欠发达限制开发区县域经济发展的实证研究.docx

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欠发达限制开发区县域经济发展的实证研究

欠发达限制开发区县域经济发展的实证研究

[摘要]实施主体功能区战略是当前践行科学发展观的重大举措，也是我国在市场经济条件下宏观协调区域经济发展的里程碑。

欠发达限制开发区县域经济，既要跨越式发展，又要履行国家主体规划功能。

如何使二者统一，是当前县域经济发展面临的一个重大问题。

文章从实证研究出发，为此问题的解决提供个案参考。

[关键词]欠发达地区；限制开发区；县域经济；发展；实证研究

一、制定县域的国家功能区规划非常紧迫而必要

自组织发展是改革开放以来我国县域经济发展的主要特征之一。

忽视县域的国家职能，只追求gdp增长，粮食主产区、生态保护区甚至高原牧区县域也大规模元原则地扩张工业，不仅使生态环境恶化、江河污染，而且导致盲目投资、重复建设、恶性竞争，既浪费资源，也不利于市场经济体制的健全与发展。

规划指导和宏观调控是市场经济体制下国家管理区域经济的重要手段。

从历史上看，中国自县制开始，中央政府（包括春秋战国时期的诸侯国）就实行分等级差别化管理。

秦统一后，按人口多寡对县域分等级管理，长官“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”（《汉书·百官公卿表》）。

西汉继续这一制度。

隋初分全国县域为九等，隋文帝后期又分为上、中、中下、下凡四等。

隋炀帝时期又根据地理位置和政务繁简分为京县、闲据、冲要三类。

唐朝综合地理、人口、资源、地位和政务等因素将全国县域分为赤、畿、望、紧、上、中、下七等。

宋代延续唐朝的县域管理制度，只是紧、望二类县，主要以人口为标准。

元代以人口为标准划分为上、中、下三类。

明代以纳粮数额分为上、中、下三类。

清雍正时期把全国县域分为冲、繁、疲、难四类。

县域经济不仅是“民生经济”，而且也是“国本经济”，承担国家应有的地域职能。

比如，林业、水源、湿地等生态资源县域，如果无限制扩张工业，可能县域gdp很快增长，但造成的环境灾难是不可弥补的。

后工业化时期的到来，竞争加剧，但保护环境、协调和谐发展的主题要求也越来越强烈。

因此，根据科学发展观制定县域的国家功能区规划非常紧迫而必要。

2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出确定国土空间新布局，并将新布局划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。

同年6月，国务院审议通过《关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求从全国和省级两个层面编制功能区规划，省级主体功能区规划初稿于2008年6月完成并与国家主体功能区规划和相邻省（区、市）主体功能区规划进行衔接。

2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：

“实施主体功能区战略：

按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。

对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。

对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。

对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发”。

随后，国务院通过国家发改委《全国主体功能区规划》。

“十二五”规划将主体功能区规划建设提升到国家层面，并与法律政策相配套。

这是我国在市场经济条件下宏观协调区域经济发展的里程碑，是科学发展观深入落实的体现。

县域是主体功能区的基本载体，如何根据国家主体功能区规划精神发展县域经济是当前区域经济发展面临的重大课题。

尤其是列入限制开发区的欠发达县域，既要经济的跨越式发展，又要履行生态保护或粮食保障的国家职能，如何使二者统一是一个急需破解的难题。

本文以列人生态型限制开发区的欠发达山区县——广东平远县为例，进行实证研究，以期对不同功能区的县域经济组织发展有启示作用。

二、欠发达限制开发区县域经济发展面临的主要问题

限制开发区是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，分为农产品主产区与生态功能区两种类型。

目前，农产品主产区的界定沿用农业部门划定的“七区二十三带”方案，这些区域全部纳入限制开发区；生态功能区主要是承载林业、水源等环境保护职能的山区和生态环境已经相当脆弱的西部边荒区域。

这些承载国家生态功能的山区基本上是欠发达地区，也是我国县域经济板块的集中区域。

目前全国的县域经济单位有2861个，其中山区县约910多个，占43％；丘陵县约560多个，占26％；两者合计占69％。

欠发达限制开发区县域经济发展普遍面临的主要问题有以下a。

（一）环境保护与经济跨越式发展的矛盾

限制开发区的主体功能是保护生态环境，规划要求在生态和资源环境可承受的范围内可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

县域经济首先是“民生经济”，要解决老百姓的生存与发展问题。

欠发达限制开发区的县域经济发展要达到缩小与发达地区的差距，实现全面小康，必须有一个跨越式发展的过程。

而欠发达地区缺乏资本、技术、人才优势，资源型产业是其跨越式发展起步的必然依赖。

这就和环境保护的国家职能生产矛盾。

如何破解这一矛盾是欠发达限制开发区县域经济发展面临的首要问题。

（二）基础设施“瓶颈”制约

欠发达限制开发区县域交通落后，基本上靠简单的几条公路与域外联通，物流环境差、在途时数长、运费高，信息闭塞，虽然资源丰富，但难以转化为产业优势。

（三）资本形成不充分

欠发达限制开发区县域经济发展基本上得不到现代金融服务体系的支持。

上市公司很少，甚至大多数县域没有上市公司，无法有效利用证券市场融资；生产性保险业务在我国刚开始，而这些县域的主体产业诸如加工业、农业等保险尚未开展；主要融资途径是银行，但金融市场改革，银行贷款权限上收，县级商业银行基本上没有发放贷款的权利，造成县域资本“失血”，几乎陷入道格拉斯的“贫困恶性循环”圈。

三、平远县的实证研究

（一）县域经济发展现状

平远县属梅州市管辖，是广东省的山区欠发达县。

根据广东省主体功能区规划方案，梅州作为南岭山地生态屏障和重要的水源涵养地，总体上确定为生态经济发展区。

其下辖的平远县属于限制开放区，功能是林业和水源保护。

平远县位于广东东北部粤赣闽交界，面积1381平方公里，其中山地丘陵11.6万公顷，耕地面积仅[.03万公顷，人均耕地0.04公顷。

全县辖12个镇，户籍人口25.8万人。

森林覆盖率73.6％，远高于广东56.3％的平均水平，是岭南的生态屏障。

境内矿产资源

丰富，有石灰石、铁矿、稀土、金矿、煤炭、锰、铜、花岗岩等数十种矿产资源，其中多项矿产属于国家战略资源。

近十年来，平远县域经济稳步发展，主要成就体现在以下几个方面。

1.特色现代工业体系初具规模。

近年来，县委县政府以落实科学发展观为导引，调结构转方式，工业生产正在发生质的变化。

传统制造业依托资源优势，积极承接产业转移，引进一批大集团和上市公司。

2010年，年产值为5亿元的荻赛尔铸造和宜华汇胜木业、年产值3.6亿元的宁江旋窑水泥等龙头企业建成投产，家具、铸造、建材等传统产业“绿色转型”并规模化经营，产业水平明显提升；新兴战略性产业迅速起步，首期投资4亿元的勤德信公司led产学研项目已签约落户，尔达投资（亚洲）生产镧镍电池磁性材料项目、长盛实业公司稀土合金项目和广晟稀土钕铁硼项目等总投资15亿元的稀土新材料项目已开工建设。

2.农业产业化成效显著。

近十年来，大力推进农业产业园建设，发展壮大了脐橙、油茶、南药、优质稻等“四大农业产业”，建成了广东最重要的油茶生产加工基地之一，全省有机大米、优质杂交水稻种子生产基地和粤东地区最大的有机食品产业园，全市最大的有机稻生产加工基地。

培育了广东新大地等25家农业龙头企业，其中广东新大地、南台药业、飞龙公司被确定为广东省100强现代农业项目，新大地还进入了“创业板”上市培育期，南台药业与王老吉凉茶建立了战略合作伙伴关系。

县内农业龙头企业还与中山大学、华南农业大学、广州中医药大学等科研院校合作，建立了产学研基地4个、博士后工作站2个，增强了企业的自主创新能力和核心竞争力。

3.生态建设、文化旅游势头良好。

平远生态环境保护良好，被专家誉为“物种宝库、粤东明珠”，是全国造林绿化先进县、广东省林业生态县、中国最佳文化休闲旅游县。

目前，已建有国家森林公园1个、省级自然保护区1个、省级风景名胜区1个。

依托县域深厚的文化底蕴，挖掘和弘扬“红色文化、程旼文化、大佛文化”，建成以南台卧佛山为龙头的生态旅游区，推热“赏茶花一拜大佛一品脐橙一游五指一泡温泉”旅游项目，初步打响“世界第一天然大佛”、“中央苏区红色港湾”和“客家文化始祖地”等旅游品牌。

虽然近几年县域经济发展取得了一定的成就，但从主要经济指标的全市、全省、全国比较看，平远县域经济发展仍处于落后水平。

2009年，平远地区生产总值29.1212亿元，是梅州市倒数第一、广东省倒数第六；人均产值1.2256万元，是梅州市第四、广东省第四十；地方财政一般预算收人13393亿元，是梅州市倒数第一、广东省第五十九。

而同期全国县域经济百强县的平均规模为：

地区生产总值407.1亿元，地方财政一般预算收人22.93亿元，人均产值为54350元。

同期平远县地区生产总值仅相当于百强县平均水平的7.15％，地方财政一般预算收入仅相当于百强县平均水平的5.84％，人均产值仅相当于百强县平均水平的22.6％。

（二）县域经济发展面临的制约因素分析

1.县域经济总量小，投资推动力不够。

虽然，近几年引进了一批大项目，但横向比较投资规模仍偏小。

2009年，固定资产投资完成额7.5749亿元，是梅州市倒数第二、广东省倒数第二。

其中新增固定资产9.402亿元，是梅州市第五、广东省倒数第十一。

虽然县域经济发展态势良好，但项目拉动力仍不足。

县域经济总量小，处于省市同比靠后位置的现状短期难于改变，实现跨越式发展的条件仍不具备。

2.思想意识的制约。

平远属于客家中心区域，客家人崇文重教，客家文化崇尚“谦和致中”，竞争意识缺乏，同山地意识结合，就是“小富即安”。

这同现代市场经济的竞争发展要求不相适应。

要实现县域经济的跨越式发展，必须深刻解放思想，激活促进县域经济高快增长的社会活力。

3.区位劣势的制约。

平远作为山区，县域经济发展的最大瓶颈就是交通劣势，是目前梅州市唯一没有高速公路和铁路的县。

交通是现代经济发展的命脉，发挥山区后发优势的关键是破解交通瓶颈。

4.体制政策的制约。

首先，建设规划用地指标少。

近几年，由于工业化提速工业规模扩大，工业用地激增，原有用地指标远不够，制约县域现代工业体系的发展壮大和对县域经济发展推动力的提升。

其次，县级特色工业基地虽承接产业转移，却不享受产业转移园的优惠政策。

再次，现行金融体制、财税体制、社会事业管理体制也在一定程度制约落后山区县域经济的跨越式发展。

（三）限制开发区功能下县域经济发展对策

1.发展战略定位。

根据限制开发区的功能要求，平远县域经济发展必须走生态经济之路。

县委县政府确定“生态经济县、文化先进县、安康和谐县”的发展战略定位，以生态工业园、农业产业园、文化旅游产业园和山水城镇作为构建生态经济体系的主要平台。

产业经济以特色现代工业为核心产业、旅游业为先锋产业、食品产业为战略扶持产业、现代农业为基础产业，南药等产业为补充，构建县域绿色现代产业体系。

2.县域内分功能区规划。

根据限制开发区的功能要求，县委县政府结合平远经济、社会和产业发展实际，将全县规划为6个生态分功能区（见表-1）。

3.制定适应限制开发区功能要求的县域产业发展规划。

（1）深化县域特色工业体系建设，做强核心产业。

以限制开发区要求为导向，以生态理念规划21平方公里的生态工业园，承接产业转移，发展壮大稀土新材料、车船配件、优质建材等三大工业，深化县域特色现代工业体系建设。

力争到2015年，实现工业年产值80亿元，比例在三次产业中占50％以上。

（2）在壮大基础产业——生态农业的基础上，以食品产业为战略扶持产业，努力使之尽快成为县域支柱产业。

积极发展无公害蔬菜种植，以建成广东无公害蔬菜种植、有机大米、优质杂交水稻种子生产基地，粤东地区最大的有机食品产业园，梅州市最大的有机稻生产加工基地为目标，发展蔬菜、饲料及米排粉、糯米粉精深加工。

到2015年，县域无公害蔬菜种植面积达0.67万公顷、优质稻种植面积达1万公顷（两造），有机稻333.33公顷，种植、加工产值5亿元。

同时，积极发展山苍子、松花粉、三华李、甜玉米、西瓜等，力争年出栏32万头以上优质肉猪，优质水产品基地达1200公顷。

（3）大力发展生态文化旅游，充分发挥先锋产业的带动作用。

以创建广东省旅游强县为目标，充分挖掘程旼文化、红色文化和大佛文化，建设完善五指石生态旅游产业园，提升文化旅游的层次和品位。

至2015年，力争接待国内外旅游者突破130万人次，旅游业总收入6亿元以上，生态文化旅游产业进一步发展，绿色健康休闲度假区基本形成。

（4）壮大南药等产业。

依托南药资源，打造一批全国知名的中药品牌，加快发展现代中药产业。

依托南台药业公司与王老吉凉茶建立的战略合作伙伴关系，继续扩大南药种植规模，开发中药饮片、中药保健食品、

保健用品等系列产品，打响“中国仙草之乡”品牌。

到2015年，平远全县种植南药面积4000公顷，种植、加工产值2.2亿元。

4.生态产业发展需要的要素与政策支持体系探析。

平远县已经根据限制开发区的功能要求确定了发展战略定位、县内分功能区规划和生态产业发展规划，但促进县域生态产业发展的要素和政策支持体系尚未配套。

应在以下原则下尽快配套制定。

（1）要素支持方面。

首先，努力打造良性的县域金融生态，深化金融体系对县域经济发展的支持力度，有序引进、设立新型农村金融机构。

加强社会信用体系建设，建立健全企业和个人征信体系，增强全社会的信用意识，结合创建信用企业、信用乡镇、信用村和信用户活动，为增加信贷投放创造良好的社会信用环境。

同时，政府出台相关政策，帮助化解农信社呆账、滞账，增强其信贷功能。

鼓励、引导商业银行开展多种形式的贷款业务，支持县域中小型企业以各种有效的物权凭证进行抵押贷款，加大试点力度，创新符合县域特点的抵押担保方式。

支持民营资本进入融资担保领域，提高县域发展融资担保能力。

全力支持广东新大地等运作比较规范、公司治理结构比较完善的企业上市，引导县域内有发展潜力的企业进入资本市场直接融资。

其次，全力破解交通瓶颈。

做好济广高速公路平远段征地拆迁等前期准备工作，加快鹰梅铁路立项工作，争取梅平高速公路列入“十二五”规划并动工建设。

从根本上改变区位劣势，使平远成为对接闽赣的重要通道，为绿色的经济发展提供交通运输保障。

最后，全面深入推进县域信息化建设，保障现代生态经济体系畅通发展。

全面普及乡镇互联网和农村通信建设，保证城乡信息传递畅通。

（2）政策体系方面。

首先，制定科学的功能区分析评价体系。

动员和整合有关方面的研究力量，深入进行实地调研，反复论证，提出科学合理的规划方案，不断优化县域科学布局。

根据内部区位、资源禀赋、发展条件与内部差异等进行建设，并制定相关配套政策体系，不断促进县域资源的科学布局与合理开发。

其次，以分类指导为着力点，实施差别化的区域发展政策和考评机制。

对不同分功能区域，要在财政、投资、产业、土地等方面实施不同的扶持和引导政策，进一步健全县域科学发展考核评价体系。

再次，建立功能区的监测评估体系，对功能区建设的实施情况进行动态监控，及时把握规划实施的进展情况，对各分区发展状态进行信息采集和分析，并进行动态评价和调整。

最后，根据平远县的实际和发展要求，分清主次轻重，划分平远县发展现代产业体系的层次，出台针对各种产业的政策支持文件。

四、结语

通过平远县的实证分析，可以总结出以下几点。

（1）欠发达限制开发区县域经济要实现跨越式发展，必须有具有竞争力的现代产业支持，主导产业必须是生态型。

同时，要大力配套发展环境型新兴战略产业，重点是环境污染治理业，环境保护、恢复和改善业以及环境服务业。

（2）国家对限制开发区的原则是“限制大规模、高强度的工业化城镇化开发”，绝不是停止工业化城镇化。

工业化城镇化是县域经济发展的持久动力，必须深刻认识工业化的内涵。

我国著名的经济学家张培刚教授早在20世纪40年代就全面而深刻地阐述了工业化的内涵：

“是一系列基本生产函数连续发生变化的过程”，“包括农业及工业两方面生产的现代化和机械化”；“农业本身就包括在工业化过程之内，并且是这个过程内在的不可分割的一部分”。

限制开发区的工业化必须是新型工业化，城镇化必须是内涵式城镇化，同时必须强调现代农业发展的基础地位和支撑作用。

（3）由于资本形成力有限，欠发达限制开发区县域产业布局要分层进行，准确把握核心产业、战略产业、基础产业以及先锋产业的关系，促进资本力尽快转化为产业竞争力。

（4）因地制宜，积极完善县域生态产业发展需要的要素与政策支持体系。