中国非税收入改革及规范化管理研究.docx

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中国非税收入改革及规范化管理研究

中国非税收入改革及规范化管理研究

　　”中国非税收入是政府通过收费、基金、附加、罚款等方式筹集用于履行政府职能的收入。

目前我国各级政府存在大量的收费、基金等非税收入，非税收入管理中存在的问题日趋突出，推进非税收入改革已迫在眉睫。

　　一、中国非税收入的现状、问题及成因

（一）中国非税收入的历史回顾

　　我国财政收入由税收收入为主体和非税收入作为必要补充的两种形式组成。

现代社会中的各种收费等非税收入是指国家在依照税法征税取得收入之外，各级行政机关、司法机关和代行政府职能的事业单位，在对社会、经济和技术、资源实施管理过程中，依据国家法律、法规和具有法律效力的行政规章的规定以行政事业性收费、基金、集资、罚款等形式无偿地向法人、社会团体和城乡居民个人取得的收入，以及国有上交利润等收入。

因此，我国非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政性资金，是国家财政收入的重要组成部分。

　　在建国以后相当长的历史时期内，我国实行的是高度集中的计划经济体制，在这种体制下，政府统收统支，各行政机关和企事业单位严格按照国家规定进行财务管理，一切收入上缴财政，一切开支依赖拨款。

其中，国营上缴利润等，纳入财政预算管理，有关部门收取的少量费用，如登记费、学杂费等，纳入财政预算外管理。

因此，在此期间，对非税收入的管理和收费项目都是比较正规的，基本上不存在“三乱”的现象。

改革开放后，传统的大包大揽、统收统支的财政体制逐步打破，本着放权让利、分灶吃饭的原则，财政体制进行了几次改革，对调动中央和地方的积极性、促进国民经济持续、快速发展起到了积极的作用。

但随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要，迫使政府增设预算外收入项目，允许和鼓励行政事业单位积极“创收”，从此拉开了中国大规模收费之幕。

这种相互激励的膨胀机制最终导致了“费”名满天飞，“费”额年年涨，“费”满小金库，“费”散国家财力的混乱局面。

（二）中国非税收入的现状与问题

　　当前，我国非税收入总额庞大。

据有关方面提供的资料，1996年全国非税收入总额达6000亿元，比1985年增长倍，平均年增长%，高于同期财政收入个百分点（详见图表一）。

其分布情况是：

　　1.财政预算内的非税收入。

主要项目有：

第一，国有上缴利润（包括国有出售和转让产权的收入、股份制国家股利收入和其它国有“资产收益）。

第二，国家能源交通重点建设基金收入。

第三，各种专项收入：

如征收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。

第四，基本建设贷款归还收入。

第五，事业收入、公产收入。

第六，国家预算调节基金收入。

第七，罚没收入。

第八，行政性收费收入。

这部分非税收入由于纳入预算管理，项目、数量及支出管理比较规范。

从数量上看，这部分非税收入为736亿元，占当年财政预算收入的%，在整个非税收入中也是小头。

　　2.财政预算外的非税收入。

这部分非税收入主要包括：

第一，由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金。

第二，由省级人民政府或省级财政、计划（物价）部门批准设立的行政事业性收费和基金。

据统计，中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，272项大部分纳入预算外管理。

地方政府及有关部门批准设立收费和基金项目有几千项之多。

就全国统计，这部分非税收入总额达亿元，为当年财政预算收入的45%.

　　后两个部分构成非税收入的主体，而恰恰是这两个部分的项目繁多、数量庞大、财政管理严重滞后，基本上处于失控状态。

　　根据我国非税收入的构成与分布的情况，其存在的主要问题：

　　三是预算内挤预算外，分散了国家财力，削弱了国家宏观调控能力。

现行的行政事业性非税收入除少数规费纳入预算内管理外，其他大部分纳入预算外资金管理，是构成预算外资金的主要来源。

　　近年来，预算外资金以滚雪球之势迅猛膨胀，呈现一种不可遏止的增长惯性。

这些巨额资金，长期分散于各地区和部门，游离于预算之外，形成预算外挤预算内，费挤税。

如不制止，将危及国家政权的根基，影响税收“内在稳定器”功能在市场经济中的作用发挥。

　　四是分配无序加剧，“三乱”泛滥。

对向乱收费、乱罚款和乱摊派中央三令五申，但屡禁不止，愈演愈烈，问题越来越严重，已经成为一种普遍的社会经济现象。

主要表现：

其一，数量大。

从调查情况看，主要由“三乱”引起的有关省市的不合理负担，占当地实观利润的比例，大致在60%以上，有些地方与实现利润相当，个别地方甚至超过了几倍。

其二，项目多。

保守一点估计，经常性收费项目已与现行税收种类不相上下。

至于非经常性收费项目，有人估计不下千余种乃至几千种。

　　其三，秩序乱。

有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，完全由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大、随意性强。

其四，花样新。

“三乱”由暗到明，由不合法到合法，由小到大，由“犹抱琵琶半遮面”向理直气壮地转变。

其五，使用乱。

尽管有关收费规定对收取费用的使用早已明确，但由于各部门费用多属于预算外资金，管理混乱，大部分费用收用不符。

　　除上述问题外，“三乱”还引发并加剧了社会分配不公，败坏社会风气，滋生消极腐败现象，已经成为我国经济和社会生活中的一大顽症。

对非税收入进行彻底的清理整顿和改革已是箭在弦上，不得不发。

　　（三）中国非税收入存在问题的成因

　　根据我国非税收入不断扩张的情况与问题，其成因主要有以下几点：

　　1.政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。

　　按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。

其中项目管理以财政部门为主会同物价部门，标准管理以物价部门为主会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部门会同有关部门管理。

在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的”职能。

这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：

一是把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府基金”分开，人为地割裂了收费管理的内在；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同。

分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。

　　这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。

“经济行为根源于更广泛的政治体制之中”。

行政体制改革长期滞后，政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，一直钳制着政府分配行为。

由于政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。

因而，在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入“吃饭”的部门，行政机构陷入了精减──膨胀──再精减──再膨胀循环之中。

预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，于是非税收入就成了支撑政府运转的一种无奈的选择，从而使非税收入从一开始就埋下了不断扩张的种子。

在非税收入权力缺乏约束。

规范和监督的情况下，必然导致权力的滥用和非税收入的泛滥。

　　2.按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。

　　现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。

加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。

弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。

经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。

在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向市场收费，推动非税收入规模急剧扩张。

　　按需收费与财权分割、财力分散密切相关。

政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能集中使用，各个部门一旦拥有了财权，收费就“自动”地膨胀起来。

大量资金体外循环，造成政府财力分散。

政府收入本应是集中性的收入，但却由于财权的分割而使财政性资金被分散到各部门、单位自收自支。

预算集中度降低，根源于财权分割，反过来导致非税收入的扩张。

　　3.收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。

　　现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。

目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：

一是差额返还。

收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。

财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。

这种收支挂钩的收费体制与单位利益紧密，是现行收费过多过滥、膨胀不止、和居民不堪重负的现实原因。

　　在市场经济条件下，其财权相对集中统一，其利益唯一来源于预算经费的供给。

可在财权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。

部门利益异化为个人利益的人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。

为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，有的部门收费达到了登峰造极的地步。

一些部门在攀比效应的驱使下，竞相向财政伸手，财政负担非但没有减轻，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能。

　　4.政府过度分散理财，是非税收入混乱状况的总根源。

　　现行收费体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。

突出表现：

一是财政分配职能被肢解。

财政不能囊括该由政府收取的所有经济剩余，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节。

造成依靠收费大量养人（如国土部门，全系统都靠收费保持正常运转）。

二是无序分配越来越突出。

出现了扭曲的国民收入第三次分配──干扰分配。

　　按正常的步骤，国民收入分配分两步进行，即初次分配和再分配。

目前，还在以权力分配为核心的带有灰色色彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的过程恰恰是“政府过度、分散理财、分配无序”借以实现的过程。

　　二、中国非税收入改革与规范化管理的构想

（一）推进非税收入改革总体思路的选择

　　1.推进非税收入改革的基本条件已经成熟

　　按照市场经济国家的经验，一个健全的政府、稳健的财政，总是促进市场有效运行的不可缺少的力量。

我国新的一届政府把政府机构改革、职能转换作为走向21世纪的一项重大举措来抓，强调必须建立精简统一、办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体制。

这为非税收入的整体性改革，提供了基本前提和条件。

　　分税制财政体制改革正在向纵深发展，建立中央和地方的税收和非税收入体系，调整税、费结构，特别是地方财政中的非税收入结构，具有紧迫性。

把非税收入，通过费改税从体制上调整税费结构，壮大中央和地方的财力，推进地方税体系的完善，都已时机成熟。

这不仅是中央和地方分酉己关系调整的需要，也是体制内部税制结构调整、非税收入结构调整的要求。

　　非税收入的改革与振兴国家财政这一总目标直接相。

它为非税收入改革指明了方向，提供了依据。

实践表明，费改税也好，抑费立税也好，都在于调整分配关系，增强中央和地方的调控能力，使财政收支结构合理化，逐步实现财政收支稳定、健全和均衡。

　　非税收入的改革在己有预算外资金管理的基础上进行，也是一种有利的条件。

全国预算外资金的多次清理整顿、多种行政事