安全生产执法过程中常见问题.docx

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安全生产执法过程中常见问题

安全生产执法过程中常见问题

肖承雄

在实际执法过程中仍然存在着一些问题，影响了安全生产行政执法的规范运行。

 一、先调查后立案。

按照《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条的规定，对发现生产经营单位及有关人员应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写统一的立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。

这一条是行政机关依法启动行政处罚程序的重要环节，是对案件进行深入调查取证的前提。

立案必须填写立案审批表，同时附上相关的材料（举报材料、上级交办或者有关部门移交的材料等），由分管领导批准，指定两人以上办案人员负责调查处理。

但是在实践中，执法人员常常是发现案件后即对案件进行调查取证，待案件事实清楚、取证结束后才填写立案审批表，这就导致虽然有立案，但此时的立案是在案件调查取证后进行的，违背了法律设定“立案”程序的本意，使“立案”失去了法律意义，这种做法是不符合法律程序要求的。

 二、询问笔录不规范，内容表述不清。

行政案件调查询问笔录，是办案人员为了查清案件事实而对当事人和其他相关人员进行询问调查时制作的书面记录，是行政执法机关依法办案的重要证据。

询问笔录制作的质量好坏，将直接关系到案件的调查和处理，也是日后行政复议、行政诉讼的重要证据。

可以说，询问笔录在案件的查处过程中起到了举足轻重的作用。

但是，在制作询问笔录的过程中往往存在以下问题：

（1）案前准备工作不充分，没有拟好询问调查提纲。

有的执法人员认为做调查提纲麻烦，摸着石头过河，导致心中没有数，不知道先问什么后问什么，该问什么不该问什么，该记什么，不该记什么，有时候很简单的违法事实，却询问的前言不搭后语，甚至一件小事情多次找当事人也询问不清，没有目的性，孰不知，我们面对的当事人是十分复杂的，询问笔录一次不清楚，下次再问，有可能什么也得不到，或者得到相反的结果，也有可能错过调查机会。

因此好的调查提纲，能使执法人员对整个案件的调查脉络清楚，因此，在调查询问笔录制作前，执法人员应先熟悉案情，分清主次，掌握笔录重点所在，对要解决的问题做到心中有数，拟好提纲，这样调查时才能有的放矢，也不会被被调查人漫无边际的话语搞乱方向，到时候记录有用的信息，舍弃无的信息，既简明扼要又做到事实清楚；

（2）询问当事人的时候不表明身份。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条明确规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。

也就是说，执法人员在对有关场所进行检查、询问当事人和相关人员之前必须向相对人表明身份，这是法律所规定的不可缺少的程序。

但是在实践中，执法人员往往忽视了这个程序要求，从而影响到所制作的现场检查笔录、询问笔录的证明能力和执法的严肃性；

（3）笔录开始未认真核实当事人和有关人员基本情况，导致姓名或名称前后不一致。

例如：

在被询问人一栏中写的是“王明”，而在询问过程中却写成“王民”，甚至出现别名和真名混用，单位名称也不是全称。

在询问当事人和相关人员姓名的时候，应该了解有无别名和绰号，如果出现常用名字与身份证名字不一致时，应当以当事人和相关人员的身份证为准，并且当事人和相关人员在笔录末尾签字的时候也必须以其身份证为准，同时身份证复印件以及单位法人主体资格证明复印件附在卷中；

（4）询问笔录目的不强，证明力差。

在询问的过程中，由于案前没有做好准备工作，对案情以及涉嫌违法的行为没有充分了解，所以在询问的过程中，不能一针见血地将违法当事人的违法事实询问清楚，或者应该追根溯源的情况，却避而不问等等漏洞，造成笔录没有证明力。

因此，在制作笔录前，应根据当事人违法事实大致确定所适用的法律条款，明确调查方向。

在实际制作过程中，有时候会遇到同一个违法事实可以同时适用不同的案由，这就要求执法人员根据安全生产法律法规的规定结合实际来定性，在制作笔录过程中要有针对性地提问，将区别案件性质的要素重点理出来提问。

调查询问笔录应围绕当事人违法事实的“五要素”即：

何人在何时、何地，采取何种方法手段，实施了何种违法行为，导致了何种后果，以及实施违法行为前后的具体情况来制作；

（5）询问笔录前后左右相互矛盾，不统一。

有的案件需要多次询问违法当事人以及其他相关人员，详细了解违法事实，所以，执法人员应该在下一次询问时候，仔细阅读当事人和相关人员的上一次的笔录，发现矛盾点，对需进一步核实的违法行为、违法事实，做到心中有数，询问过程中即使当事人和相关人员的回答前后有矛盾，也能直接将其指出来，同时要多问几个“为什么”，以便进一步核对确认，直到询问笔录最后达到统一。

现实中有些执法人员由于没有仔细阅读上一次笔录内容，当事人和相关人员说什么，就记什么，造成了询问笔录前后左右相互矛盾，漏洞百出，给案件性质的认定和查处、结案工作带来极大的不利；

（6）询问笔录多处涂改、不整洁，或涂改处未经被询问人签名捺印确认。

一份事实清楚，字体工整，卷面整洁的笔录，不仅能使人赏心悦目，同时也体现了办案人员的文化素质和业务水平。

但在实际工作中，办案人员由于缺乏必要的准备或者不太注重小节，造成笔录随意涂改，影响了案卷的整体质量。

在核对笔录过程中，如果被询问人认为，笔录记载的内容与其所述有较大出入时，按照规定是允许更正或补充的，但不能在原笔录处进行大面积的涂改，而应该在笔录末尾另起一行问：

“以上笔录你已经看过，有何补充？

”然后记录所需更正或补充的内容。

同时，办案人员应当要求被询问人在询问笔录所有涂改的地方捺指印；

（7）笔录完成后未经被询问人核对。

核对笔录是被询问人的权利，也是依法行政的需要，因此，笔录完成后一定要让被询问人核对并签署“以上笔录我已看过，与我所述相符”的意见，然后签名或捺印。

被询问人没有书写能力的，在笔录中应该将其文化程度体现出来，笔录结束后，应向其宣读笔录，进行核对，最后，由办案人员代为书写“以上笔录我已看过（向我宣读过），与我所述相符”，由其本人签名或者捺印。

同时，被询问人还应当在笔录除最后一页之外的每一页右下角签名或者捺印，最后一页在规定处签名或者捺印。

在实际中，有些办案人员为图省事，忽视了这一点，这就有可能给以后的复议或诉讼带来不必要的麻烦。

 三、复印材料的核对和确认。

为了体现所取得的证据材料客观真实性，确保证据能力，尤其是有的证据的提取只有一次机会，错过这个机会以后就难以取得，所以就必须对证据材料进行核对确定。

正确做法是执法人员在复制证据材料的同时，应当场对复印件进行核对，在复印件上标注“经核对与原件无误”字样，同时应当由证据材料的提供人签字、盖章以示确认,最后由办案人员标注取证时间、取证地点、取证人。

但是在实际操作中，很多执法人员经常遗漏在复印件上进行签字的步骤，有的甚至没有证据材料的提供人签名、盖章，从而影响到证据材料客观真实性的确定，形成无效证据。

 四、制作现场检查笔录。

现场检查笔录是安全生产执法人员对生产经营单位现场检查中发现的各种客观情况的真实记录，是现场处理和以后进行诉讼活动的原始资料和执法依据，也是最重要的证据之一。

因此，执法人员到达现场后，应当通过对现场的调查，详细记录与违法活动有关的一切情况及活动，并按照要求拍摄现场照片制作现场图，必要时可以录像。

现场笔录必须写明被调查人的姓名、单位、住址、联系电话及调查的时间、地点和事件发生的时间、地点、人物等，对现场情况尽可能用法律术语客观、真实地作记录。

不得随意取舍和歪曲，要准确记录与违法事实有关的物品数量、形态，以及违法场所，记录的事实必须“实、简、准、严、全”。

被检查单位对检查意见，同意的要表述出“以上内容属实”，不同意的要说明理由，并要签名或捺印。

被调查人拒绝在笔录上签字的，办案人员要在笔录上写明“当事人拒绝签字”字样，并写明拒签的理由，并让在场见证人签字或捺印。

最后，办案人员要在笔录末尾分别签名并注明日期。

但是有些执法人员在制作现场检查笔录的时候，往往容易出现以下问题，从而造成现场检查笔录证据效力降低或者无效。

（1）现场检查笔录过于简单或复杂。

（2）现场检查笔录缺少现场照片和现场图，或现场录像加以佐证。

（3）不记载出示执法证件，表明执法身份的执法程序。

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，执法人员在对涉嫌违法当事人的物品或者现场进行检查时候，必须向当事人出示能够证明执法身份的行政执法证件，才能依法实施检查。

未记载出示执法证件、表明执法身份就是未遵守法定程序，提取的证据就不具备程序合法性，当然也就不能作为定案的证据；（3）现场检查记录误作为行政处罚记录。

现场检查记录是证据的一种法定形式，只有和其他证据材料相互配合使用，才能判断当事人是否构成违法。

因此，现场检查笔录不应该记载诸如责令警告或责令停产停业整顿等行政处罚情况，否则，就使采集证据的过程变成直接进行行政处罚的过程，形成程序违法导致证据无效。

（4）不记载采取的行政强制措施。

执法人员在对当事人的物品或现场实施检查时，对涉嫌违法的物品根据不同的情况采取相应的行政强制措施，是现场检查笔录应当记载的内容之一，但执法人员往往忽视对这一情况的记载，致使现场检查笔录未能反映对现场检查的全过程。

所以现场检查笔录应当对采取行政强制措施的种类、被采取措施物品的种类、数量以及法律文书是否当场送达当事人进行详细记载，以反映现场检查的全过程。

（5）现场检查笔录没有当事人“以上情况属实”签字确认，也没有当事人拒签的说明，检查笔录末尾，办案人员没有分别签名。

 五、授权委托书内容不完整。

授权委托书是违法当事人授权他人代表自己接受调查的文书，被授权人的一言一行直接代表当事人，所以，授权委托书应该详细载明授权的事项、时限。

但是有的授权委托书只是写明“授权某某人代表本人接受询问调查”，接受调查什么，授权起止时间都没有，这样的授权委托书就很不规范，容易出现扯皮现象。

此外，执法人员应将授权人和被受权人的身份证复印存于卷内。

 六、行政处罚告知时间、内容错误，不完整。

行政处罚告知笔录是行政机关采用一般程序办理行政案件时，在作出行政处罚前按照法定告知程序的要求告知被处罚人拟作出行政处罚决定的事实、理由和法律依据以及被处罚人享有的权利。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。

只有将事实、理由、依据完整、准确的告知当事人，当事人才能有针对性地提出自己的反驳意见和主张，并为自己的主张提供证据以维护自己的合法权益。

如果行政机关对当事人的告知内容不完整或者不正确，那么当事人陈述、申辩就没有目标，其陈述、申辩权利就无法真正实现。

实践中，主要问题有：

（1）行政处罚告知的时间超前或滞后。

准确的告知时间，应该是在案件事实清楚，证据确凿充分的基础上，承办科室拟作出处罚之后，县级以上安监部门负责人批准作出行政处罚决定之前进行告知。

实际工作中，经常会出现，一是在其他证据尚未收集的情况下，对当事人进行询问，之后马上进行告知，二是在作出行政处罚决定之后才进行告知，这样做就是程序违法。

（2）按照有关法律规定，自当事人签收之日起三日内，当事人未行使陈述、申辩及听证权，也未做任何其他表示的，视为放弃权利。

而有的执法人员却往往忽视时间的概念，例如：

告知时间为2007年8月6日，而在9日就作出了行政处罚，未达到法定时间的三个工作日；还有的当事人在接到告知书以后，为了尽快完事，当即表示放弃陈述申辩和听证的权利，要求处罚，有些执法人员为了尽快结案，也就在送达行政处罚告知书的当日对当事人作出了行政处罚，从而造成了程序的违法。

（3）违法事实部分告知不完整，过于简单。

事实应包括何人、何时、何地、何具体违法行为、何危害后果。

（4）适用的法律法规告知错误。

一是法律法规名称不规范，例如《中华人民共和国安全生产法》简称《安全生产法》等，二是适用的条款不具体，没有细化到条、款、项、目，或者用“有关规定”等笼统的表述代替；（5）告知适用的法律依据与行政处罚实际适用的法律依据不对应。

（6）作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，未告知当事人有要求举行听证的权利。

（7）处罚告知笔录无当事人签字确认。

  七、陈述、申辩的复核程序。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

陈述和申辩的权利，体现了执法机关在查办安全生产违法案件中公平、公正原则，是当事人参与到行政处罚程序中的主要方式，体现了程序的正义性，有利于进一步查清事实、发现真相，防止行政机关主观偏见，从而有效的维护当事人的合法权益。

但是，在实践中，很多执法人员对案件先入为主，主观认为当事人的陈述、申辩只是形式上的东西，甚至认为当事人的陈述、申辩是“不老实”“狡辩”，因此在实际操作中对当事人的陈述、申辩不理睬、甚至不受理，或者是简单地把陈述、申辩材料入案卷不进行认真复核。

为避免出现差错，办案人员接到当事人的陈述、申辩后，应该及时对意见进行分析，采纳或者不采纳都应说明理由，不得因当事人的申辩而加重处罚。

 八、送达程序不规范。

送达回执是行政机关依照法定的时间和方式将行政处罚决定送交受送达人，用以证明受送达人收到该法律文书的书面凭证。

《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

法律文书的送达应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人，如果本人不在，可以交给其成年家属或者所在单位的负责人代收。

受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名盖章的，送达人可以邀请其他见证人到场，说明情况，把文书留在受送达人处，在送达回执上记明拒绝的事由、送达日期，由送达人和见证人签名，即视为送达。

直接送达难达目的的也可以采取留置送达、邮寄送达、公告送达等形式，不管采用何种方式送达，都必须符合要求。

但是，在实际工作中，经常会出现以下问题，

（1）行政处罚决定书除当场送达外，没有在规定的七日之内送达。

（2）为图省事，不是把直接送达作为首选。

（3）送达回执内容填写不完整或填写错误。

（4）送达回执上既没有受送达人签名盖章，又没有二名行政执法人员注明情况并签名及见证人签名或盖章。

（5）采用公告方式送达的，未在公开媒体上发布送达公告或虽发布送达公告却未将这一事实证据收入行政处罚卷中。