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农民工市民化进程特点与制度创新
农民工市民化进程、特点与制度创新
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233网校论文中心[2009-06-1508:
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[摘要]我国农民工市民化大体经历了控制发展、曲折发展扣稳步快速发展三个阶段。
体现了制度政策性、“半市民化”性、地域不平衡性、紧迫性以及高额社会成本主要由农民工间接支付五个鲜明特点。
基于对历史进程和特点的分析，社会保障制度创新，是农民工完全退出农村、进入城市和融入城市的关键环节。
[关键词]农民工；市民化；社会保障制度；制度创新
一、农民工市民化的历史进程回顾
1 农民工市民化控制发展阶段（1949—1977）
建国之初，国家完全没有严格控制城市和农村之间人口流动的设想。
体现在1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》基础上形成的中华人民共和国第一部宪法第三章第九十条：
“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。
当时的法律是允许城乡居民自由迁徙的，包括在“大跃进”之前我国城市人口曾有过较为迅速的增长。
但是，从建国后近30年农民工市民化历史进程的总体上看，我国农民工的市民化是处于一种控制发展的状态。
从上世纪60年代初到70年代末近20年时间里，农民工市民化实际上一直处于停滞状态。
在较长一段时间，某种程度上可以说实行的是“反市民化”战略，即不是大规模地将农村人口迁往城市，而是相反，将大规模城市人口迁往农村，比较典型的如知识青年上山下乡、市民返乡、干部下放等等。
从我国控制人口自由迁徙的思路看，虽然公安部1951年公布了《城市户口管理暂行条例》，但是以正式的法规第一次提出控制措施的是1953年4月17日政务院发出的《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》。
之后，国务院于1955年6月9日又通过了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》。
也就是在该指示的基础上，1958年1月9日第一届全国人民代表大会第十九次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》。
该条例第十条第二款规定：
“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明。
或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。
”这一规定标志着我国严格控制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成，否定了1954年宪法规定的我国公民有居住和迁徙自由的条款。
此后，针对1958年“大跃进”农民工流入城市的问题，1959年中共中央接连发出了《关于制止农村劳动力流人的指示》、《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》等。
到了1960年，对户口管理就更加严格了。
从1961年下半年开始，我国采取了大规模压缩城镇市民人口的措施，到1963年底全国共下放城镇职工（绝大部分是由原农民工转化来的市民）1887万人，减少市民人口3000万人。
1966年后的“文化大革命”期间，又动员城镇知识青年、城镇干部及其家属“上山下乡”约3000万人。
这种控制（可以说是“反市民化”）一直持续到“文化大革命”以后。
直到1977年11月。
国务院转批的《公安部关于处理户口迁移的规定》，还是强调要严格控制农村人口进入城市，并在具体的通知中再次明确规定“农转非”的指标不得超过当时非农业人口总数的1.5％。
这种较长时期控制的结果，使我国农民工市民化进程几乎处于停滞状态。
从三年自然灾害到“文化大革命”结束近20年我国城乡人口的变化看，1960年我国城镇总人口为13073万人，城镇人口占总人口中的比重为19.75％。
1978年城镇总人口虽然增加到17245万人，增加了约4200万人，但城镇人口占总人口中的比重却仅为17.92％，下降了近两个百分点。
与此同时。
在1961～1978年问，农村人口由53152万人增加到79014万人。
也就是说，我国从20世纪50～80年代初近30年时间里，农民工的市民化不仅没有进展，甚至可以说是倒退了。
2 农民工市民化曲折发展阶段（1978～1991）
从1979年到1983年严禁农民工进入城市。
十一届三中全会之后，改革开放之初，由于大批下乡知识青年返城，大批下放职工落实政策回城，全国约有2000万人需要就业。
于是，中共中央、国务院于1981年10月明确规定：
“严格控制农村劳动力流入城镇”。
“要严格控制使用农村劳动力，继续清理来自农村的计划外用工”。
1981年12月，国务院又下发了《严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》。
此外，由于家庭联产承包责任制的“制度政策效益”，使农业生产发展迅速，农民收入大幅增加，弱化了农民工流人城市的愿望。
1978—1984年农民人均纯收入从改革前的134元增加到355元，实际增加1.3倍，年均增长率达到17.7％，农民与城镇居民的收入差距由1980年的3.32：
1缩小到1984年的2.56：
1。
实际上，农村并不是没有剩余劳动力，而是被社队企业吸收，限制在社队企业内。
1979年9月，中共中央要求：
“社队企业要有一个大的发展”。
1979年和1981年国务院又分别颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》和《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》等文件。
这些文件贯彻实施的结果是，到1983年全国农村社队企业发展到135万个，从业人员3235万人。
占当时农村劳动力总数的近30％。
从1984年到1988年允许农民工进入城市。
1984年中共中央“1号文件”要求：
“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。
”1985年中央“1号文件”又提出：
“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。
”1985年7月，公安部颁发《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，确立了与城镇户口相衔接的流动人口管理制度，使农民工流动有了具体法规和政策依据，农民工的转移和流动进入了增长期。
到1988年初，进城务工的农民工已达2000多万人。
这一时期，国家对农民工进城务工经商的基本态度是默认和稍有放开。
从1989年到1991年农民工进入城市又受到控制。
1989年春节后，3000～4000万左右的农民工涌入城市，全国各地的交通运输和城市就业频频告急。
而此时城市的问题是：
由于以控制总量和降低速度为主要内容的治理整顿刚刚铺开，城市不但吸收不了大量农民工，而且还有不少已经就业的农民工被清退。
滞留在城市无所事事的农民工给城市社会治安、户籍管理、环境卫生等带来不小压力。
因此“妥善安排农村富余劳动力，是保持社会稳定的重大问题”。
鉴于此，1989年4月10日。
民政部、公安部下发了《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》；12月，全国各地又进行了一次户口整顿，要求“不符合在市镇落户的人员，由有关人员尽量动员他们返乡”。
而且1989年国务院下发的《国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知》中，针对不少地区“农转非”政策放得过宽，控制不严，致使“农转非”人数增长过快、规模过大的情况，明确提出要加强对“农转非”的管理。
1990年4月，国务院再次下发《关于做好劳动就业工作的通知》，要求对农民工进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，防止大量农村劳动力盲目进入城市。
这些措施的出台，使1990年、1991年“民工潮’’势头得到初步遏制，但仍然达到2500—3000万人以上。
3 农民工市民化稳步快速发展阶段（1992～现在）
从1992年到1998年，以1992年邓小平的南方谈话和之后召开的党的十四大为标志，国家开始引导农民工市民化。
1993年党的十四届三中全会指出：
“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区内的自由流动”。
同时，公安、劳动部门也放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业的一些规定，使农民工进城务工的人数逐渐增加，到1998年进城农民工总数已达到1亿人左右。
从1999年以后，国家放开并支持农民工市民化。
特别是党的十六大之后，农民工由自发、无序转移。
变为在政府的组织、支持、指导下，积极有序地转移。
近年来，国家连续出台了一系列涉及农民工市民化问题的相关政策。
2003年1月，国务院发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务的通知》，通知提出“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则。
2003年10月。
农业部、劳动和社会保障部等六部委制定了《2003—2010年全国农民工培训规划》。
该规划着眼于提高农民工的文化素质和就业能力，提高农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的能力，并指出所需经费由政府负责。
“国办发78号”和“国办发79号”文件，分别对涉及农民工市民化的子女义务教育问题、农民工技能培训问题又做出了专门规定。
2004年中央“一号文件”即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，首次明确提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。
2005年年初，国务院又发出了进一步改善农民工进城就业环境的文件。
2006年3月27日，国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》。
它涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面的政策措施，这些政策措施是维护农民工权益、推进农民工市民化进程的纲领性文件。
在这个阶段，农民工市民化进程稳步加速，市民人口比重由1992年的27.63％（32372万人）增加到2003年的40.53％（52376万人），市民人口共增加了20004万人，年均增加1819万人。
二、农民工市民化的若干特点分析
1 农民工市民化的制度政策性特征
建国后。
改革开放以前，特别是“户籍制度”、“大跃进”、“文化大革命”等对农民工市民化的影响尤为明显。
建国初期，全国上下以恢复国民经济为中心，城市的发展更是如此，由于工业化的迅速增长，引起了大批农民工进入城市和工矿企业就业的热潮。
当时，国家担心城市在食品供应、交通、住房、服务等方面难以承受过大的压力，政务院便于1953年4月17日发出了劝阻农民工盲目流入城市的指示。
这一指示标志着我国第一个控制人口自由迁徙政策的出台。
之后，1958年《中华人民共和国户口登记条例》的正式制定，确定了中国特有的城乡分割的户籍、就业、土地、人口等二元制度，从而控制了农民工的市民化。
改革开放以后，下乡的知识青年需要大批返城，下放的干部职工需要大量落实政策回城，国家便采取了严格控制农民工进城的政策，已经进城的部分农民工被纷纷清理回乡。
80年代中期，由于城市就业压力开始逐渐得到缓解，城镇经济也得到了恢复和发展，偏重重工业的产业结构开始向轻工业、服务业转化，这为农民工进城就业提供了机会。
同时，农村改革开始出现大量剩余劳动力，农民增收缓慢。
与城镇居民的收入差距开始拉开，国家政策又允许农民工进城务工经商。
但是，到了80年代末期，由于经济发展过热，从1988年开始的国民经济治理整顿使得部分进城农民工又返回农村。
当时，乡镇企业不增反减，农业效益下滑，农民负担过重，致使1989年春节过后大量农民工涌入城市。
为保持社会稳定，国家又出台了控制农民工市民化的相关政策。
90年代初。
我国明确了社会主义市场经济体制的改革目标，计划经济体制向社会主义市场经济体制转变速度加快。
劳动力作为市场的主要要素，当然应在市场调节下自由流动。
此外，农民工市民化的政策逐渐发生变化，由控制农民工的盲目流动到鼓励、引导和宏观调控下的有序流动，并开始实施以就业证卡管理为主的农民工跨地区的就业制度，同时，小城镇的户籍管理制度也进行了改革，这些制度政策的变革，加快了农民工市民化的步伐。
从90年代末到本世纪初，从中央到地方连续出台了许多政策，采取了许多有利措施，逐步改革、取消了农民工进城的制度政策性障碍，为农民工市民化创造了一些有利条件，使农民工市民化开始步入稳步、高速、健康、正确的发展轨道。
2 农民工市民化的“半市民化”特征
农民工的“半市民化”，是指进城务工经商的农民工，他们虽然离开农村进入了城市，但并没有完全成为市民（居民）的现象。
其表现为农民工既不能完全退出农村，也不能完全进入城市，更不能完全融入城市。
身份得不到确认。
由于现代社会保障的缺失，农民工不能完全退出农村。
在农村社会保障尚待健全而城市又无法保障的情况下，一直处于弱势地位的农民工对非农就业并没有持续的信心，往往把土地作为最后的保障。
他们知道，一旦企业不景气或企业倒闭，或外出找不到工作，或者国家的政策有所变动不利于进城务工，他们随时可以回到土地上来。
不至于没有“退路”。
所以。
农民工不愿割断同土地的“脐带”。
由于城乡统一平等就业制度和一体化劳动力市场尚未形成，农民工也不能完全进入城市。
一是非正规性就业限制农民工进城。
非正规就业是农民工进城就业的主渠道。
所谓非正规就业是指没有取得正式的就业身份、地位很不稳定的就业。
传统上被称为“临时工”。
农民工的职业流动并不包含地位的积累，以前积累的职业资本无法成为晋升的基础。
因而，农民工进入正规部门取得稳定工作的进程十分缓慢。
二是歧视性就业环境不利于农民工进城。
各地方政府出于保护本地居民就业和地方利益的动机，针对农民工制定了严格的带有明显歧视性的管理政策和就业政策。
这既加大了农民工就业和流动的经济成本和社会成本，又使农民工面临更大的就业困难和失业风险。
三是就业信息缺乏，阻碍农民工进城。
农民工普遍认为找工作遇到的最大困难是没有就业信息和没有人帮助。
由于建立在城乡两种户籍制度基础之上的二元社会保障体制，更不能使农民工完全融入城市。
城乡分割的二元社会保障体制导致农民工无法享受“国民待遇”，从而大大提高了他们融入城市的“门槛”；始终成为城市边缘人，严重妨碍农民工市民化进程。
长期以来，户籍制度被看作是造成农民工市民化的首要制度性障碍，这当然是对的。
但以为只要开放户籍就能够解决所有问题，并不是这样简单。
实际上户籍制度改革的真正困难并不在于户籍制度本身，难点在于与其相联系的社会保障等种种福利制度的改革。
现有的户籍改革并没有形成让农民工在城市生活下来的制度引导，并没有真正改变原来以户籍制度为基础的二元社会保障体制。
3 农民工市民化的地域不平衡性
不同地域间农民工市民化显示出明显的不平衡性。
农民工大多选择东部沿海及大中城市周围的经济发达地区作为进人的目标，而这些地区也是农民工市民化速度比较快、程度比较高的地区。
改革开放以来，这些地区一直保持着对农民工强大的吸引力。
据劳动和社会保障部培训就业司提供的“中国农村劳动力就业及流动状况”报告显示，2004年中西部地区农民工流动就业占全国农民工的57％，而流入东部地区的农民工就业数量占到了全国农民工的70％。
当年转移农村劳动力占农村劳动力总数达到5％以上的有：
江西、福建、重庆、四川、湖南、安徽、广西和宁夏。
在当年转向外省的农村劳动力中，转向东部地区的比重为84.2％，转向中部地区的比重为7.7％，转向西部地区的比重为8.1％。
此外，尽管有大量农民工跨省转移到东部发达地区，但从总体上看，农民工市民化还是以省内为主，实现跨省市民化的数量比较少，极少数农民工能够实现跨省永久性迁移，完成彻底市民化。
据研究表明，仅有20％的农民工在城市务工5年以上，同期劳动力回流比例达到78.7％。
实际上，跨省务工就业的农民工返回农村或农业的比例还要高。
农民工市民化地区不平衡性主要源于经济发达地区人口密集，人均农业资源十分有限，经过数千年的开发利用，农业资源的利用率已经很高，可供进一步开发的农业资源已极其有限。
农业资源供应的有限性，使得发达地区农业部门内部消纳劳动力就业的能力十分有限，伴随着人口的不断增长所形成的人与资源矛盾日益恶化，必然会把大量的农村劳动力推到农业部门以外寻找出路。
另外，经济发达地区工业化、城市化水平明显高于其他地区，城市分布密度高，多数农村地区都能得到城市的辐射。
在发展非农产业过程中，很容易得到城市在资金、技术、人员、设备等方面的支持。
事实上，这些地区乡镇企业的初创就是与城市工业的扩散密切相关。
也正是发展与城市的各种形式的联合，它们才得以不断地发展壮大。
此外，地区工业化、城市化水平较高，还为该类地区非农产业的发展提供了一个发育程度较高、潜力较大的市场。
同时，由于比邻城市、信息灵通、交通运输方便，这既可以降低原材料和产品的运输成本，提高企业的竞争能力；也便于农民工寻找就业机会，比较容易在城市找到一份工作。
4 农民工市民化的紧迫性
农民工群体中的第二代农民工和失地农民（“三无农民”），是目前迫切需要市民化的两个亚群体。
第二代农民工是指在20世纪80年代以后出生的农民工，他们成长环境和家庭环境都已发生很大变化，绝大多数没有务农经历和经验，与农村家庭很少有经济方面的联系，具有强烈的城市认同感、城市生活方式和长期工作在城市的市民化愿望。
无论从心理、生活方式、行为方式以及未来目标、工作能力等方面都更接近于市民，更容易融入城市，是市民化进程中需要最先在城市中沉淀下来的成为市民的群体。
他们在农民工中所占的比例较大，而且其规模会越来越大。
据《中国农民工调研报告》显示，全国农民工中16～30岁的占6l％，31～40岁的占23％，41岁以上的占16％，农民工的平均年龄为28.6岁。
如不尽快实现他们的市民化，长期积累下去很有可能引发一些社会问题。
失地农民是指在城市化进程中，失去土地及与之相关的一系列权利后，没有持续稳定性就业和社会保障，尚未完成市民化仍然保持农民身份的人。
由于失地农民已经不再是纯粹意义上的农民，不能享有城市居民享有的所有权利，相当一部分农转非人员没被纳入城镇社会保障体系。
成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”。
失地农民作为农民工中的特殊亚群体，与自愿进城务工的农民工不同。
由于种种原因，他们被迫部分或全部丧失了土地，失去了生产资料和相应的生活保障；也就是说他们已经处于部分或全部从农村退出的状态。
虽然失地农民获得了数量不等的补偿款，其中的一部分人还转成了市民身份，但相当一部分人处于失地、失业、没有社会保障的状态。
他们被迫从农村退出后，在就业市场竞争激烈和数额有限的安置补偿费逐渐用完的处境下，无生存能力，生活将面临困难，会引发严重的社会问题。
严重阻碍和谐社会建设。
如何使失地失业农民获得新的谋生手段，甚至真正融入城市生活，以至成为真正的市民，无疑是一个亟待解决的问题。
5 农民工市民化的高额社会成本主要由农民工自己间接支付
我国农民工市民化的社会成本主要有：
（1）就业成本。
农民工外出找工作的交通费用以及办理各种证明证件等费用。
（2）生存成本。
农民工为了维持基本生存而付出的代价，比如租房或购买房屋等。
而且一般生存环境都相当恶劣，农民工实际上是以健康和家庭生活的受损为代价。
（3）风险成本。
农民工除了因工作不固定造成失业风险外，还有高额的医疗费用。
由于他们多从事险、重、累的工作，工作条件和保护措施差，工伤事故发生的概率较高。
（4）教育成本。
农民工本人的职业技能培训及子女教育费用都很高。
（5）心理成本。
工作的压力、失业的担忧、生活工作条件的恶劣、父母妻子儿女的牵挂、城里人的歧视以及外界环境的种种不适应，使农民工承受着巨大的心理负担。
在我国现有经济发展水平条件下，由于劳动力市场不完善，农民工进城就业及其市民化进程还受到各种制度性和非制度性因素的制约，其市民化的社会成本是相当高的。
根据中国科学院持续发展战略研究组（2005）的测算，每转变一个农民工成为城市居民需支付社会总成本约2.5万元。
其中“个人支付成本”需要1.45万元，人，“公共支付成本”需要1.05万元，人。
可是，“公共支付成本”这一部分，从名义上看是政府支付的，而实际上也主要是由农民工自己间接支付的。
因为，政府在这方面支付的资金，主要来源于农民工创造的价值转化而来的利润和税收。
研究表明，1978—2000年我国农民工在城市就业的平均时间为3.5年。
如果按每年每个农民工只创造3000元的利润和税收，就足够支付农民工市民化“公共支付成本”这一部分。
而事实上，每年每个农民工创造的利润和税收远远不止3000元。
三、农民工市民化的关键是社会保障制度创新
1 创新社会保障制度，提高农民工市民化需求和能力
当前，农民工市民化面临着两大任务：
一是提高农民工市民化需求；二是提高农民工市民化能力。
农民工只有同时具备市民化需求和市民化能力这两个条件，才能完成市民化。
实际上，在农民工市民化的每个环节或每个阶段上，农民工个人的主观需要和相关能力是很重要的，两者的共同作用才能完成市民化过程。
农民工只有市民化需求而没有市民化能力，完不成市民化；相反，农民工只有市民化能力而没有市民化需求，也完不成市民化。
如果从农民工个人在城市定居下来的需求和在城市生活下去的能力的角度来看，农民工市民化是指在我国城市化进程中，那些既具有市民化需求又具有市民化能力的农民工在城市定居融合的过程。
要想提高农民工市民化需求和能力，必须分析影响农民工市民化需求和能力的关键因素，从制度政策上找准两者的结合点。
既能有利于提高农民工市民化需要，又能有效地提高农民工市民化能力。
实现农民工市民化的根本前提是就业，农民工的主要顾虑是失业、疾病、养老等市场风险。
提高农民工市民化的有效需求和能力，核心问题在于化解其市民化进程中的市场风险，为他们提供制度保障。
通过制度保障帮助农民工把握更多的就业机会，创造更多的就业机会，使他们的收入能够维持全家人在城市中低水平的生活费用。
农民工对市民化的有效需求和能力就能得到有效提升。
同时，解除了后顾之忧的农民工还可以转化为新的消费群体，潜在的市场可以转化为现实的不断扩大的市场，经济的良性循环就会创造更多的就业机会，为农民工的市民化提供更大的空间。
而且，解除了后顾之忧的农民工还可以放弃其在农村的土地经营权，使扩大土地经营规模，提高农民收入成为可能，这又会进一步扩大农村市场，促进经济的进一步发展。
从制度政策创新角度人手是解决问题的根本途径。
影响农民工市民化进程的障碍来自许多方面，比如认识、制度、政策、成本、素质等制度性和非制度性障碍。
但是，农民工市民化遇到的最大障碍仍然是制度性障碍。
从制度性障碍分析，有制约农民工成为市民的户籍制度、土地制度、就业制度、保障制度、住房制度、教育制度等。
在这些制约制度中，社会保障制度是制约农民工转化为市民的核心制度。
因此。
为农民工提供制度保障，核心是要为农民工提供市民化进程中必不可少的社会保障制度，在“市场失灵”的社会保障领域发挥政府不可或缺的调节作用，为市场机制在农民工市民化进程中充分发挥作用提供制度保障。
进而形成保障农民工市民化健康、有序、高效运行的市民化机制。
2 创新社会保障制度，推进农民工完全退出农村
创新社会保障制度，以现代社会保障制度替代传统的土地保障，实现农民工完全市民化的第一个重要环节——真正退出农村。
由于农村现代社会保障的缺乏，强化了传统土地保障的功能。
农民工对土地保障的依赖，制约了他们彻底从农村退出。
目前，无论是“离土不离乡，进厂不进城”的农民工，还是“离土又离乡，进厂又进城”的农民工，他们都仍是集体土地所有者中的合法一员，他们自己不愿意彻底脱离土地，不愿割断同土地的“脐带”关系，而是与农业保持一种若即若离的关系。
农民工在退出农村时出现“退难”问题，原因是在农村现代社会保障缺失，城市又无法为农民工提供合适的社会保障情况下，农民工自然把土地作为最后的保障，视土地为他们永远的根，最后的救命稻草。
实施土地换保障。
针对那些工作和收入都比较稳定的农民工，由于农业收入在其总收入中已不再重要，他们也不再从事农业劳动，也没有再从事农业劳动的愿望，土地只是其最后的生活依托。
对这类农民工而言，割断他们与土地联系的条件基本成熟，参加城镇社会保障的能力和愿望也大体具备，因此，可以实施土地换保障，直接将其土地换保障的收益计入农民工个人账户，纳入城镇社会保障体系，使他们真正从农村退出，加速农民工在城市“沉淀”和融合。
如
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