大城市政府机构改革和职能转变探讨.docx
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大城市政府机构改革和职能转变探讨
大城市政府机构改革和职能转变探讨
新闻作者：
国家行政学院美国宾夕法尼亚大学许耀桐许达锋 新闻来源：
日期：
2013-08-06 浏览次数：
74
摘要：
本文对即将开展的新一轮大城市政府机构改革和职能转变问题进行探讨。
认为《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这些重要文件，已经为新一轮大城市政府机构改革和职能转变提供了六个方面的政策依据，必然产生重大的指导作用。
当前大城市政府机构改革和职能转变面临四个主要问题，下一步推进大城市政府机构改革和职能转变应注意三个问题。
关键词：
大城市，政府，机构改革，职能转变
随着2013年3月14日十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，中国揭开了自改革开放以来的第七次政府机构改革大幕，并进入实质性的改革实施阶段。
新一轮的政府机构改革和职能转变，主要集中于中央政府自身的机构改革。
中共中央、国务院还没有对下一步地方政府机构改革直接作出部署，这和2008年第六次政府机构改革有着很大的不同。
在2008年的第六次政府机构改革中，中共中央、国务院不仅在3月11日公布了《国务院机构改革方案》，而且在8月20日印发了《关于地方政府机构改革的意见》，对地方政府机构改革作出明确部署，形成了中央和地方之间的带头与呼应、互动的政府机构改革态势。
此次中央虽然没有对地方政府机构改革专门下发文件，但是，我们不能因此认为新一轮的政府机构改革和职能转变没有地方的事儿，地方政府可以缺位。
应当看到，在党的十八届二中全会的公报和《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这一系列文件中，已经对下一步的地方政府机构和职能转变，作出了原则性的规定和要求。
根据国务院机构改革和职能转变的实际情况及精神实质，各地方政府完全可以主动、积极并灵活地进行新一轮的机构改革和职能转变。
基于此，本文拟对新一轮的大城市政府机构和职能转变问题进行初步探讨。
一、新一轮大城市政府机构改革和职能转变的政策依据
中国是单一制国家，实行中央对地方的统一领导体制。
因此，新一轮展开的国务院机构改革和职能转变，必然为新一轮城市政府机构改革和职能转变提供政策依据，也必然对其产生重大的指导作用。
那么，2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这些重要文件，将对今后的城市政府机构改革和职能转变提供哪些政策依据呢？
这是我们研究新一轮城市政府机构改革和职能转变必须注意到的问题。
概而言之，主要集中在以下六个方面：
一是明确了政府机构改革和职能转变要坚持的原则，即“坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持解放和发展社会生产力，激发市场和社会活力；坚持精简统一效能，优化机构设置和职能配置；坚持创新制度机制和管理方式，提高政府管理服务能力；坚持强化对行政权力的制约监督，确保政府按照法定权限和程序履行职责；坚持从我国现阶段实际情况出发，与经济社会发展和改革开放进程相适应”。
二是明确了政府机构改革和职能转变这两者是统一的，机构改革固然重要，但更为关键的是职能转变。
机构改革的方式是稳步建立大部制，但大部制改革和机构的增减不是随意的，完全取决于政府职能的需要和科学定位，因此，“要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变”。
这“三个更”突出了相对于机构改革而言，职能转变才是核心所在。
围绕着职能转变，中央要求各级政府正确梳理政府与企业、市场、社会等诸方面关系的问题，明确提出了“四分开”和“四推进”的问题。
“四分开”是，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，真正摆脱计划经济在上层建筑留下的痕迹。
“四推进”是，推进职能转移，着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用；推进职能下放，着力解决政府管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性；推进职能整合，着力解决职责交叉、推诿扯皮问题，提高行政效能；推进职能加强，着力解决政府抓大事管宏观不够的问题，改善和加强宏观管理，注重完善制度机制。
三是明确了要继续简政放权。
无论是机构改革还是职能转变，都是为了给企业、市场、地方和社会松绑放权。
这是对机构改革和职能转变的根本要求。
首先，中央要向市场放权，在社会主义市场经济条件下，该由市场发挥作用的应交给市场，上项目、做投资要更多由企业自主决策。
要减少投资项目审批，减少生产经营活动审批事项，减少资质资格许可，减少行政事业性收费，减少部门职责交叉和分散，逐步改革工商登记制度，将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，放宽工商登记其他条件。
其次，中央要向社会放权，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。
成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。
再次，中央要向地方放权，下放投资审批事项，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除特定情况和需要总量控制的外，一律由地方政府审批；对国家扶持地方的一些项目，国务院部门只确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排。
地方政府也要按照这一精神，大幅度减少投资项目审批，进一步优化投资环境。
下放生产经营活动审批事项，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批，一律下放地方。
减少专项转移支付，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。
四是明确了要突出公共服务。
从根本上说，政府机构改革和职能转变是要向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要。
通过推动机构改革和职能转变“口快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系，真正做到该管的管住管好，不该管的不管不干预，切实提高政府管理科学化水平。
五是明确了各地区要按照中央的统一部署和要求，深化行政体制改革。
在国务院进行机构改革和职能转变之后，地方政府的机构改革和职能转变也要随即展开。
《国务院机构改革方案》指出，“各地区要按照中央部署和要求，深化行政体制改革”。
同时指出，“为给地方机构改革探索留下余地，地方机构设置不要求完全上下对口”。
这说明，这一轮行政体制改革不光是国务院的机构改革和职能转变，地方政府也要跟着动起来。
而且，地方政府要有积极性和创新性。
实际上，有些地方政府的机构改革和职能转变已经走到前面去了，有很多的好经验，中央也应该向地方学习。
中央和地方应该互动，这样才能把新一轮的行政体制改革更好地推向深入。
六是明确了实行机构改革和职能转变，建立中国特色社会主义行政体制，是一个需要不断探索和稳中求进的过程。
中央的国务院机构改革和职能转变是一个系统工程，一个不断深化的过程，各地方政府的机构改革和职能转变，也不是一件小事、易事，也不能够操之过急。
当代西方国家推行机构改革，实行大部制，从它们的行政体制改革过程看，自二战后五十年代开始起步，到上个世纪末基本结束，前后经历了四五十年时间，走的是渐进渐变的发展道路。
中国的机构改革和职能转变虽然经过了七轮改革，但机构改革和职能转变现在仍是进行时，而且需要更大的勇气和更多的智慧。
二、当前大城市政府机构改革和职能转变面临的问题
中国的大城市政府（这里主要以正省级的北京、上海为例），虽然经过2009年的机构改革带来了公共治理能力的改进和提升，但那一次改革都遗留有很多没有解决的问题。
这些问题主要在以下四个方面：
第一，大城市政府机构设置数量仍然庞杂。
北京市人民政府现有工作部门46个。
其中，办公厅和组成部门28个，直属特设机构和直属机构18个。
下图为北京市人民政府办公厅和组成部门共28个：
北京市政府另有18个直属特设机构和直属机构：
又如上海市，上海市人民政府共设置工作部门50个。
其中，办公厅和组成部门22个，直属机构28个。
下图为上海市人民政府办公厅和组成部门共22个：
上海市政府另有28个直属机构：
北京市和上海市政府的组成部门机构数量虽有差别，但总体上与国务院组成部门保持对口对等状态，即上面有什么机构，下面也跟着设置什么机构，形成“上下一般粗”。
北京市政府组成部门的机构数量甚至超过国务院，更大大超过西方国家内阁政府的机构数量。
而西方国家的州、省一级政府，机构数量多半在15个左右，相比而言，北京市和上海市政府的机构改革确实还有很大的空间。
第二，大城市政府机构职责交叉仍然严重。
根据统计，北京市和上海市政府的组成部门和直属机构之间有多项职责交叉，如发展改革部门和建设部门、交通部门、水务部门、国土资源部门等存在职责交叉；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育等部门的职能有所交叉；在城市供水、地下水管理方面，水务、建设、国土资源等部门也存在职能交叉。
不难理解，造成政府部门职责交叉的一条重要原因，就是机构林立、分工过细、职能界定不清，形成“多龙治水”。
要解决这个问题，就要进行机构改革和职能转变，实行大部制改革。
在大城市政府机构改革中，要围绕切实解决部门职责交叉和关系不顺的问题，按照中央关于机构改革和职能转变的要求，在实行大城市政府机构和职能整合的同时，认真确定各部门职责分工，划清各部门的职能边界，坚持一件事情由一个部门负责的原则，实行综合事务管理。
在行政管理实践中，如遇重大紧急事件，确需多个部门参与，必须分清各部门主办与协助、为主与为辅、主持与参与的各自的职责权限，明确牵头负责部门，并建立健全部门间协调配合机制。
第三，大城市政府机构行政审批仍然繁多。
北京市政府根据党中央、国务院关于改革行政审批制度的要求，在2000年就对有关部门承担的1304项行政审批事项进行了认真清理，审批与核准事项精简41.7%，对转变政府职能、转变工作作风、转变工作方式和提高行政效率，起到了积极的作用。
2012年4月20日，北京市召开深化行政审批制度改革工作电视电话会议，市委副书记、市长郭金龙强调，各区县、各部门要充分认识新形势下深化行政审批制度改革的重要性和紧迫性，站在推动首都科学发展、促进社会和谐的高度，大力弘扬北京精神，以更加坚决的态度、更加务实的作风、更加有力的措施，坚定不移地继续推进行政审批制度改革，推动政府职能转变不断取得新成效，推动行政管理体制改革不断取得实质进展。
上海市自2000年9月至2007年6月，先后对行政审批事项开展了3次集中的清理，特别是在企业设立、年检、建设项目和社会事务审批等一些重点领域，进行审批制度改革和管理方式创新等有效探索，共取消、调整行政审批事项1044项，改革率达到51.5%。
政府从应该退的地方逐渐退了出来，用市场机制运作等代替行政审批来配置公共资源。
行政审批制度改革事关上海发展大局，为了打造“行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最低”的“两高一低”行政区，2011年11月，韩正市长指出，要求将全部2027项审批事项，降低到600多项。
到当年年底，100个事项实行告知，72项实行并联，133项实行网上预审，可当场受理发证。
这几年，虽然两个城市的行政审批制度改革力度很大，取得了很大成效，但总的看来，大城市政府机构所负有的行政审批项目仍然繁多，简政放权依然不够。
在2013年全国“两会”上，全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后曾经说到，“我做食品行业近30年，碰到的审批麻烦太多了。
”他举例说，一个食品企业，至少要花三四个月去申领食品生产许可证，有些小企业审批时间更长；如果是同一设备生产另一类产品又要进入新一轮申领程序，比如“营养快线”换个口味用同一条生产线生产，也得重新审批，又是一两个月，耗时又耗力。
娃哈哈是大型企业，虽然地处杭州，但宗庆后所说的情况在只要行政审批制度改革没有完结，简政放权没有完全到位的地方，同样会发生。
因此，类似这样的事情在北京和上海也不能说就完全没有了。
第四，大城市政府机构的权力配置仍未科学到位。
北京市和上海市政府现有部门的权力配置有着明显缺陷，主要就是权力过于集中，将决策权、执行权和监督权集于一身，容易导致权力的滥用。
首先，决策权和执行权合一，它表现为决策过程和执行过程都是在一个政府部门内进行。
其次，决策权和监督权合一，拥有决策权的是同一个政府部门内的这些人，对之进行监督的还是这个政府部门内的这些人。
再次，就是执行权和监督权的合一，同一个政府机关和同一批公务员既扮演执行者的角色，也扮演监督者的角色。
这样的权力“三合一”，既能决策，又能执行，还能监督，就好比办一场运动会，自己既当“组织员”，又当“运动员”、“裁判员”，一切都由自己说了算、做了算，造成了“巨无霸”权力，没有很好地解决决策权、执行权和监督权“三权分开”的根本问题。
因此，大城市政府机构的权力配置必须实行决策权、执行权和监督权的相互制约和协调。
同时，部门内部的权责关系也要理顺。
2009年地方政府机构改革之后，也出现了“貌合神离”、“同床异梦”的问题。
例如有些部门虽然整合到一起了，但是权力关系没有梳理好，职能也没有转变和调整。
原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块，还是画地为牢，各自为政。
为此，今后进行大城市政府机构的权力配置，一定要实现决策权、执行权和监督权的“三权分离”，理顺内部权力关系。
三、国外大城市政府机构设置和管理职能的启示
最近几年来，北京和上海先后提出建设世界性、国际性的大城市。
北京于2009年12月召开的中共北京市委十届七次全会上提出建设“世界城市”的要求，上海在2012年5月的中共上海市第十次代表大会上将建设的主要目标定位为“现代化国际大都市”。
现在，要搞好北京、上海等我国大城市政府机构改革和职能转变，很有必要借鉴世界其他国家大城市的经验。
这里，我们选取美国洛杉矶城市的政府机构和职能作一介绍，以期借鉴。
洛杉矶（CityofLosAngeles，缩写为L.A.）是位于美国西岸加州南部的城市，面积为1214.9平方公里，城区有400多万人口，是美国仅次于纽约市的第二大城市。
洛杉矶都会区则拥有1300万人口，大洛杉矶地区所涵盖的范围更广，包括5个县，大约1800万人口。
洛杉矶市政府是推行“小政府、大社会”管理的典型，市政府仅设组成部门8个，独立部门3个，其他部门3个。
下图为洛杉矶城市政府的14个部门：
洛杉矶城市政府14个部门的主要职能是：
财政办公厅（OfficeofFinance），制定和实施与城市行政条例相符的财政税收政策，制定指导方针收集未偿还的应收款项；颁布城市官员和部门未颁布的财政许可、税务登记证书等；向市长和市政厅（council）对城市的办事处和有关部门如何有效地履行职能、组织税收征管工作提出建议。
消防局（PireDepartment），控制火灾，消除火灾隐患；贯彻执行防火条例和相关法律，提供消防服务；对火灾事故开展调查；在发生火灾或公共灾难的时候进行救助，保护人民的生命和财产。
图书馆管理局（LibraryDepartment），建立、管理并运营城市内的中央图书馆及其分馆；设计、建筑、改造和维护图书馆建筑，并保持这些建筑物的专门用途。
人事局（PersonnelDepartment），主要进行公务员管理，按照公务员章程和管理制度的规定，行使公务员管理的权力和义务，执行相关职责规定。
城市规划局（CityPlanningDepartment），主要进行城市的道路、交通规划，对城市分区、对土地利用（公、私）做出规定或制订规则。
警察局（PoliceDepartment），其具有的权力和责任是，维护社会治安和公共秩序，在发生灾难或公共事件的情况下保护公民的生命和财产。
公共工程管理局（PublicWorksDepartment），设计、建造和维护街道、桥梁、高速路、下水道、污水处理设施、垃圾填埋场和照明设施等城市所拥有的公共工程，处理垃圾等。
康乐与公园管理局（RecreationandParksDepartment），其具有的权力和责任是，管辖城市的所有公园和文化娱乐设施场所（博物馆、天文台、讲堂、运动场）；对其所有的文化娱乐设施可进行设计、建造、运营、租赁、买卖、制订特殊服务付费规定；与其他单位合作，促进公共娱乐活动发展。
机场署（DepartmentofAirports），主要为机场的使用和所提供的服务制定并执行收费价格标准；制定机场的管理规则；管理航空器在机场的上升、降落、停泊以及保养、操作和使用的所有过程，并与这些操作使用过程相关的其他设施；设计、建设、维护、使用机场及其建筑物；开发机场，对机场设备、公用设施进行购买、租赁、设计、升级、维修、运营等。
港务署（HarborDepartment），主要制定港区的使用、维护规则，对违反这些规则实施处罚；对港口船只的锚泊、拖带和所有船只在港区的来往制定交通规则；对港口的铁路、码头、仓库和其他设施的建设、维护、改进、经营使用等制定规则；港口疏浚，规范和控制所有挖泥、填土和其他挖掘工作；制定并执行港口的使用和所提供服务的收费价格标准；发展港区，对港区设备、公用设施进行购买、租赁、设计、升级、维修、运营等。
水电署（DepartmentofWaterandPower），主要制定和执行水电设施的建设、维护，运营规则；制定水电价格和收费标准、水电收费的支付方式和收费；规范和控制水的使用及分销；颁授水电营销、工程建设、修复等许可证；开发水电资产，可进行水电公用事业、建筑物、设施的收购、租赁、经营等，如水电系统也需购买或租赁土地（以城市的名义），处理水电系统生产过程出现的一些附属品（如发电时产生的热流、水电系统中使用的材料、产生的垃圾）等。
以下三个委员会的工作，在很大程度上必须吸引公民参与：
城市道德委员会（CityEthicsCommission），该委员会的委员都是part-time（非专职）的，主要履行城市管理者道德方面的辅助工作，比如进行部门协调，宣传增进对城市行政管理章程的理解，为市长和市议会提供实施城市行政管理章程规定的有益的帮助。
教育管理委员会（BoardofEducation），该委员会由城市每个区的一名委员组成，主要进行公立学校的管理。
居民区管理委员会（DepartmentofNeighborhoodEmpowerment），该委员会共有七名委员，来自不同的地区，由市长任命，从根本上是为了促进更多的公民参与行政管理，鼓励居民参政议政，使政府快速回应居民的需求，促进居委会、邻里关系在全市范围内的建立。
主要职责是，制定创建居委会系统计划，以确保城市的每一个部分都在一个邻里议会之中，形成一个自治会；安排邻里会议；协助居委会选举或选择他们的工作人员；安排居委会的官员和工作人员的培训；协助居委会共享资源，包括办公场所，设备和其他形式，支持与其他居委会沟通联系。
从以上洛杉矶市所设的14个机构来看，市政府对行政管理事务进行了高度的整合，对城市的管理主要突出其对经济和社会的公共服务职能。
就14个机构所承担的职责来看，这些机构主要是做决策。
而在执行方面，虽然14个机构也负有一定的执行力，但是，执行方面的事项能交给市场和社会做的，就一定交给市场和社会去做。
至于对这些机构的监督，则来自于市议会、市长办公室和社会舆论。
这些表明，洛杉矶市政府的行政决策权、执行权和监督权是分开的。
四、下一步推进大城市政府机构改革和职能转变的设想
按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这些重要文件所提供的政策依据，参照、借鉴国外的一些经验，我们认为，下一步推进大城市政府机构改革和职能转变应注意以下三个方面：
一是要加大大城市政府机构改革的力度。
毋庸置疑，目前北京、上海等城市政府的机构设置，并不是按照大部制原则而建立的，一般还保持着40-45个的规模，显然机构整合的空间还很大。
所谓大部制改革，就是要加大机构职能横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门之中，以实现精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，达到政府管理转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。
进一步推进大部制改革，大城市政府的组成部门可以整合到20个左右，现有的直属机构和办事机构也均可以作较大的调整，实行大工业、大卫生、大文化、大交通、大能源、大金融、大环保、大农业、大教育科技、大社会管理等的整合。
必须坚定机构整合的信心，大部制改革就是要大量减部。
只有进行本行业领域、甚至是跨行业的管理机构整合，才能达到减少机构的目的。
应该说，下一步推进大城市政府机构改革的空间还很大，而且中央强调，地方机构设置不要求和中央完全的上下对口，这意味着地方政府机构改革有着更大的自主性和更大的创新余地。
二是要在大城市政府职能转变上下功夫。
机构改革是必要的，但更重要的是通过调整政府组织机构和转变职能，形成规模适度、结构合理、分工明确、权责一致、运转高效的组织体系。
衡量政府组织机构设置是否合理的标准，不是简单地看政府规模的大小、部门数量的多少，而是能否适应经济社会发展需要高效地履行职能。
从以往改革的情况看，机构改革就是机构的拼合，因此，有的是原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块，部门之间还是画地为牢，各自为政。
即使是合在一起的司处，也就是原来两三个人办公的增加到三四个人在一起工作。
这就没有体现大部制改革的基本目的。
实行大部制，重要的是体现综合事务、综合协调、综合管理、综合服务，不仅要体现机构调整，更多的要进行职能转变。
在职能转变上，一个重点就是放权，向市场放权、向社会放权、向地方放权。
应在这次改革中更加注重于实行大部制改革的部门在职能方面的转变，确实减少职权，加强宏观性管理，并为今后深化行政体制改革准备更大的空间。
三是要把握大城市政府机构改革和职能转变的原则。
一为分权原则。
机构改革和职能转变，就是要抓住“三权分离”的核心问题。
“三权分离”就是决策权、执行权和监督权一定要分开。
这个问题不要回避，也不能回避。
西方讲“三权分立”，而我们讲决策权、执行权和监督权“三权分离”，这不是一回事。
“三权分离”是机构改革和职能转变中带根本性的问题，决定着我们的机构和公务员队伍能否形成科学的、合理的结构。
按照“三权分离”，必然形成“两头小、中间大”的结构，决策的部分和监督的部分都是比较小的，执行这一块应该是大的。
所有的机构和所有的公务员既搞决策，又搞执行，还能管监督，必定会导致权力的无序和滥用。
抓住“三权分离”，就可以对机构和公务员进行整合。
做决策的机构和人员人毕竟少，做监督的也少，执行就可以加强，更加有力。
二为法制原则。
《国务院机构改革和职能转变方案》指出，要“加强制度建设和依法行政”，“需要把治国理念转化为制度体制机制，加强事关长远的制度机制整体设计，加快法治政府建设。
”特别是要“加强基础性制度建设”。
下一步深化大城市机构改革和职能转变，一定要抓住制度建设，对于每一步改革来讲，都要立法先行、制度先行。
三为细节原则。
机构改革和职能转变的每一项都必须细致。
无论怎么改，我们都要注重细节。
讲细节，可以采取列清单的方法，每一个部门怎么改，其中的机构怎么动，包括它的职能是什么，怎么转变等等，都应该列出一个详尽的“清单”来。
四为协调原则。
推进大城市政府机构改革和职能转变，还要加强领导，统一协调。
机构改革和职能转变，当事者肯定没有动力，因为改自己，需要非常大的勇气。
从被改革的机构本身来说，一般是不想改的，而且还会千方百计地设法保住自己的部门利益。
为什
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