浅谈食物安全行政执法存在的问题及对策.docx

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浅谈食物安全行政执法存在的问题及对策

序论…………………………………………………………………（3）

一、食物安全行政执法论述………………………………………（3-4）

（一）食物安全的内涵………………………………………（3）

（二）行政执法………………………………………………（3-4）

（三）食物安全行政执法……………………………………（4）

二、我国食物安全的现状…………………………………………（4-6）

（一）食物安全明显改善……………………………………（4）

（二）食物安全现状令人忧虑………………………………（4-5）

（三）我国食物安全行政执法概况…………………………（5-6）

三、我国食物安全行政执法现有的突出问题及其原因…………（6-10）

（一）执法部门众多，职能交叉，权责不清………………（6-7）

（二）执法部门滥用权利致使执法公正欠缺………………（7）

（三）执法不力现象突出……………………………………（7-8）

（四）现行食物安全执法存在的原因………………………（8-9）

四、规范和改良食物安全监管的对策……………………………（9-10）

结论………………………………………………………………（11）

浅谈食物安全行政执法存在的问题及对策

祁勃坤

【摘要】食物安尽是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。

从食物安全监管领域考察，监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食物安全诸多问题凸显的原因之一。

其本源在于食物监管法律体系、监管体制和监管保障体系的不完善。

比较发达国家监管模式、总结其先进经验，从统一熟悉、完善法律体系、强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食物安全监管体系，是增强食物安全监管、实现我国食物安全的重要途径。

【关键词】食物安全监管行政执法问题对策

在食物安全领域，最近几年来，江苏泰州特大制售假盐、广西南宁僵尸肉、龙口有毒粉丝、四川敌百虫泡菜等一批重大食物安全事件被媒体曝光；件件惊心动魄。

老百姓用“工业盐冒充食用盐、陈米着靓装、面粉兑尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏银耳、激素喂甲鱼、暖锅添罂粟、”描述我国食物安全现状。

如何增强食物安全监管、实现我国食物安全，是对各级政府相关部门行政执法能力的严峻考验。

本文从食物安全行政执法现存的突出问题为例，通过度析、比较并提出相应对策，为解决现阶段我国食物安全行政执法中普遍存在的问题提供了一个典型标本。

一、食物安全行政执法论述

（一）食物安全的内涵

食物是人类赖以生存的基础。

按照我国《食物卫生法》的规定，食物是指各类供人食用或饮用的成品和原料和按传统既是食物又是药品的物品，可是不包括以医治为目的的物品。

食物安尽是保护公众健康、提高公众生活质量的基础。

目前，食物安全已成为全世界性的重大战略性问题，并愈来愈受到世界各国政府和消费者的高度重视。

随着我国经济和社会的持续较高速度发展和人民生活水平的提高，对食物安全提出了愈来愈高的要求。

（二）行政执法

“行政执法”一词是我国行政法学的常常利用术语。

在改革开放以前，和改革开放的初期，我国行政法学理论中没有“行政执法”的提法，“行政执法”是80年代中后期我国行政法建设取得初步成绩以后出现的新提法和新概念，对于这一概念，不同的学者也有不同的提法，有的学者以为“行政执法是行政机关执行法律的行为”，即行政执法行为既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为，行政执法实际上是与行政行为相当的概念。

还有的学者以为，所谓行政执法，就是指在实现国家行政管理职能进程中，法定的国家行政机关和取得法律、法规授权的组织，依照法定的程序实施、适用行政法律规范，以达到保护公共利益和服务社会的目的的行政行为。

（三）食物安全行政执法

食物安全行政执法属于行政执法的范围，在我国的食物安全领域，虽然行政执法已经慢慢走出政策代法，以命令代法，以言代法这种行政管理层次的执法，但由于历史的沿革，业内老例，在学界中一直以“食物安全监管”代替“食物安全行政执法”的说法。

本文以为，食物安全行政执法是指法定的国家机关和法律法规授权的组织，依照法定程序，执行相关食物安全法律、法规和规章，以达到保证食物安全，保障人民身体健康安全为目的的行政行为。

二、我国食物安全的现状

（一）食物安全明显改善

改革开放以来，我国食物安全有了明显改善。

农业部的监测表明，我国对蔬菜高残留和高毒农药控制取得了明显的成效，特别是对畜产品中“瘦肉精”（盐酸克伦特罗）的控制成效十分明显，出口食物质量不断提高。

我国食物质量安全控制已经取得了明显的进展。

（二）食物安全现状令人忧虑

长期以来，中国的食物供给体系主如果围绕增加食物供给数量问题而成立起来的。

作为一个发展中国家，目前中国在农产品生产、食物加工和销售等环节仍然存在安全隐患，冒充伪劣食物屡禁不止、重大食物安全事故屡有发生。

食物安全存在的问题表此刻以下几个方面：

一、从整体上看。

当前我国食物安全存在的主要问题归纳为以下五个方面：

一是微生物引发的食源性疾病是影响食物安全的主要因素。

二是种植业和养殖业的源头污染对食物安全的要挟。

三是食物生产经营中严重利用不合格原料生产加工食物的问题。

四是食物工业应用新原料、新工艺带来的食物安全问题。

五是环境污染对食物安全组成的严重要挟。

二、质量安全方面。

据国家质监总局的报告，从种养殖等低级农产品生产环节看，农户生产规模狭小，经营分散，农产品分级和包装技术水平低，溯源管理困难；在食物生产加工环节上，我国食物加工企业绝大多数规模比较小，全国现有的700多万家小型食物加工作坊、摊点中80%以上为10人以下的手工作坊，工艺掉队，20%-30%没有达到行业标准，五分之一无标生产，三分之二不具有食物查验能力，近一半食物出厂不查验，四分之一对进厂原料不进行任何把关，60%不具有大体生产条件；在流通进程，由于包装、储藏、运输等设施掉队和管理不善，造成食物的二次污染，难以保证食物质量安全。

3、营养安全方面。

据中国营养学会的调查显示，最近几年来，我国居民营养状况虽有明显改善，但营养不良问题仍相当突出，表现为营养缺乏和营养失衡并存，营养缺乏一样是造成食物不安全的重要因素之一。

（三）我国食物安全行政执法概况

一、在中央，依照法律行使食物安全行政执法职能的行政机关有多个部门，包括卫生部、国家质量监督查验检疫总局、工商管理总局、农业部、商务部、公安部、科技部和国家食物药品监督管理局等。

依照2004年中编办《关于进一步明确食物安全监管部门职责分工有关问题的通知》，农业部门负责低级农产品生产环节的监管；质检部门负责食物生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的生产加工环节的食物卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食物流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的监管；食物药品监管部门负责食物安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

职责分工的原则是“一个监管环节由一个部门监管”。

二、在地方，现行食物安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理，在本辖区形势相应的监管权限。

2004年以来，为增强食物监管，各省（市）成立了由地方卫生、质监、工商、食物药品监督管理局等监管部门组成的食物安全委员会，由分管副省长担任主任，办公室设在省食物药品监管局，并将这一做法向各市、县延伸。

在强化整治的基础上，各地进一步增强对食物生产、流通、消费各环节的监管。

3、从整体上看，我国已大体形成了多部门、多层次分工协作的食物安全监管体制。

政府各部门按照有关法律法规，以行政许可、行政处置、行政惩罚和行政强制执行等方式对食物生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。

三、我国食物安全行政执法现存的突出问题及其原因

依照《国务院关于进一步增强食物安全工作的决定》规定，目前我国食物安全监管实行“地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的工作方针，以分段监管为主，品种监管为辅。

结合上述对我国食物安全的行政执法现状的概述可以发现，我国食物安全的行政执法体系尚存在一些问题，具体来讲：

（一）执法主体众多，职能交叉，权责不清

在我国，长期以来食物安全的管理职能散布在卫生部、食物药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保等多个部门，而且各个部门下面还设有若干分支机构、若干代理机构，再加上地方各级食物管理部门，可以说，管理部门极为庞杂,形成了多部门管理格局，不同部门各负责食物链的不同环节，实行分段监管为主、品种监管为辅的监管体制，致使目前我国食物安全执法领域执法主体众多，职能交叉，权责不清。

以鸭蛋为例，鸭子在喂养进程中饲料归农林部门管，咸鸭蛋生产加工进程属质监部门管，而走上市场后又归工商和商业部门管，鸭蛋端上餐桌后又归卫生部门把关。

由于各部门只对不同阶段的食物安全进行监管，不免出现条块分割、沟通不顺畅，造成监管上的漏洞乃至真空。

一些地域的工商、卫生、质检等职能部门，在监管食物安全的具体工作中存在“无事抢着管、有事躲着跑”现象。

特别是对存在问题的小作坊、小企业疏于管理。

还有一些监管部门重宣传轻监管，对于监管难度很大的事情往往推诿、拖沓。

同时，“分段监管”也为各部门的监管失责提供了庇护。

当出现重大食物安全事故时，责任追究往往陷入了“法不责众”的怪圈。

而且，分段监管还常致使各部门之间缺乏应有的沟通，沟通的缺乏就致使执法重叠交叉，多头惩罚或重复惩罚。

如在广东就曾发生10家执法部门对生产月饼的企业进行重复检查，被《羊城晚报》以“检查单位前赴后继吃月饼”为题进行报导，类似这种情况在许多地方也都存在。

由于这种重叠交叉、多头惩罚或重复惩罚，极为容易侵害公民、法人和其他组织的合法权益，同时，也造成执法效率低下，执法部门易把执法权看成牟取部门利益的手腕，各部门之间争权夺利、推诿扯皮，致使“有利争着罚，无利都无论”的现象，而有时则出现多个环节一个部门监管，致使出现“八个大盖帽管不好一条猪”的现象。

（二）执法部门滥用权利，致使执法公正欠缺

我国公布食物安全法律法规的部门众多，对食物进行安全监管的部门也众多。

以对猪肉含瘦肉精的监管为例，按照目前的食物安全法律法规，监管共分为七个环节，由六个部委局进行分段管理。

第一环节是生产瘦肉精的药品生产企业，由国家食物药品监督管理局和工商局负责管理；第二、三、四环节围绕饲料生产、饲料添加剂和生猪养殖，由农业部负责管理；第五、六环节就是猪肉的销售，由质检局、卫生局和工商总局一路负责。

可见，这些主管的行政部门既是法律的制定者又是法律的执行者，制定者不可避免的为本部门设立了较多的管制权利，而对于被监管对象，则规定了太多的义务，与此同时，对执法者的约束机制却很欠缺。

除人大立法之外，大量行政法规、部门规章更是由行政部门起草制定的，且它们也具有类似于法律的约束力。

因此，由于立法主体的多元化，立法角度的不同，还有不可避免的部门之间的利益分割问题，就致使了各法律之间的冲突，法律、法规之间扯皮、打架现象比较严重。

而执法部门又是法律法规的执行者，于是出现了“既当运动员又当裁判员”的现象，执法的公正性难以保证。

（三）执法不力现象突出

一、从执法环境看，近几年由于各地政府为招商引资，发展地方经济，但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观，将安全监管和发展地方经济对立起来，对招商引资企业，重保护，轻监管，乃至人为地设置食物安全的执法障碍，有的乃至无论其产品及质量，只要能上税，就发给本地党委、政府的保护“绿卡”或牌匾。

在实行领导负责制后，有的地方给各监管部门施加压力，出现问题不得向外界上报、发布，间接致使部份违法犯法分子逃脱惩罚。

二、从执法条件看，部份部门和地域食物安全执法专业人员少、查验设备掉队、执法费用没有保证，无法对违法行为实施必要的监控，难以追究违法责任。

据调查，截止2003年末，全国食物药品监督管理系统具有食物类专业学历的人员仅有83名。

据卫生部有关资料，基层的食物卫生监督条件大体不能适应工作的开展，有的地域不仅缺乏执法所需的交通、通信、取证和检测设备，就连销毁不合格食物的费用都难以支付。

而在部份地域的工商部门连简单的检测手腕也没有，只能查“三无”、商标侵权和过时食物。

3、从执法力度看，对食物违法犯法行为的惩处，《食物卫生法》、《产品质量法》等都缺乏应有的力度，没有完全剥夺违法犯法分子再次违法犯法的条件和能力，没有对相关责任人追究连带责任，法律的威慑力没有充分发挥出来。

（四）现行食物安全行政执法存在的原因

按照本国现阶段情况合理设定监管体制是政府实施高效的食物安全监管的保证。

监管冲突的产生，在很大程度上归咎于食物安全监管体制未能适应当前食物安全形势发展的需要。

具体表此刻：

一、部门间职能职责划分不清，权利交叉、模糊，缺乏协调配合。

如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多头分散、齐抓共管”的局面，也不可避免地造成类似鲜肉市场的“多头有责、无人负责”的现象。

二、同一部门上下级之间职责不清。

由于大多数法律、法规和规章对执法的级别管辖无明确规定，造成执法部门的职权上下一般粗，上级能管的，下级在本区域内也可以管，下级能管的，上级也可以管。

这种职能、职责不清的状况，直接致使监管工作低效运作，乃至有利争着做、无利没人管、发生问题彼此推责任的混乱局面。

3、部门内部工作制度不健全。

一些地方的监管部门没有制定有效的监管制度，监管工作未做到常常化、制度化、具体化。

对一些食物安全执法中出现的问题往往靠弄突击检查“紧急救火”。

这样，日常的执法工作不能正常开展，日常的违法行为也就难以取得有效的追究与遏制。

4、从食物安全查验检测体系上看。

多个监管部门各自执法、检测手腕掉队也造成了执法冲突、执法不力现象。

（1）我国有四个执法部门拥有食物安全查验检测队伍：

卫生部门在全国拥有一支20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部份地域设置食物污染物监测网络；农业部成立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心；国家质量监督查验检疫总局在全国设置的食物质量检测机构更是超过3000个；目前，工商部门也考虑成立自己的检测队伍。

多部门分工食物安全监测体系在缺乏强有力的协调时，就常常发生互不认帐的执法冲突。

（2）各部门查验检测部门虽然都拥有必然数量的查验检测设备，但在实施监测时，常常由于缺乏先进的查验方式和手腕，无法快速对食物进行有效检测，造成执法人员无法取证、难以追究违法者责任。

四、规范和改良食物安全监管的对策

通过度析监管冲突、监管不力等问题出现的原因，咱们可以从统一熟悉、完善法律体系，强化监管体制、健全保障体系、依法监管等方面着手健全食物安全监管体系，以此增强食物安全监管、实现我国食物安全。

一、制定统一的大体法。

立法部门应该参考日本等国的经验，及早制定统一的《食物安全大体法》。

大体法要明确食物安全的概念，能涵盖从农田到餐桌的各个环节，要对食物安全监管作出原则性的规定，明确各监管机构的权利和责任，明确协调办法和协调机制。

这样，咱们就可以确保立法空白、立法冲突等现象的产生，并在根本上防范监管冲突与监管不力的现象产生。

二、制定相应的部门法。

在行政部门积累必然实践经验的基础上，立法部门应以宪法和食物安全大体法为依据，制定专门的法律保障国家食物药品监督管理局、食物安全委员会等部门履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食物安全事故查处等职责。

3、整合修改现有法律，提高立法质量。

立法部门应以大体法为基础，结合实际操作中出现的问题对现有与食物安全相关的法律法规进行认真清理、补充和完善。

对于无益于实际操作的概要性规定作出进一步的阐释，增强其可操作性；解决法律规范的冲突，维持规则的统一性和完整性，尽可能减少和避免因立法冲突造成的执法上的彼此冲突。

4、加大惩处力度。

提高惩处力度至少是三个方面：

第一、加大违法经营者的刑事责任，第二、加大违法经营者的行政责任，第三、加大违法经营者的民事责任。

通过加大惩处力度，监管威慑力将大大增强，有效减少监管不力现象。

5、增强对食物查验检测机构的建设和管理。

合理布局、布点，充分利用利用全国有关的实验室、检测中心、大专院校、科研单位的设备、情报、技术、人力资源，踊跃开展食物查验检测标准实验室认证工作，整合、完善监控监测网络，在投入较少的情况下达到提高现有查验检测水平和检测效率的目的，确保查验检测结果的公正性、科学性和准确性。

6、增强行政执法队伍建设，培育监管人员依法办事、依法监管的能力。

在食物安全执法进程中，应尽可能排除外来压力和没必要要的干与，不以小失大，严格依照法律程序和要求，保证执法的独立性、公正性和严肃性。

7、食物安全监管既有很强的法规政策性，又有很强的专业技术性。

在现有监管队伍技术水平有限的情况下，必需要踊跃培育、引进人材，提高业务技术水平，以适应食物安全监管的需要。

国以民为本，民以食为天，食以安为先。

随着社会经济的发展，公众对食物安全的要求愈来愈高，关注重点已从数量安全过渡到卫生安全、质量安全和营养安全上来。

增强食物安全监管，保障公众的生命和健康，已经成为各级政府的大体职责之一。

近几年来发生了多起重大的食物污染中毒事故，对中国民众的身体健康产生了严重的危害。

食物安全问题中国民众所关注的核心问题。

中国政府应该借鉴西方发达国家的食物安全监管的经验，结合本国的实际情况，增强食物安全监管，减少食物污染事故的发生，杜绝重大恶性的食物中毒事故的发生。

注释：

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