方案。
（二）优化内部资源配置
按照精细化管理、集约化管理、标准化管理的要求，结合北京电网实际，建设完善公司基建体系，不断整合内部资源，优化流程，为努力推进电网建设夯实基础。
1、优化组织结构
经过多年发展，公司逐渐形成了一套完整的基建组织体系，并很好地满足了电网发展的需要。
当前的组织体系，是一种类似职能式组织机构，采取了分层次、垂直管理的模式。
该组织模式具有专业分工细致、逻辑结构简单、管理层次分明等优点，有利于提升建设效率。
同时也存在着一些弊端，如专业分工过细造成员工大局意识欠缺、部门之间协调困难等。
具体到北京电力公司来说，还存在着职能与业务不分、部门职能界定不清晰、对外沟通资源分散等现状问题，以及主辅分离对基建系统的冲击等潜在问题。
为使基建体系能够更好地适应社会发展，服务好公司战略目标的实现，建议对北京电力公司基建系统的组织机构和管理流程进行一定程度的调整。
一是针对基建管理职能和具体业务进行梳理，科学界定相关部门的管理边界。
二是基于管线资源的重要性，提高对沟道、隧道、管线等资源的集约管理程度，加强组织保障。
三是综合考虑公司发展状况，并根据未来电网建设不同阶段的特征，研究组建专业建设公司的可能性。
四是积极采取措施，尽量减少主辅分离的影响，力争公司的规划资源不流失。
2、完善管理机制
（1）建立基建文化
目前公司基建系统持久的、连贯的文化体系并未形成，与电网发展“三步走”的战略阶段缺乏必要的联接，基建工作还缺乏强力的精神指引和规范指导。
公司为推动0811工程的顺利实施，明确了0811基建精神、基建理念，提出了基建团队的行为和礼仪规范，这也为公司基建文化的建设积累了丰富的经验。
建议北京电力公司以0811精神为概要，并进一步完善提炼，逐步建立起公司基建文化。
（2）完善基于信息化的基建管理机制
信息化建设是转变公司基建管理方式的重要手段，是推动实现“两个转变”、全面落实“集团化运作、集约化发展、精细化管理、标准化建设”的重要途径。
公司在0811工程管理中，启用了工程信息管理平台，加强了工程进度的控制，取得了良好效果。
ERP系统已经进入实施阶段，向着项目全周期管理目标又迈进了一步。
公司应借鉴上海经验，充分利用ERP平台，建立与信息化建设匹配的建设流程和制度保障，完善基建管理机制。
（3）建立激励机制
公司基建系统管理机制的构建中，应突出激励机制，以机制对内推动基建工作水平的持续提升，对外改善外部建设环境。
3、创新工作思路
（1）电网规划从“以点带网”向“以网带点”转变，即先确定线路走廊，再根据各区域的负荷发展需要增加站点接入线路走廊。
（2）对于部分难点问题实施“先下后上”的策略。
相对于公司来说，各供电公司与当地政府的关系更要密切些，具有良好的地域优势，可以作为公司争取某些政策支持的“试验地”，若取得良好效果，再以点带面，推动市政府制定类似政策。
如电网规划落地问题、征地拆迁标准问题等。
（3）建立前期工作风险预估机制。
参照上海的经验，在项目立项之前和开展过程中，对风险进行量化评估，并制定相关防范措施。
对工作经验进行阶段总结，建立并不断补充经验库，以后续项目提供借鉴。
（4）加强基建信息共享机制。
由公司相关部门牵头，编列电网建设信息情况汇报，以OA或刊物形式发送到基建系统各部门、各单位。
内容可以包括：
拟建和在建项目的当前状态、遇到的问题、下一步工作计划、需要协调和支持的事项，电网建设中遇到的新现象、新问题，创造性解决问题的方法，工作经验交流等等。
（6）前期报批内部流程并行办理。
在基建前期工作中，有些环节是可以并行办理的，但缺乏系统的分析和归纳。
建议公司结合组织机构的调整进行专题研究，将可以并行办理的环节予以明确，以较少程序搭接时间，减少内耗。
（7）加强社会资源的共享。
市政设施通道作为一种资源，其重要性已被社会广泛认可，建议研究与供水、电信、地铁等共享管线通道的可能性。
另外，水、气、热等市政企业虽然属于市属企业，但他们在实施过程中也会遇到拆迁标准缺失、成本无法控制的难题，因此建议北京电力公司与他们共同推动北京市完善拆迁标准。
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