行政领导与公共决策论文.docx

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行政领导与公共决策论文

官员财产申报制度

在我国的发展现状及对策分析

十八大以后，中央到地方反腐败工作取得很大进展，但2012年以来发生的“表哥”、“房叔”、“房妹”等现象，使得官员财产申报的呼声越来越强烈。

近年来，许多学者提出建立官员（公职人员）财产申报制度，作为我国反腐倡廉的一项重要制度保障。

对其研究现状全面学习后发现，学术界主要成果集中于官员财产申报制度、我国官员财产申报制度实行现状以及国外官员财产申报制度的经验借鉴等方面，本文在略作整理和归纳基础上，加以简单分析，希望对今后的研究和实践有一些借鉴和参考价值。

一、官员财产申报制度来源与作用

官员财产申报制度起源于240多年前瑞典的家庭财产收入申报制度。

1766年，瑞典公民就有权查看从一般官员到首相的纳税清单，这一制度一直延续下来，并被世界许多国家借鉴和不断完善，成为极具约束力的反腐机制。

目前，世界上已有美国、英国、新加坡、俄罗斯、韩国、越南、墨西哥、中国香港、中国台湾等国家和地区都通过立法的形式确立了官员财产申报制度。

实行国家公职人员财产收入申报制度被公认为是从源头上预防和治理腐败的重要措施之一，能有效防止利益冲突。

官员财产申报制度着眼点虽然是防范公职人员的权力不正当运行，但意义又远远超出了这个范畴。

实行官员财产公开制度，是增强政治透明、促进政治民主化、公开化的重要标志，有力地保障了政府的权威性与公信力，成为对执政党的政治认同及政府合法性、合理性的重要基础。

二、我国官员财产申报制度现状

（一）中外官员财产申报制度的异同

正如前文所述，世界上许多国家已经实行官员财产申报制度，与他们相比较，我国的官员财产申报制度既有相同之处，也有很大差别。

相同之处主要有：

一是实行的目的相同。

官员财产申报的初衷和目的在全世界是一致的，那就是监控官员的权力运行，抑制腐败。

把官员的财产状况置于监督之下，通过掌握官员财产变化监控官员的权力运行，保障官员正确行使权力，预防腐败行为。

二是申报主体相同。

各国财产申报的主体范围都根据各国国情做出了不同的规定，范围不一，有的国家分级别职务限制，有的国家不分级别职务限制，但各国财产申报主体基本都涵盖了各国主要的官员。

三是申报内容基本相同。

国外财产申报主要包括动产、不动产、有价证券、债权、债务、礼品馈赠、招待费以及可能影响官员道德操守的各种经济利益等。

我国当前的政策文件对干部申报财产的规定与国外有所差别，但基本上反映了现阶段我国领导干部的财产状况。

不同之处主要有：

一是受理机构的独立性上存在差异。

实行官员财产申报制度的国家都设立了受理机构，受理机构是专设还是挂靠于相关机构，各国情况不同，但为了保证官员财产审核公正有效，大都赋予了受理机构一定的独立性、权威性，在其发现官员可疑财产时可以独立地展开调查工作。

而我国的受理机构主要是组织和人事部门，纪检监察机关和组织、人事部门在一定情况下，可以依据一定程序对申报材料进行调查核实。

但由于组织、人事部门没有独立的监督职能，纪检监察机关虽有监督职能，但由于受同级党委和政府的领导，工作的独立性和权威性受到限制，难以发挥有效的监督作用。

二是查阅范围的大小存在差异。

国外官员财产申报之后，一般都在一定范围内公开或公示，以接受监督。

国际上主要有三种立法模式：

第一种采取公开原则，所有申报材料都可供查阅，特别是少数高级官员的申报材料定期刊载于公报上，公众无需申请即可进行查阅，如韩国、格鲁吉亚、法国等；第二种采取保密原则，申报材料由接受申报的机构掌握，不公开也不允许查阅，但特定机构（如检查机关、公职人员管理机构）可以根据工作需要确认申报材料的准确性、真实性，如新加坡、泰国等；第三种采取有限公开原则，需办理相关手续才可以查阅，而对担任要职的公职人员的申报材料在报刊上公开，同时对公开范围和内容进行必要的限制。

我国官员的申报材料由组织、人事部门保管，不向社会公开，只有纪检监察机关和组织、人事部门根据工作需要，按照一定程序可以查阅。

与国外相比，我国官员财产申报情况查阅范围非常小。

（二）我国官员财产申报制度存在的弊端

由于我国的官员财产申报制度是建立在政策文件之上，有学者认为这些政策文件不仅在程序规定上粗疏，而且在执行保障方面缺乏力度，更没有确立司法追究制，可以说官员财产申报制度在我国完全流于形式。

学者们认为其问题主要表现为：

一是申报主体范围窄。

我国现有政策规定的申报主体包括党政机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位县（处）级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，不包括军事机关的领导干部、县（处）级以下领导干部，范围明显过窄，不能适应反腐倡廉工作的需要。

二是申报内容不全面。

只要求申报官员个人财产而未规定申报其家庭全部财产，结果是许多腐败行为根本无法揭露。

因此学者认为申报的财产，必须能全面、准确地反映申报主体的财产状况。

三是法律权威性较低。

我国的官员财产申报制度主要依靠执政党的政策来推行，缺乏专门完善的成文法，刚性不足，不具权威性和可操作性，实践中摆脱不了形同虚设的走过场尴尬境地。

四是财产申报机构设置不科学。

各单位组织人事部门接受干部财产申报，并报相应的上级组织人事部门备案。

本单位组织人事部门受理官员财产申报不具有公正性、独立性、权威性，很难承担对申报财产的稽核任务。

五是财产申报时间设置简单化。

只是规定了一年两次日常申报，而没有规定初任申报和离任申报。

这样就不能全面揭露腐败问题，因为很多腐败问题是在其调任或离退休后被揭露的。

六是申报主体责任过于简单。

对申报主体不申报或不如实申报的责任处罚只是批评教育或一般的党纪政纪处分，力度过轻，承担责任形式过于简单，不需要承担相应的民事、刑事责任。

七是相关设施和制度不配套。

与申报相配套的公示、监督和问责制度不健全；公民身份信息数据库更新不及时；各相关部门之间及部门内部的信息相互封闭。

（三）我国推进官员财产申报公示存在的障碍

实践证明，如果不对官员财产申报进行公示，官员财产申报制度就失去了最初的意义，也就不能有效预防和惩治腐败。

近些年披露的官员贪腐案件涉案金额巨大，影响恶劣，显示出我国实行官员财产申报公示制度的紧迫性。

然而，在我国推行官员财产申报公示制度却阻碍重重。

一是既得利益群体的反对。

官员财产公开制度的有效实行必然要求官员利益暴露于公众面前，并将不合法利益剥夺，面临罢官失财、锒铛入狱的命运。

另外，中国公务员人数庞大，官员财产申报具体操作起来是一项十分庞大的工程。

二是心理障碍。

心理障碍主要有藏富心理、保护个人隐私权心理、担心收入减少心理、害怕腐败行为暴露心理、时机不成熟的风险担忧心理。

治理官员财产申报制度心理障碍解决之道有，加强官员财产申报制度的舆论宣传，使官员对其形成正确的认识；制定官员财产申报制度相关法律，使官员对其树立正确的态度；完善官员财产申报制度配套制度和技术，减少官员对其风险的担忧。

三是官员个人隐私权与公众知情权的博弈。

官员很大程度上以保护隐私权为由反对财产申报公示，认为个人收入和家庭财产完全是个人隐私，不应当公开。

公职人员的隐私权必须让位于公共利益，这是法学界的共识，认为官员的隐私权必须为社会民主制度建设牺牲一部分，以满足社会公众的知情权，否则就不必担任公职。

只有在个人财产与公共利益无关的情况下才属于隐私权，其权利受到法律保护，而官员财产与公共利益密切相关，公共利益需要优先保障，因此隐私权也应受到限制。

这也可以叫做公务员个性的法定自我丧失，正是这种个性的法定自我丧失，为公务员财产申报奠定了合法性基础。

同时，官员财产申报制度也必须充分考虑官员隐私权保护的需要，对财产申报制度设定合理的界限：

在申报主体范围上，应以职位与公众有密切关联的“公共官员”为限；在财产申报内容上，应以个人与外界公共场合发生广泛的“社会领域”为限；在财产申报公示上，应对财产申报材料的查阅或使用加以限制，防止财产申报资料的不当利用与传播，减轻申报人因个人信息被过度曝光导致的隐私忧虑。

实现财产申报制度与隐私权保护的平衡，才能打消公职人员财产申报公示的隐私权顾虑，让财产公示变成现实。

四是民众观念偏差与政治参与意识不强。

我国普通民众偏好通过严惩贪官来反腐，忽视预防腐败发生的制度改革和建设，即使对官员财产申报制度，也有民众对其期望过大，认为只要一公开官员财产，就能让所有腐败分子统统现形，进而开展一次严打行动，就能严厉打击惩治所有的腐败官员。

近年来，我国公民的网络参政积极，但总体而言我国公民的权利意识和参政意识依然不强，政治冷漠普遍，而且中国政治参与机制不健全，监督机制缺乏执行力，对检举举报人的法律保护不足，公民一旦举报某位贪官，自己也很可能被报复，被劳教。

这些都大大影响官员财产申报公示制度实行的效果。

五是相关配套制度和法律不健全。

相关配套制度和法律不健全是实行官员财产申报公示的技术障碍。

实行官员财产申报制度的国家都有相应的法律制度。

如，美国有《道德改革法》《政府道德法》，新加坡有《防止贪污法》《公务员纪律条例》，俄罗斯有《俄罗斯联邦反腐败法》，法国有《政治家生活资金透明法》等。

我国相关配套法律、措施不健全，主要是身份证的管理混乱，金融实名制度不完善，导致财产核查困难。

不动产登记制度不完备，没有建立起防止资金外逃的制度，我国在国际反腐合作中存在制度和法律的衔接问题等。

三、建立有效的官员财产申报制度研究

官员财产申报制度包括申报、公示、监督和问责四个环节，其中申报和公示是最核心的环节。

目前我国的财产申报制度只是发展到申报环节，缺乏后续的公示、监督和问责环节。

西方各国官员财产公开制度的实践依据证明该制度是一项有效预防和惩治腐败的制度，我国走向制度反腐的道路之后，应当借鉴西方发达国家成功的经验，在我国建立更为健全和完善的官员财产申报制度。

当前在我国建立官员财产申报制度重点是对官员财产申报进行公示。

通过国家立法的形式确立官员财产申报制度，即由全国人大常委会制定《官员财产申报法》或《公务员财产申报法》，同时建立与官员财产申报制度相配套的组织机构、法律制度、执行制度，这是学界的共识。

研究的重点主要有：

（一）关于官员财产申报制度法律依据

学者们研究认为，在我国通过立法的形式确定官员财产申报制度是有宪法和法律依据的。

从《宪法》来讲，我国宪法明确规定中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，公民对任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告和检举的权利。

实行官员财产申报制度就是为了进行增强政务活动的透明度，使公民对国家机关及其工作人员的民主监督权利成为可能。

从《刑法》来讲，我国刑法规定有巨额财产来源不明罪，这一规定确立了国家公务员有说明财产来源的义务，这是官员财产申报立法的直接法律依据。

从《物权法》来讲，国家保护公民的合法私有财产，公务员取得合法财产所有权的前提是依法进行财产公示。

（二）关于官员财产申报制度立法内容的研究

关于申报主体，总体上有两种不同观点：

一是财产申报主体与我国刑法中巨额财产来源不明罪的主体范围保持一致，即所有国家工作人员均必须申报财产；二是将申报主体扩展到所有国家工作人员。

在具体限定申报主体上，学者们提出了不同的限定范围：

其一，将申报主体限定为国家公职人员，即“在国家机关中从事公务的人员”和在“国有公司、企业、事业单位、人民团体从事公务的人员”；其二，根据腐败可能蔓延程度等参数限定行政级别，应当将一些级别虽然不高却占据敏感职位的公务人员纳入申报范围；其三，分阶段、分步骤地推进申报主体的范围，现阶段可界定为担任实际领导职务的国家工作人员，通过3-5年的实践，再逐步扩大其范围。

另外，学者们一致认为还必须申报主体的配偶、子女以及父母的财产。

关于申报内容，学界认为必须根据我国贪污腐败案件中所暴露出的官员非法财产对申报财产进行界定，即申报财产不仅包括所有以金钱形式体现出来的收入或财产，还应包括任何无形资产、在企业社团担任的兼职、所亏欠的债务、收受礼品以及对于一切支出的报销所得。

关于申报时间，根据我国官员贪腐案发时间以及国外实际经验，应当确定三个时间段：

初任申报、年度日常申报、离职申报。

在受理机构上，学者们提出两种不同的观点。

第一种观点是需要重新整合我国纪检监察部门，在现有的政府部门当中确定受理机构，确立以监察部为主的上下左右延伸的官员财产申报受理机构。

第二种观点是另起炉灶，增设一个高级别的专门机关，这样最为简捷。

在违反申报的责任上，学者们认为除了党纪处分和行政处分以外，还必须引入法律处分，主要是刑事处罚，对拒不申报、申报严重不实、财产来源不明等问题纳入刑事处罚范围。

（三）关于实施官员财产公示的建议

官员财产公开不能一蹴而就。

从西方国家实施官员财产申报制度的发展来看是一个漫长的过程，美国推行这一制度从1965年到1989年用了24年。

在我国实施官员财产公开制度必须要考虑到维护我国社会稳定、政治稳定，应当采取比较温和的方式逐步推行官员财产公开，而绝不能采取激烈的手段。

学者建议，先选择一部分官员进行公开，然后再扩大到全体官员；公开财产范围从官员个人全部收入逐步到家庭财产；公开方式从所在单位内部或局域网，再到新闻媒体、互联网等。

上下合力，共同推进。

针对当前我国一些地方试点官员财产公示主要集中于科级干部试点，有学者指出官员的财产公示不能总是自上而下，而应该是自上而下与自下而上相结合。

因为绝对的权力导致绝对的腐败，在腐败的风险上，位高权重的高级官员比科级干部的风险大得多，更加需要推进财产公开。

有条件赦免腐败官员。

为消除推行官员财产公示的阻力因素，国家应有条件赦免腐败官员，腐败分子将收受的全部贿赂匿名清退了，并且在案发后，经查实退回的赃款与实际情况完全吻合，即可得到赦免。

这也是其他一些国家和地区在推行官员财产申报制度时消除阻力因素的一项策略和常用手段。