边防派出所建设问题初探.docx

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边防派出所建设问题初探

公安边防派出所建设中存在的问题及对策

【摘要】公安边防派出所是公安边防部队的基层执法力量，它担负着维护边境一线社会安宁和稳定的神圣职责。

本文旨在探讨边境地区改革开放纵深发展的今天，在公安边防派出所建设中存在的新情况、新问题，并对如何解决这些新情况、新问题提出建议。

【关键词】边防派出所建设问题对策

公安边防派出所是公安机关的组成部分，是边境市、县公安局在边境地区的派出机构，是代表市、县公安局在驻地进行公安保卫和边境治安管理工作的基层组织，是公安边防部队基层执法力量，它担负着维护边境地区社会安宁和稳定的神圣职责。

近几年来，各级公安边防部门紧紧围绕“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的目标，积极探索边防派出所工作的新思路，严格落实民警工作责任制，认真做好管防工作，维护好边境地区社会治安，大力开展“创建人民满意边防派出所”的活动。

由此，边防派出所的整体面貌得到明显改进。

但是，随着边境地区改革开放的纵深发展，从事打工、经商的外地人员日趋增多，相对上升的发案率和市场经济滋生的各种不良因素，对处于边境前沿的边防派出所也产生了许多负面影响，并随之产生了诸多不容忽视的新情况、新问题。

及时解决这些问题对维护公安边防部队声誉，打击和预防犯罪，无疑具有重要的现实意义。

一、公安边防派出所建设中存在的问题及成因

（一）边防派出所体制中存在的问题及成因

所谓边防体制是指边防管理机构的设置、领导、隶属关系、管理权限划分等方面的体系、制度的总称。

一直以来有关边防派出所体制的变动的各种传说干扰和分散了基层干部的工作精力，影响了抓部队管理，后勤建设的决心，使边防派出所的全面建设出现了停停进进的局面。

不仅如此，在边防派出所体制上还出现了许多值得研究的现象和问题。

具体表现在：

1.公安边防派出所的管理权限不规范，有的边防派出所没有治安管理权。

治安管理权是法律赋予公安边防机关的一种管理手段，是公安边防部门行使其它权力和完成各种任务的保证。

公安边防派出所失去了治安管理权也就失去了在必要情况下实施强制措施的能力。

从而影响了边防派出所各种作用的发挥。

究其原因，是由当代边防事业的复杂性和多变性决定的。

首先，由于我国边境线漫长，边境地区实际情况复杂、斗争尖锐，周边国家形势多变，从而决定各地边防派出所的工作重点和主要任务不一，从而决定不是每个边防派出所都具有治安管理权。

具体表现为：

有的边防派出所只承担户籍管理，有的只承担治安管理、渔船民管理，有的不管户口、治安，仅管渔船民等等，形式上五花八门。

其次，某些边防派出所不具有治安管理权也是历史原因造成的。

改革开放以来，边防体制几经变动，一些权限的所属权变来变去，致使边防派出所的管理权限无法统一。

再次，各地边防部门的领导对边防工作的认识和定位不准，也造成了某些边防派出所不具有治安管理权。

这种情况多发生在沿海一线，边防派出所、边防工作站、公安派出所同时存在的地方。

2.“所站合一”的情况突出。

有的地方把边防派出所和边防工作站合二为一，又叫边防派出所，又叫边防工作站，一个单位两块牌子。

这种情况在沿海地区比较普遍。

全国约有500多个边防派出所实行“所站合一”。

这种称谓影响了边防派出所执法的严肃性、统一性、有据性。

究其原因，是各地边防部门本着提高行政效率、减少职能重叠、节约开支、节约警力的目的，对一些即有边防派出所，又有边防工作站的地方，实行了“所站合一”、一套人马两个任务、一个单位两个牌子的办法。

从短期看，这些做法的确提高了行政效率，减少了人力物力的浪费，但对我国的社会主义的法制建设却是弊大于利。

首先，公安部的《公安边防派出所工作规范》中规定：

边防派出所是县（市、旗）公安局的派出机构，又是公安边防部队的主要基层单位，受上级公安边防部门和所在地公安机关双重领导，完成公安任务和边防任务。

边防工作站受上级公安边防部门领导，完成各种边防任务。

两者在任务虽有交叉，但主要职责并不相同，把两者合二为一，必会扩大两者各自的职能，扩大两者的权限。

这种情况缺乏政策依据。

其次，“所站合一”不仅仅是一个称谓的问题，而是执法权混乱的问题。

它严重的破坏了公安边防部门执法的统一、严肃、有理有据的特点。

再次，为了方便群众，让群众看了牌子不糊涂，知道办什么事找什么人。

因此，边防派出所与边防工作站合二为一应改正。

3.边防派出所的现役体制，决定了干部服役年限短，许多同志在边防派出所苦干了十几年，积累了许多实际工作经验，工作正处在成熟期，但由于受服役年龄的限制，不得不考虑转业去向问题。

边防派出所地处祖国边境一线，无论从地理位置还是行使的职责，都要求边防派出所实行现役体制，而现役体制最大的特点就是具有严格的淘汰制度。

为始终保持部队旺盛的战斗力、年轻化的干部结构，年龄界限也就成为了重要的淘汰标准。

公安边防部队也使用了这种干部淘汰制度，但应该看到公安边防部队不单单执行军事任务，更多的是完成公安业务。

业务的熟练程度与年龄大小、参加工作时间长短具有一定的关系。

一般来说，参加工作时间长工作经验丰富，执法能力就强。

因此，现役体制下的淘汰制度不完全适合边防部队。

（二）在边防派出所内部建设中存在的问题及成因

各地的边防派出所的实际情况不同，其表现出来的问题也不尽相同，主要的共性问题是：

1.部分边防派出所管理防范能力差，一些可防性的案件时有发生，社会治安问题突出。

究其原因，一是边防派出所基层领导没有从边防工作的全局高度出发，把边防派出所的业务工作简单、片面地认识为是档案管理，簿册的建立和硬件的建设。

未能将边防派出所的工作重点转移到管理防范上，在防范多发性犯罪方面措施办法不多。

二是情报工作不够扎实，秘密力量利用率不高。

一些影响社会稳定的苗头发现不了、掌握不住，从而一些可防性的事件时有发生。

三是部分片警对辖区的安全隐患迟报、瞒报，使其辖区内的突出问题，不能被上级机关所及时掌握，从而无法展开有针对性的工作。

四是干部调动频繁，影响了工作的连续性。

边防派出所的大多数干警任现职时间短，造成辖区情况不熟悉，工作开展不起来。

另外，各种治保会、联防组织没有建立或有名无实。

以上这些因素都严重的影响了边防派出所的治安防范工作。

2.一些干部法制意识差、办案能力低、没有掌握办案技巧。

具体表现在：

受理案件范围掌握不准；询问、讯问方法不当；适用法律不当、定性不准；处理、处罚轻重失衡；执法存在随意性等,这些问题都严重的损害了边防部队的执法形象。

究其原因，首先，边防部队干部队伍来源不一，成分各异，大多数警务人员，并非警校毕业，他们没有经过专门的警务教育，对专业知识、法律知识知之甚少或一知半解。

以山东青岛边防支队下辖边防派出所为例，大专以上文化程度的干警占38、6%，中专文化程度占31、6%，高中及高中以下文化程度的干警占31、6%，警校毕业人员仅占总人数的56%，由于受文化程度和所学专业的限制，干警的工作能力和业务素质参差不齐。

其次，由于个别基层领导干部“重使用，轻培养”，部分官兵长期得不到系统的在岗培训，整体素质一直无法提高。

再次，部分官兵“重业务，轻学习”，对加强学习重要性认识不足，理论学习和业务学习不深、不细、不实，流于形式，影响了自身素质的提高。

3.个别干警的责任心不强，工作不够深入，各种消极思想严重。

究其原因，一是受市场经济的负面效应的影响，少数官兵价值观念偏离正确方向，产生了“当兵虽然光荣，但不能长期下去”的偏面认识。

而一些年龄偏大、接近服役年限的营团职干部，对自己的后路考虑较多，尤其是近几年来转业干部安置困难，多数人都想在部队干到退休，但是现行的政策又不允许，因而思想上产生混日子的想法，没有长期打算，工作缺乏后劲和责任心。

二是受繁重任务的影响。

随着边境地区的经济发展，边防派出所的任务也在不断的增加，而人员编制却没有增加，官兵处在超负荷工作状态。

例如，山东边防总队崂山边防大队一个片警管辖的常住人口竟达到2700多户，超过公安部规定的标准近三倍，还兼管着海上治安和渔船民管理。

由于任务繁重，时间紧张，官兵疲于应付正常工作，“两眼一睁，忙到熄灯”，没时间钻研本职业务，没时间深入辖区、群众了解情况。

为完成工作计划，一些干不完的工作只能应付。

三是受所处地理位置的影响。

公安边防部队集武装性、执法性、涉外性于一体，部队点多、线长、面广，高度分散，长期在基层工作的官兵由于人员少，任务重，缺乏严格的军政训练，个别边防派出所军政主管缺乏管理部队的经验，找不到部队建设和业务工作的最佳结合点。

这些原因都滋生和助长了部分责任心不强干警的消极思想。

4.政治教育工作较薄弱。

一些单位政工干部不安心本职工作，政治理论水平低，不能把握官兵的思想动态。

具体表现为：

边防派出所文化娱乐生活枯燥，政治教育流于形式，组织政治学习过于浅显表面。

原因在于一些边防派出所的政工领导往往只把目光盯在硬件上，看上去花花绿绿，实际上空空如也；一些边防派出所的政工干部在教育准备前，摸底不细，教育形式过于陈旧，教育内容过于空泛。

另外有些边防派出所的军政主官言行不一、身教不足，也是导致政治教育成果不明显的主要原因。

二、解决边防派出所中存在问题的对策思路

（一）解决边防派出所体制问题的对策

1998年公安体制改革后，部边防局的领导提出了边防工作以“业务建设”为中心的口号，这为今后的边防工作指明了方向。

针对新形势、新任务的要求，笔者认为解决边防派出所体制中存在的问题应做好以下几点：

1.规范边防派出所的治安管理权。

公安边防派出所担负着保卫国家主权、领土安全和维护沿边沿海地区社会稳定的双重任务。

要圆满完成好这些任务，必须强化治安管理职能。

边境治安管理是公安边防保卫工作整体中不可分割的一个重要部分，没有良好的社会秩序作为依托，严密边境管理就是一句空话。

公安边防保卫工作也就会失去坚实的基础。

因此，公安边防派出所必须与公安派出所一样，有完整的治安管理职能，不管是沿边还是沿海的边防派出所，都要既管户籍又管治安，这样才能更好地发挥边防派出所的职能作用。

2.一镇（乡、苏木）两所，一所多制，混合设所等问题应按照当地实际情况进行调整。

在边境一线和沿海地区一线（含岛屿），应坚持一乡（镇、苏木）一所，“全线设防、减少失控”的设置原则。

对尚未在沿边沿海一线乡（镇、苏木）设置边防派出所的，要根据边防工作的需要，按照轻重缓急，逐步设置。

在沿边沿海一线乡（镇、苏木）已设置边防派出所，但又因工作需要设置公安边防派出所的，由所在地（县、市）公安机关与边防部门共同研究确定。

凡在同一沿边沿海一线乡（镇、苏木）同时设置有边防派出所和公安派出所的，可以根据实际工作需要予以调整。

如确需保留公安边防派出所的，按照边防派出所管理沿边沿海一线村（屯），其它地区由公安派出所管理。

另外，要严格规定边防派出所和边防工作站的管理权限，在权限上做到“不重叠，不遗漏”，避免“所站合一”情况的出现。

3.国边界线漫长，边境地区实际情况复杂、斗争尖锐，周边国家形势多变。

因此，对边防派出所实行现役体制是必要的，但对一些熟悉边境地区情况、工作经验丰富的干警，由于受现役体制中服役年限的限制，不得不考虑离开部队，这同时也给边防部队带来了巨大的损失。

怎样减小这个损失就成了一个值得研究的问题。

如果在边防派出所普通干警中实行技术职称，服役可以不受年龄限制，或放宽对年龄的限制。

这样就可以为部队挽留住很多执法技能强的干警，且能使其在服役期间始终保持稳定的心态，不再有“走”、“留”的顾虑，安心把毕生都献给边防事业。

（二）解决边防派出所内部建设中存在问题的对策

目前，公安部已明确提出了“近一个时期加强和改革边防派出所工作”的指导思想、总体目标和主要任务，因此，公安边防派出所必须结合公安部边防局《关于进一步加强公安边防部队基层全面建设的决定》和《公安边防部队基层建设要则》的文件精神，进一步深入探索在新形势下公安边防派出所的工作方式和运行机制，采取更有效的措施深化改革，切实加强边防派出所的全面建设，提高边防派出所的行政管理、对敌斗争、治安防范能力。

1.统一思想，深化认识，加强组织领导

一方面，发挥政治教育的传统优势，统一思想、深化认识、作好动员，使民警充分认识改革和加强公安边防派出所工作的必要性，创造出适合边防派出所改革的“群众”基础。

另一方面，要加大对边防派出所的宏观指导力度。

公安边防部队的各级领导应站在关系公安边防工作的全局和生死存亡的战略高度，充分认识到改革和加强边防派出所工作的重要性和紧迫性，把边防派出所的基层基础工作置于更加重要的位置，形成齐抓共管的局面。

另外，建立领导责任制，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关部门协同抓。

为提高管理工作的针对性，总队、支队两级首长也应建立联系派出所制度，深入基层开展经常性的调查研究，关心支持边防派出所建设，加强面对面的指导，并制定针对性强、操作性强的措施，逐步解决边防派出所业务工作和队伍建设中存在的问题，为公安边防基层基础工作的稳步发展创造良好的条件。

2.减少边防派出所在行政执法中的漏洞

公安边防派出所在对外开放、深化改革和建设社会主义法制国家的进程中，只有紧密结合当前社会形势和边防部队实际情况，从建章立制上着眼，从更新知识结构，加快干警轮岗培训，增强岗位忧患意识入手，只有这样才能从根本上解决问题。

（1）更新观念，不断完善现行边防管理机制，创造良好的内部环境。

在机遇和挑战面前，计划经济时期产生的干部管理制度越来越受到挑战。

不断增大的工作量和市场滋生的不良因素都对边防官兵产生了各种各样的影响，仍按照计划经济时期的干部管理体制已不能适应“科技强警”战略和“依法治边”的基本要求，特别是干部人事任免、考核、提拔方面，带有很大计划经济时期的色彩。

提职提衔靠年限、论资力，在知识结构、工作能力和个人素质上还缺乏一系列的规范和竞争激励机制，影响了人才的脱颖而出，从而对行政执法活动产生连锁反应。

应该说完善边防管理体制，强化干警岗位竞争意识是大势所趋，也是创造良好的内部执法环境的必经的途径。

第一，要建立健全各项竞争激励机制，重点解决“干好干坏一个样、干多干少一个样、干与不干一个样”的问题，要把干警的警务能力，工在态度与职务升迁、警衔晋升等各种切身利益结合起来。

第二，要大力提倡末位淘汰制，解决能上能下问题。

实行多层次、全方位、强有力的监督制度，防止干警腐化，真正形成“制度是高压线，谁碰谁触电”的现代化管理模式，培养良好的执法土壤。

（2）规范执法程序，加强检查指导力度。

大多数基层单位都存在“重实体，轻程序”现象，因此，必须对执法程序加以全面规范，要充分发挥公安边防法制部门的检查指导作用。

通过现场指导、季度考核、年终检查等灵活多样的方式，及时发现和纠正执法偏差，完善执法程序。

（3）加强岗位学习，更新和完善干警知识结构，全面提高干警自身素质。

加强岗位学习，无论是当前还是今后一个时期，都是公安边防官兵提高自身执法水平的重要途径。

各级公安边防部门应该重视和认真抓好对干警的培训工作，严格按照部局“从严治警、高质量建警”的要求，采取有效措施。

一方面要组织安排院校毕业生和年轻干警到当地公安机关接受实习锻炼，从感性上提高对各项公安业务工作的认识程度；另一方面要大力开展岗位练兵活动，通过以老带新，使干警在实际工作中得到锻炼提高。

此外，还要学好与公安边防工作有关的边缘学科、交叉学科知识和现代管理科学知识，注重吸收和借鉴当代国际国内边防研究的最新成果，掌握正确的思维方式和工作方法，促进干警素质的全面提高。

努力造就一支政治合格、军事过硬、具有较高的科学文化素质、能担当跨世纪重任的新时代公安边防干警队伍。

（4）建立健全执法过错责任追究制度。

追究执法过错责任的根本目的在于最大限度地减少过错，使一批利用职权不作为或违法、违纪的干警自警、自醒。

结合公安边防部队的实际情况，制定相应的追究制度，使过错责任具体行为人和主管领导都受到责任追究。

同时还要根据情节轻重，实行累计追加淘汰制，对一些连续在行政执法活动中出错的干警及时实行离岗培训，经培训仍不合格的要坚决予以转业或复员。

另外，要广开外部监督渠道，敞开门户，及时听取群众团体、相关部门、广大人民群众的意见和建议，增强执法过错责任追究的透明，使主管部门有的放矢，阳光作业，被追究对象心悦诚服，进一步推动规范执法的自觉性。

3.突出重点，统筹规划，落实改革措施

在工作实践中，各地边防派出所的上一级机关，应该根据部局关于改革和加强边防派出所的要求，紧密联系本单位，本辖区地域特征、治安特点、警力配备和经济状况等，确立当前的工作重点，制定长、短期目标和计划，统筹规划，分步组织实施，做到“阶段有重点、年年有突破”。

要立足长远目标，以点带面，重点建设一批等级化样板边防派出所，以典型引路，增强示范效应。

在加强边防派出所工作方面，应该突出以加强边防派出所基础工作、实施社区警务战略和推进规范化建设为重点，确定一批试点单位，进行分类指导，不断总结经验，逐步予以推广。

有的边防派出所结合自己的特点（实际情况），加强自身建设，总结出了许多值得推广的经验，例如，“一个重点，五个加强”。

一个重点，即抓好辖区治安防范体系建设，提高管防能力。

五个加强，一是加强实有人口的动态管理，特别是要加强对重点人口、流动人口和赁租房屋的管理，提高对社会的控制面；二是要加强情报信息收集，把它纳入边防派出所基础工作总体目标，培养一批素质较高的特情、耳目，建立起一个覆盖面广、反映灵敏的信息网络，完善预警机制，尽早发现影响社会稳定的苗头，防患于未然；三是加强对管理防范策略的研究部署，切实提高辖区社会治安防控水平；四是结合本地区的犯罪规律特点，及时分析研究薄弱环节，采取群防群治、民警深入责任区、与公安机关各警种协调配合等多样化的方式，建立打防控一体化的工作长效机制；五是进一步加强治安管理，落实属地管理工作责任制，依法严格管理易燃、民爆等危险品，加强对特种行业以及公共场所、突出部位的治安管理。

加强安全防范，严厉打击违法犯罪活动。

将这类经验总结收集起来，向整个边防部队推广，一定会使边防派出所的业务水平提高一个层次。

4.增加投入，创造条件，提供良好保障

边防派出所集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体，是整个边防管理工作的基础。

因此，上级机关应该增强全局观念，倾斜人力、物力、帮助基层边防派出所解决各类困难和问题，为防范管理工作创造必要的条件和环境。

一是要增强警力、经费、装备等投入，充实一线力量。

精简机关，充实基层，并保证责任区民警工作岗位相对稳定，不随意调动。

要积极争取当地党委政府的支持，节约经费，倾斜经费投入方向，为边防派出所提供必要的物质保证。

二是加强培训，提高素质。

坚持向素质要警力，广辟教育培训渠道，采取岗前培训、举办业务培训班等多种形式，大力提高干警的综合素质，实现“一警多能”的目标。

在培训中，要科学安排培训内容，加强组织规划，避免重复培训。

三是加强科技强警，提高科技含量。

在现有信息化工作的基础上，注重软件上的更新换代，加强边防派出所综合信息管理系统的开发，并在实践中逐步应用完善，提高派出所工作的科技含量。

5.完善机制，公平竞争，激发工作热情

要建立科学合理的竞争激励机制，充分调动干警的积极性和创造力。

一是建立科学的考核标准和考核内容。

根据边防派出所领导和责任区干警担负的职责，将任务量化分解，做到考核标准统一，责任明确，指标清楚，使每个干警都能明确本职工作应达到的目标。

在制定考核标准和方法时还要综合考虑基层单位和责任区的人口构成、地理状况和治安复杂程度等因素，分类分层次确定指标，防止因责任区情况不同，形成不公平的竞争，挫伤干警的工作积极性。

同时，加大平时抽查、监督力度，了解掌握真实情况，客观、公正地反映每位干警的工作成效。

二是实施“发案倒查”建立责任追究制度。

通过走访当地党委、政府、公安机关和人民群众以及对已破案件分析、倒查，查找管理防范方面的问题，对长期案件高发、管理秩序混乱，重点对象、重点部位漏管失控，对群众不满意的边防派出所要追究领导和责任区干部的责任，使基层领导和责任区干警不断增强责任感和使命感，切实承担起守一方热土，保一方平安的责任。

三是建立激励奖惩机制，实施正确的目标导向。

把干警的晋职晋衔、提拔使用、评功评奖与工作成绩紧密挂钩，做到奖勤罚懒，奖优罚劣。

同时，坚持两头代中间，即树立好的典型，大力弘扬部队的正气；也及时曝光不良的倾向，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良性竞争氛围，最大限度地调动干警的积极性、主动性和创造力。

6.严格管理，加强教育，提高服务质量

边防派出所的队伍状况如何，直接影响边防部队的整体形象和战斗力，各级边防部门要以“三个代表”重要思想为指导，“坚持两手抓，两手都要硬”，把业务工作和队伍建设有机的结合起来。

一是加强正面教育。

要实事求是地深入分析边防派出所队伍中存在的问题，认真开展“三个代表”学习教育、“双让”教育等活动，引导官兵树立正确的权力观，并结合实际做好深入细致的思想政治工作，及时发现解决官兵中出现的苗头性、倾向性的思想动态，提前介入，妥善加以解决。

在进行正面思想教育的同时要结合每年度的评功评奖工作，表彰宣传一批基础工作扎实、工作成效显著、人民群众满意的单位和个人，以正面典型引导人，树立边防部队的良好形象。

二是要加强重点整治。

要结合以往队伍中存在的问题，采取明察暗访、召开廉正监督员会议、接受群众举报等方式，重点查摆整治少数边防派出所民警群众观念淡薄、态度恶劣、执法不严、为警不廉、警容不整、形象不好等突出问题。

通过进行重点整治，进一步转变边防派出所的工作作风，提高服务质量，密切警民关系。

三是要提高服务水平。

边防派出所要积极推行警务公开制度，对廉正制度、监督制度以及办事程序、办事结果、收费标准等，能公开的要公开。

广泛接受社会监督，改善服务态度，认真兑现服务承诺，积极创建文明窗口，把联系群众、服务群众的各项措施切实落到实处，让人民群众满意。

参考书目:

曲广洲.关于对边防派出所建设的思考.边防研究.1999.第一期

章文权.公安边防派出所业务知识问答.内蒙古边防总队.辽宁民族出版社.2001

余国海.公安边防派出所行政执法中存在的问题及对策.武警学院学报.2002.第一期

章文全.对内蒙古公安边防派出所基层基础工作的调查和思考.边防研究.2000.第五期

温希荣.关于当前队伍建设中存在的问题、原因及对策.边防研究.2000.第三期

张保平.试论我国边防体制及其改革.武警学院学报.1998.第二期