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淄博失地农民调研报告副本

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淄博失地农民调研报告

王春光、陈雷

　　中国社会科学院社会学研究所

　　二○○四年七月

　　中国社会科学院青年人文社会科学研究中心（CHSSYS）调研报告集（2003-02）

　　内容提要

　　改革开放以来，中国一共出现过三次波及全国的"圈地运动"，吞噬了面积惊人的耕地，也"造就"了大约4000万"种田无地，上班无岗，低保无份"的失地农民。

通过征地，开发商和地方政府获取了巨额土地收益；在征地实施过程中一些地方采取"要地不要人"，甚至欺骗式、掠夺式地占有农民的土地的办法，被总结为"毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的地".这样失地农民的权益受到极大的损害，在征地补偿、就业安置、社会保障等方面存在一系列问题。

笔者认为失地农民问题甚至比当年的"下岗"、失业问题还要严重。

　　课题组采用访谈法和实地观察法于2003年底对山东省淄博市八个行政村的失地农民情况进行实地调查。

本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象，总共访谈了70户失地农民家庭，并对其中的35户进行了深度访谈。

本报告以淄博市实地调查所得的访谈材料和有关数据为主要分析资料，指出：

失地农民绝对数量较大，而且在城市的分布相当集中；失地农民老龄化比农村人口老龄化更加严重；失地农户以兼业农户为主而且多数农户以非农收入为主；失地农民的文化程度高于农民平均文化程度。

所以，他们"本来是中国最富、最有文化、最见过世面的农民".他们的问题解决不好，必然影响经济发展和社会稳定。

　　调查表明，征地后一半以上农户收入下降，一半以上农户生活消费支出增加。

市统一征地办公室制订的"片区综合价"虽然提高了征地补偿，但与土地市场价格相比，补偿仍然偏低。

土地集体所有条件下，农民仅得到"口粮补助"、"养老金"等很小一部分征地补偿，"片区综合价"的绝大部分沉淀为集体资产。

目前，集体资产为社区成员提供福利的社会保障功能越来越弱，而且由于所有者主体缺位、管理失败、挥霍挪用等原因，集体资产通过各种渠道流失严重。

这样就导致大约有两成的失地农民生活困难。

大多数中老年失地农民无法再就业；年轻人在二元劳动力市场上受到就业歧视，职业也不稳定。

失地农民也没完成户籍身份的转变，不能享受城市居民社会保障。

行政管理上仍然是行政村管理体制，即使已经更名为社区和居委会也是"换汤不换药".课题组认为，城市通过数量和空间上的扩张把农民纳入到城市中来，是城市化的主要形式。

农民失地有一定的必然性。

失地农民问题固然有农民个体性的原因，但主要是各种不合理的制度安排阻碍了农民融入城市的正常途径。

村这一级是各种利益和矛盾的焦点，也是各种制度实施的着力点。

　　所以，课题组建议：

首先加强村"两务"公开、建立"三会决策"、监督及述职等机制落实"农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权"，确保各项制度改革中农民的发言权；然后进行征地制度改革（短期内可完善"片区综合价"）、户籍制度改革、村集体资产股份制改革、行政管理体制改革，沟通失地农民市民化的"制度通道"；同时在失地农民就业上给予优惠政策，开展职业培训。

当然这些建议，是根据淄博市调查提出来的，希望对其他地区也有所裨益。

　　目录

　　一、研究背景

　　二、调查方法

　　三、淄博市基本情况

　　四、淄博失地农民的基本特征

（一）失地农民人数较多，在一些地区失地农民占农村人口比重较高

（二）人口老龄化（三）相对其他农村人口文化程度较高（四）被征地农户多数是兼业农户，并且多数在本市从事非农职业

　　五、失地农民收入及消费

（一）数据分析

（二）案例分析

　　六、失地农民的征地补偿

（一）口粮补助金

（二）养老金（三）旧村改造（四）村集体得到的征地补偿：

片区综合价

　　七、失地农民面临的困难及要求

（一）就业难。

（二）获得社会保障难（三）集体资产流失严重，保值增值难（四）"农转非"难

　　八、理论思考

（一）城市数量和空间的扩张是城市化的主要形式

（二）农民融入城市的途径（三）制度缺陷是根本原因

　　九、政策建议

（一）加强村务公开和民主管理制度，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

（二）完善征地"片区综合价"制度，提高补偿标准，规范征地补偿费的分配及使用（三）建议集体资产股份制改革（四）促进失地农民就业（五）把失地农民纳入城市社会保障（六）加快"村改居"、农转非和社区文化建设

　　致谢

　　一、研究背景

　　中国是一个农业大国，十三亿人口就有九亿农民。

而农民安身立命的根本无疑是土地。

　　可是，上世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国先后兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。

据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。

2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩[①].截止到2004年底，全国开发区占地3.54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量，圈占的耕地有43%闲置，其中有相当一部分属于未批先用、非法占用。

这种不顾客观实际，盲目设立和扩建名目繁多的开发区，越权出台优惠政策，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害农民和国家利益的现象，被舆论称之为“新圈地运动”。

这场运动的参与者在巧取豪夺土地资源的同时，正在以惊人的速度制造者大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。

《人民日报》披露：

“目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。

”[②]按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。

一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。

保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。

这个数据是非常惊人的。

　　在计划经济体制时期，农民的土地一旦被征，普遍采用两条刚性政策来应对农民的生活出路。

其一，实施“农转非”，接纳失地农民成为城市居民，改吃商品粮。

其二，本着谁用地谁落实的原则，指令征地方（项目业主）负责安排工作。

征地的背后隐藏着权力的交易——政府用城镇户口权与农民的土地所有权进行交换，农民取得城镇户口便意味着获得了终身的保障。

当时，“农转非”几乎是每一个中国农民的梦想，多数农民甚至期盼着通过征地转变身份，获得就业和生活保障。

时至今日，城市就业压力越来越大，户口附加的福利也越来越少。

沿海城市特别是中等以下城市企业已基本完成改制，凭借行政指令往企业安排劳动力已失去了前提条件。

由于农民文化程度较低，缺乏必要的科学知识和劳动技能，适应不了当前市场经济条件下劳动力就业市场日趋激烈的竞争和企业用工制度的改革，政府也无法采取强制性措施把农民塞给用地单位。

社会环境的改变让失地农民安置问题日益突出。

大多数“失土农民”的就业和养老等问题没有解决好，部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧。

　　浙江对455户农户的调查发现，征地以后，政府有关部门共办理了327人的“农转非”，安排了20个就业岗位，110人参加了养老保险，144人参加了医疗保险，分别仅占调查总人口数的18.5％、1.1％、6.2％和8.1％，另外有293人因为征地而导致待业，占总人口数的16.6％[③].

　　失地农民安置仅仅是问题的一个方面，更为严重的是，土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾。

中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由于土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。

土地使用权有偿出让面积12.423万公顷，占总征地面积的58.52％。

其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968.5亿元，其余主要是协议出让。

2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元每亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元每亩，招标拍卖的收入平均为35.67万/亩。

与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的获益又是如何呢？

根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。

按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。

在人均耕地面积处于联合国规定的土地对人口最低生活保障线0.8亩以下的地区，一个被征地的农民有时只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系。

浙江省一项调查表明，如果征地成本价100%，被征土地收益分配格局大致是：

地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。

据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益[④].

　　失地农民主要集中在珠江三角洲、长江三角洲以及大、中城市的郊区或城乡结合部，他们本来是农民中相对富裕的一个群体。

但是，现在他们失去了从事农业生产的土地，又不能享受和普通市民一样的待遇，变成了尴尬的“边缘人”。

而且在征地过程中，一些地方政府漠视农民的土地权益，剥夺农民的知情权、参与权，实行野蛮式征地、欺骗式征地，极大地伤害了农民的感情和利益。

陆学艺总结为“毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的地”。

这样造成的后果是相当数量的农民没有地种，没有稳定的居所，没有安全感，引发大量的社会问题。

在笔者看来，失地农民问题甚至比几年前的“下岗”、失业问题还要严重，它已经危及到社会的稳定和发展。

国土资源部提供这样一组令人心惊的数字：

2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。

国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上[⑤].

　　目前，失地农民问题已经引起了中央和国家有关部门的高度重视，并采取了“最严格的耕地保护制度”及清理拖欠征用土地补偿款等一系列的对策，收到了一定效果。

但从目前的实际情况来看，失地农民问题还远远没有解决，尚需要政府和社会各界给予更多的关注并采取积极有效的措施。

　　二、调查方法

　　本调查采用访谈法和实地观察法。

通过了解淄博失地农民的大致情况，我们从“城中村”生命历程的角度把失地村庄划分四种类型，也就是四个阶段。

它们是传统农村社区、城乡结合部、城中村、城中村瓦解阶段。

每种类型选择一定数目的村庄，我们总共选择了8个村庄进行本次调查。

本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象，总共访谈了70户失地农民家庭，并对其中的35户进行了深度访谈。

访谈主要采用半结构式，即根据事先拟订的访谈提纲对失地农民进行访谈。

调查时间为2003年底。

　　下面对四种村庄类型的划分做个简单的说明。

我们发现，由于缺乏可行的城乡融合机制，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村的土地资源，而不将农村人口、村落社区纳入城市管理序列。

“只占地，不管人”，致使村落土地转变为建成区之后，没有同步实现“村民”的城市化与现代化，导致城市社区与农村社区处于隔离、对峙与分异状态，往往形成都市里的村庄——城中村。

因此，我们按照城中村从形成、发展到消失的生命周期把被征地村落分为四个阶段。

1、传统农村社区阶段。

这时城市尚未扩展至村落，城中村还只是单纯的农村居住聚落，以农业为主，经济落后，农民收入较低。

村镇主要功能是农民居住聚落或农村中心地，社会组织带有明显的传统封建宗法制特征。

2、城乡结合部阶段。

随着城市用地拓展，城乡开始接触，村落周边的耕地、鱼塘、果园等农业用地逐渐被城市征用，开发成城市居住区、工业区，城乡用地相互锲入，给水、供电、燃气、道路等城市基础设施不断向农村延伸，农田种养收益被城市级差地租收益替代，越来越多的村民转向从事非农活动，农民的生活空间逐渐收缩到狭窄的聚落内部。

3、城中村阶段。

此时村里耕地几乎全部被城市征用，只剩下完全被城市建成区包围的村民居住聚落，这个阶段形成了典型的城中村。

原来的农田变成了建成区，原来的农民已不种田，但户口上仍然是农民身份（仅从户口意义上讲），没有实现同步城市化。

行政上，城中村还属村镇建制，农业收入极少甚至没有。

村民依赖土地出让补偿费及出租自营物业，自办工业多数破产。

4、城中村瓦解阶段。

随着城市发展，主观方面，部分城中村后代受到更好的教育，他们乐于融入现代城市，脱离城中村社会关系，主动迁移到其它地方居住。

客观方面，城市也越来越不能容忍城中村继续存在，要求尽快消除城中村给城市景观、交通、治安、防灾等方面带来的不利影响。

最终，通过某项具体的城市建设项目将拆除城中村纳入议事日程，城中村社区逐渐瓦解，村民逐渐融入城市社会，逐渐完成市民化。

　　三、淄博市基本情况

　　淄博位于山东中部，是一座组群式城市，现辖张店、淄川、博山、周村、临淄五个区和桓台、高青、沂源三个县。

五城区和桓台县城呈梅花状分布，城乡交错，布局舒展。

　　淄博是中国综合经济实力50强城市之一。

2002年全市国内生产总值为780亿元，比1997年增长73.1%，五年间，全市国内生产总值年均增长11.6%，同期中国国内生产总值年均增长7.68%[⑥].三次产业比例为6.3：

58.2：

35.5[⑦].2002年地方财政收入达到33.15亿元，其中土地收益3亿元，约占9%.

　　2001年，淄博市总人口为410.49万人，比上年增加2.5万人，增长0.61%，其中非农业人口179.58万人；市辖区人口达270.48万人[⑧].“全市建成区面积扩展到146.6平方公里，建制镇发展到74个，其中中心镇22个，城市化水平达到43%，高于全省平均水平3.8个百分点”[⑨]，高出全国平均水平5.3个百分点。

2002年全市城镇居民人均可支配收入为8198元，农民人均纯收入为3627元；2002年山东省城市居民家庭人均可支配收入为7614.36元，农村居民家庭人均纯收入为2947.65元；全国城市居民家庭人均可支配收入为7702.8元，农村居民家庭人均纯收入为2475.6元[⑩].

　　资料来源：

淄博市地方史志办公室编：

《淄博年鉴（2002年卷）》，齐鲁书社2002年版，第310页。

　　刘慧晏：

《政府工作报告——2003年2月18日在淄博市第十二届人民代表大会第一次会议上》，第4页。

　　淄博市国土总面积5938平方公里，其中土壤面积5174平方公里，土地利用率78.5%，高于全国平均72.6%的水平。

全市农业用地4161平方公里，非农业用地827平方公里，未利用土地95平方公里。

在农业用地中，耕地面积2018平方公里，林地面积1523平方公里，果园面积62平方公里。

淄博市共设立50个开发区（园区），其中国务院及省政府批准设立的10个，市级（包括市级）以下设立的34个，未经批准自行设立的6个。

符合规定的开发区只有8家，即：

市高新技术产业开发区、齐鲁化学工业区和6个省级经济技术开发区，其余均为违规设立。

淄博市政府2003年11月22日下发文件，确定撤消所有违规开发区。

　　淄博市实施“以地生财、以地养城、经营城市”战略，“已完成政府土地储备1.47万亩，实现土地收益5亿元”[11].具体措施是：

一、实行国有土地使用权招标拍卖制度。

2001年11月，市国土资源局首次拍卖国有土地使用权，2002年举行土地招标拍卖4次，拍卖国有土地6宗，面积10467平方米，成交价6331万元。

二、实施土地有偿使用制度，对原划拨土地收缴年地租。

截至2001年底，市局直接征收土地租金1402万元，全市累计收取租金9200万元。

　　三、实行土地收购储备制度。

全市五区三县均已建立土地储备中心，已储备土地159宗、面积981公顷，已出让土地41宗，为财政创收10727万元。

四是破产企业的资产处置。

2001年，对全市32家企业的147公顷土地（约10.9亿元土地资产）进行重组盘活。

通过这些办法，2001年全市土地资产收益达到1.8亿元，市国土资源局直接收取或处置的土地收益为13923万元，其中市局直接收取并上缴市财政的出让金等有偿使用费10140万元。

　　当前，淄博市经济发展与土地供应存在突出矛盾。

1、需求与供应的矛盾，即用地需求量大增与指标不足的矛盾。

淄博建设用地指标已经用尽，今年国家又大幅度压缩了建设用地指标，全省由去年的50万亩调减为13万亩，淄博发展用地已无指标可用。

市政府提出“抓紧向一些有指标的城市购买建设用地指标，以缓解经济发展速度快与建设用地指标少的矛盾”。

　　2、占多与补少的矛盾，即建设使用耕地与土地后备资源的矛盾。

“占多少补多少”是《土地管理法》的基本要求。

但淄博市土地后备资源只有15万亩，且分布在山区，交通不便，灾害频繁，耕地补偿能力弱。

3、规划调整与用途管制的矛盾。

淄博目前的土地利用总体规划是1999年经国务院批准实施的。

目前原则上不予调整，各区县反映影响经济发展。

4、征地补偿低，由此引发的群众上访、行政复议和诉讼，占全市土地信访约30%，行政复议的75%.

　　淄博市目前正在进行新一轮城市规划与新区建设，城市化进程进入一个新的加速阶段，失地农民问题暴露得比较充分，由此产生的一系列矛盾和问题具有较强的代表性，研究淄博市在解决失地农民问题上的经验与不足在全国也有相当的典型意义。

　　四、淄博失地农民的基本特征

（一）失地农民人数较多，在一些地区失地农民占农村人口比重较高

　　淄博人多地少，人均耕地0.74亩，低于山东人均1.07亩的水平和联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线。

张店区是人均占有耕地最少的区，仅有0.375亩。

从1996年土地资源变更调查到2001年末，全市5年减少耕地19230亩。

近年来淄博市GDP年均增长11.6%.伴随着经济的快速发展，土地需求量逐年增加。

2002年全市建设占用耕地约2万亩[12].据此估计，淄博失地农民总数当在10万人以上，超过全市农村人口的4.3%；而全国有4000万失地农民，占9亿农村人口的比重也大约是4.4%.淄博市张店区人均耕地不足0.3亩的农民达1.68万人，占全区农村人口的12.8%[13].

（二）人口老龄化

　　淄博市早在1987年就进入老龄化城市。

2002年全市60岁以上老年人53万人，占总人口的13%.由于城乡结合部的农村青年有更多的机会如上学、参军、外出务工经商等各种途径跳出农门，所以老龄化问题更加严重。

所调查的70户失地农民的人口年龄结构如表1所示。

60岁以上老人所占比重达到18.1%.其中一个调查村65岁以上老人有450多人，约占全村总人口的18%，老龄化达到相当高的程度，养老任务十分繁重。

不管眼前还是将来，养老问题不解决，征地越多，社会不稳定的隐患也就越多。

　　（三）相对其他农村人口文化程度较高

　　总体上看，失地农民的文化程度与淄博全市平均水平基本相当。

可以估计，被调查失地农民的文化程度应该高于全市农民平均文化程度。

失地农民各种文化程度人口比重如下：

小学文化程度的人所占比例28.6%，初中文化程度的人所占比例最高为41.3，高中（含中专）文化程度人口所占比例为14.9%，大学（含大专）及以上文化程度人口所占比重为3.4%.这在一定程度上验证了失地农民“本来是中国最富、最有文化、最见过世面的农民”[14].

　　（四）被征地农户多数是兼业农户，并且多数在本市从事非农职业

　　在淄博，多数农户是“一家两业，亦工（商）亦农”。

全市务农劳动力中兼职从事非农产业的有31.2万人，占务农劳动力的39%[15].张店区从事第一产业农村劳动力1.8万人，占农村劳动力比重为25%；从事第二产业农村劳动力3.63万人，所占比重50%，从事第三产业农村劳动力1.82万人，所占比重为25%.该区农民非农收入占农民收入55%以上[16].在调查失地农民征地前的就业情况中发现，由于失地农户的村庄多处于县、区边缘，当地的企业相对较多，经济比较活跃，农民找到工作的机会比较大。

因此，失地农户的兼业特征更加明显。

　　在征地前，除少数家庭脱离土地外，大部分失地农民家庭为农非各半。

对于责任田或口粮田，他们或者是进行家庭内部分工或者是家庭劳动力兼业经营。

　　失地农民从事的非农职业一般就在本市，这与全市农村劳动力以就地转移为主的情况是吻合的。

调查显示，征地前，在失地农户转移到非农产业的劳动力中，在市内就业的占90%以上，在省内市外就业的仅占7.2%，到省外就业仅占1.7%，大部分是小范围的农村劳动力转移，即离土不离镇、离土不离区。

　　五、失地农民收入及消费

（一）数据分析

　　调查表明，土地被征用后半数以上农户收入下降，半数以上农户生活消费支出增加，失地后农民收入差异呈拉大趋势，贫富分化加剧。

　　在70户失地农民中，人均纯收入比失地前减少的有38户，占54%，人均减少286元；收入增加的有12户，占17%，人均增加370元；收入持平的有20户，占29%.人均生活消费支出增加的有41户，占58%，人均增加484元；生活消费支出减少的有22户，占31%，人均减少110元；持平的有7户。

　　耕地被占用前的农民人均纯收入为3764元，失地后为3577元，比失地前人均减少187元，减少4.96%；耕地被占用前的人均生活消费支出为2542元，失地后为2688元，比失地前人均增加246元，增加9.7%.

　　收入下降的原因主要有：

一是农民获得的征地补偿小于该土地带来的农业及副业收入。

　　淄博的农业比较发达，被国家列为黄淮海平原农业现代化实验示范区，建立起城郊型农业的框架。

桓台县早在1990年就建成了中国北方第一个“吨粮县”，是中国北方第一个“双千县”（亩产千公粮食，每亩收入千元）。

随着农业产业化结构调整步伐的加快，农村经济得到了稳步发展，2002年粮经比例调整为5：

5，畜牧、蔬菜、林果等成为主导产业。

当地农业的综合效益较高。

二是当地农业综合机械化程度达到80%，农业生产主要是老人、妇女承担，农业成为家庭副业。

家庭主要劳动力已经在务工、经商，向非农行业转移。

失地后“9938”部队难以找到工作，只能赋闲在家，无所事事也几乎没什么收入。

同时，一些有一定劳动能力的残疾人、病人本来可以从事农业