论国有资产管理体系的建立与完善.docx

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论国有资产管理体系的建立与完善

论国有资产管理体系的建立与完善

　　「内容提要」国有资产管理体系的建立，是中国经济体制改革贯彻渐变稳定逐步转轨的方法论、完善市场经济体制的创举。

其目的是寻找新型的公有制形态与市场经济相对接的桥梁。

如何从战略高度上对国有资产管理体系的建立有一个全新的认识，作者提出必须走出四个误区。

如何建立在公有制为主体的市场经济条件下政府管理经济的新模式，作者提出必须从简单的政企分离转变到政资分离和资企合一。

最后，作者提出了在实践中贯彻好这一战略构思要处理好的八个问题。

　　一、建立与完善国有资产管理体系的意义

　　1.坚持市场经济方向，搭建公有制和市场经济的桥梁

　　中国经济体制改革的前20年重点解决了市场经济的发展方向以及市场经济的运行机制等问题。

宏观市场环境具备后，微观经济的运行载体如何构造就成为关键。

（1）市场经济难以在一个所有者内部实现。

市场经济不可能在一个所有者内部完成交换，在一个以国有经济为主导、以中央惟一主体集中国有经济产权的市场经济环境中，只能是一个所有者内部左兜与右兜的关系。

在国有企业之间及和政府的关系上，有说不清的矛盾，弃不掉的情结，国有企业始终不能完成制度性脱困。

因此，如何坚定市场经济方向，从产权上构造能够适应市场经济环境的运行载体就成为改革的关键。

解决这一问题，一方面，传统公有制模式必须打破;另一方面，如何在公有制模式创新的前提下推进市场经济又无法从国外照搬照抄。

中国市场经济微观载体的构造要以公有制为主，这是特殊国情。

现行公有制模式归根到底还是政府所有制，从法律上看，现有的政府所有制是以中央政府作为惟一法律主体，代表全国管理国有资产，但一个主体是不能构造出真正的市场经济的。

（2）外部多元化的困惑。

现实当中客观存在着地方国有资产。

省、市、区、县政府层层都有国有资产，但在法律上又不能得证，仅仅是一种中央所有、地方分级管理的模式。

在这样的矛盾下，要发展市场经济，就面临一个选择，是一步到位搞非国有化的外部多元化，还是分步到位先搞公有制内部的多元化探索，然后逐步实现最终要达到的目标。

我们无法简单重复西方数百年前走过的所谓市场化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鉴进行“休克疗法”的前苏联和东欧国家的改革，只能在综合考虑中国的经济发展速度、社会承受力度、社会的安定程度的统一的基础上，走一条有中国特色的市场化发展道路，通过创新赶超发达国家的市场经济。

　　（3）内部多元化的创举。

把国有资产管理体系的建立当作社会主义市场经济的基本经济制度，这样的构造形成了中国特色改革的创举。

中国能不能在一个主体内部完成从一元到多元的构造呢?

这是近10年来国内理论界和政界一直在探索的大问题。

不这样做，社会主义的市场经济就无法建立。

党的“十六大”报告明确提出，要在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，就国有资产的出资人主体来说，这必将完成从1到300的飞跃，为社会主义市场经济中规范的微观经济载体的多元化构造打下初步的基础。

所谓从1到300的跨越，即从目前国有经济的中央惟一主体论跨越到中央国有和地方两级政府国有并存的国有经济出资人的格局。

届时，一个中央，31个省、自治区、直辖市，再加上250多个地区一级的地方政府，就形成了300个左右国有经济的出资人主体。

这300个主体均要成立各自相对独立的国有资产管理机构，在不同层面代表着三级政府，行使出资人职能。

而它们下边又分别要成立若干家国有资产经营公司，这些资产经营公司从事国有资本的管理和运作，从出资人的角度去和下属的国有独资、国有控股和国有参股的实体企业相对接，完成国有经济内部多元化的构造。

这是一支庞大且多元化的国有经济力量，它们将在贯彻公有制为主的市场经济运行模式中发挥重要的作用。

这一改革的目的是要在市场经济和创新的公有制模式之间搭建中国特色的资本经济桥梁。

　　尽管像意大利、法国、日本和美国等发达国家也有自己的国有企业，但中国这样的国有经济转轨过程这些国家都没有经历过。

这一改革是无法简单地用私有化或民营化的提法所涵盖的。

用历史和发展的观点看，这一创举将会形成中国迈向市场经济，进行转制转轨改革的重要理论。

　　（4）国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的产物。

①1978年党的十一届三中全会前，在中国的计划经济体制下，全国就是一个大工厂，政资不分，政企合一，企业的人财物、供产销，政府包办一切，国家资产和国有资产划等号，没有必要成立国资委。

②从1978年12月到1988年10年间，中国的企业改革尽管是经济体制改革的核心，但仅仅是围绕国有企业从生产型转向经营型的放权让利的思路推进。

中国的宏观经济运行机制在向市场经济运行机制的迈进中，仅仅实现了从产品经济向实体经济为主的商品经济的过渡，资本的概念还不被人们承认，更谈不上国有资本和国有企业与国有经济的不同。

国有企业作为独立法人的投资主体地位并没有确立，而其自身的所有者主体也没有到位，就像一个“没有头只有身子的人”，存在着严重的制度性缺陷。

无论怎么强调国有企业改革的重要性，在具体的实践中，我们不是处在放权让利不够，把企业管死，就是放权让利过大，导致企业内部人控制的失控状态的两难境地。

③从1988年到1998年，随着股份制在中国的提出，产权改革和资本经济开始在中国出现，中国的国有资产管理局成立。

但由于领导层和人们对这一巨大改革转型必要性的认识不足，加上国有资产管理部门的成立，一定会从旧的行业管理部门手中接管权力。

因此，国资局的工作并没有按预计的方向发展，而是遇到了现实中巨大的阻力。

认为中国国有企业的产权已经很清晰，只要抓好管理就能解决国有企业改革的问题，建立现代企业制度就是建立现代企业管理制度的理念占据上风，最终导致国资局未能按既定的方向发展，而是被撤消。

④1998年至今，全国只有上海、珠海、深圳等少数城市保留了完整的国有资产管理体系，或者与后来成立的企业工委两块牌子，一套人马，变相存在并坚持运转。

其他省市的国有企业的产权改革和国资管理都处于停滞状态。

现实中普遍严重发生了国有企业的“婆婆”被取消后，陷入了“内部人控制”的处境。

国务院不得不又建立了稽查特派员制度和监事会制度，然而对这一制度的定性和定论，直到今天也无法得证。

　　必须看到这次国有资产组织体系建立的背景：

①在中国经济市场化的进程中，多种所有制经济并存，不同的商品生产者和交换者出现;②中国的市场经济从商品经济进入到资本经济时期，资本被普遍承认，资本收益的准则被共同遵守，国有企业和国有资本完全可以分开，股东已成为现代国有企业中必不可少的重要组成部分;③国有出资人仅以股东身份参与国有企业的经营和管理。

显然，国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的一个产物。

　　2.公有制市场经济条件下政府管理的新模式

（1）改革深处就是产权。

经济体制改革的攻坚战就是产权改革，一旦涉及国有企业产权的改革，就会触及国有企业的所有者-政府的改革。

从产权入手进行政府的行政组织体制改革，这意味着经济体制改革的深化和政治体制改革的启动。

（2）经济体制与政治体制改革的结合部。

经济体制改革的深化直接引出了政治体制改革的破题，即从政府的组织体制改革入手，改革改革者的大幕的拉开。

过去20年的国有企业改革基本上是政府改企业，但国有企业改革一旦改到产权，就真的要改革改革者了。

因此，它又是政治体制改革的起点，这个起步是务实的。

因为政府机构改革是经济体制和政治体制改革的结合部。

由于现有体制下国有企业的出资人是政府，意味着国资体系的建立不仅是简单的企业产权制度创新，也是政府管理体制的创新。

要实现这个创新，就要重新认识市场经济条件下的政资关系和政企关系。

　　（3）政资的分离与资企的合一。

党的十四届三中全会明确提出要把政府的一般经济管理职能和所有者职能分开，要建立法人财产所有权。

中国市场经济背景下的政府，如何完成这一角色的构造和转换，关键在于对政府双重职能的再认识。

①一般经济调控者职能。

这是市场经济要求的，必须建立维护市场秩序、公平监管保证社会公共预算收入来源的间接管理部门，它们相当于比赛场里的裁判员，如工商、税务及司法等所有能保证比赛按“公平、公正、公开”原则进行的部门。

凡是搞市场经济的国家，都离不开这些部门，它是由市场经济政府管理的共性决定的。

其财政收入主要体现为税收。

对每一个纳税人来说，税收是刚性的。

所以，政府的一般经济调控者职能是裁判员的功能，它在维持着市场经济的运行，所有市场经济的微观载体都要遵守比赛的规则，所有竞争是公平竞争，没有国家队和私人队与外国队的亲疏之分。

②政府的所有者职能。

中国的市场经济是建立在公有制为主的基础之上。

目前，中国的公有制形式还没有找到能取代政府所有制的组织形式。

这决定了中国的政府目前还履行着所有者职能，这是中国的国情。

国有企业产权变革的核心是实现所有者归位，让出资人以股东的身份成为企业的主体。

如果出资人是三级政府及其派出机构的话，就必须对现有政府对国有企业的直接管理进行从组织到职能的全新设计，就要对国资管理体系进行全新的构造。

这是建立有中国特色的能够把公有制和市场经济有效对接的一个创举。

国有资产出资人的收益体现为投资收益。

投资收益与税收的刚性是不一样的，只能是弹性的。

投资收益率也不能像税率那样事先约定，国有出资人在法律上与一般企业的股东并无两样。

建立和完善“三合一”的国有资产管理体系，要求我们必须重新认识政府的政、资分离与资、企合一这两大问题。

如果国资管理功能暂时还保留在政府序列，实际上政府就包含着一般经济调控者和国有经济所有者两种职能。

前者是政，后者是资，二者必须分离。

而就国有经济所有者的职能来说，必须实现出资人和企业的结合，这次国资体系的改革就是要让所有者进入企业，让老板归位，让产权清晰，资企合一。

　　综上所述，必须对长期困惑我们的“政企要分开但现实中政企怎么也分不开”的现状进行反思。

事实上，在公有制市场经济的现有模式下，政企从理论上就无法分开，只能通过政府职能的全新构造，先实现政资分开，再通过所有者进入企业，成为企业的股东，实现资企合一，建立国有企业的现代产权制度。

在这个制度内，才谈得上企业内部所有权与经营权的分离。

由于我们现在还未找到比政府所有制更合理的国家所有制形态，现在就把这个功能放到全国人大的时机还不成熟。

因此，在现有国家体制的主体格局不动的条件下，解决这一问题只能先在政府内部把政资两种职能分开，采用逐步过渡的方式，向市场经济方向推进。

　　3.国有企业从贵族到平民制度创新的历史性跨越

　　国资体系的建立将改变传统的国有经济管理模式，实现从管理国有企业到经营国有资本的转变，在这一转变过程中完成国有企业从贵族到平民的历史性跨越。

　　1978年以来，长达23年的国有企业改革始终是中国经济体制改革的中心环节。

但在这个问题上，始终没有突破到产权这一环节。

尽管在股市上给了国有企业上市一些指标，但其主体部分始终都没大动。

国有企业改革的思路从放权让利到两权分离，再到后来的授权经营，都没有突破产权的大格局。

国资体系的建立旨在通过企业产权结构的调整带动企业组织结构调整，进而实现产业和产品结构的调整。

因此，这一结构调整不是小打小闹，而是一篇将发生在预算内和预算外的几百万家国有和集体企业，十几万亿国有经营性资产存量调整的大文章。

其实际意义还在于把国有企业从贵族变为平民。

国有企业是政府机构的附属物，企业家都是国家干部，国有企业的行为用国家行政法来调节。

因此，国有企业在市场经济中是一个特殊的法人。

所以，在国有企业和政府之间，国有企业与国有企业之间，无论是在产权上还是在债权上都有一种说不清的血缘关系。

这次国资体系的建立就意味着要把国有企业从过去的靠行政法调节的特殊法人变成公司法和民商法调节的一般企业法人，并和外资法人、私营企业法律地位相同，竞争关系平等。

所以说，这是一个国有企业从贵族到平民的历史性跨越。

　　值得指出的是，随着国资体系的建立，授权经营的提法也将作古。

授权经营产生在两权高度分离的基础上，把能让的经营权都让了，而所有权又不能让，因此，就采取了建立在委托代理模式基础上的授让所有权的做法。

但谁