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整理精品大国之忧中国的粮食问题
（5）阐述划分评价单元的原则、分析过程等。
2.间接市场评估法大国之忧：
中国的粮食问题[1]
每名环境影响评价工程师申请登记的类别不得超过2个。
（三）安全评价的内容和分类
（3）机会成本法李成贵
内容摘要：
粮食问题在中国政府决策中占有重要位置，也是一个社会各界广泛关注的问题。
计划经济体制时期，中国曾经发生了导致大量死亡的严重饥荒。
改革以来，中国尽管在一个人口超过非洲和拉丁美洲的国家养活了自己的人民，但是，始终没有走出粮食问题的困扰。
粮食生产的“多了砍，少了赶”，粮食流通的低效率和体制改革的曲折反复，以及对粮食国际贸易认识的偏差等，使得中国在粮食问题上付出了极大的努力。
本文对诸如此类的问题进行了分析，并在作者长期研究的基础上提出了若干政策建议。
李成贵，1966年9月生，中国社会科学院农村发展研究所研究员。
粮食问题在中国是一个朝野都高度关注的问题，它经常造成头版的新闻，牵动各方的神经。
诸如粮食的生产能力、粮食流通体制以及粮食安全等问题，在政府决策中都占有重要的位置。
为了解决粮食问题，几代人为之付出了不懈的努力，然而，不能不说这种努力似乎是没有尽头的。
今天，粮食问题仍然是困扰中国的一大难题。
一、食为政首——关注粮食安全
中国历朝历代政府都把粮食安全问题放在首位，视仓廪盈实为盛世景象。
汉武帝时的“太仓之粟陈陈相因”曾被史家多次称颂。
白居易《忆昔》中描写的“稻米流脂粟米白，公私仓廪俱丰实”，也是一番美妙的景象。
然而，就像另两部文学作品刘恒的《狗日的粮食》和叶圣陶的《多收了三五斗》所描述的那样，粮食少了固然可怕，可以把一个顽强的农妇彻底击倒；粮食多了同样会带来灾难的结果，让那些“旧毡帽”们痛不欲生。
在过去的十年，我国先是被布朗《谁来养活中国？
》令人心悸的问题所惊动，于是提价，省长负责，“大办粮食”，随之粮食增加很快，公私仓廪俱丰实了，结果是粮价下跌谷贱伤农，财政也不堪重负，于是开始结构调整，而且是战略性的，还大面积退耕还林；然而，就在“遭三个灾年粮食也够吃”的说法犹在耳边之际，市场上却传来了供应短缺粮价大涨的消息，政府部门闻风而动，又开始了新一轮的力度更大的“大办粮食”。
13亿人在吃饭问题上，就是这样“多了砍，少了赶”，循环往复，多也忧之，少也忧之，多少皆忧之。
（一）曾经的饥荒
回顾我国的粮食安全问题，我们不能不提到发生在上世纪50年代末、60年代初那场罕见的饥荒。
尽管目前粮食安全背景已经发生了巨大的变化，我们不能让关于饥荒的痛苦记忆干扰对粮食安全的理性认识和政策选择，但历史毕竟不能忘却的，何况是如此重大的事件。
这次饥荒的真实情况是神秘的，要揭开这层面纱，目前仍然没有足够的材料。
但从一些零星片段的材料，仍可窥其大概。
统计资料显示，1959—1961年间，中国的农业发生了异乎寻常的衰退，农业经济各项指标全面呈负增长并大幅度下降。
由于农业生产的急剧衰退，1960年全国人均占有粮食由1957年的306公斤下降到215公斤，减少了29.7%；棉花由2.6公斤下降为1.6公斤，减少38.5%；油料由6.6公斤下降为2.75公斤，减少56.1%.[2]这一年的5月和9月，中共中央先后决定减少了对城乡人民粮食、棉布和食油等的供应定量。
1960年比1957年，全国人均消费粮食由203公斤下降到163.5公斤，食油由2.4公斤下降到1.85公斤，猪肉由5.1公斤下降到1.55公斤。
当然，城乡之间的基数和下降幅度差别很大，农村的粮荒和紧张程度要比城市严重得多。
由于口粮和副食品严重不足，人们在寻找几乎是一切可食之物。
1960年7月9日《人民日报》发表了题为《大种瓜菜》的社论，号召大种瓜菜、大晒干菜、大腌咸菜。
11月14日，中共中央发出紧急指示，决定立即开展大规模的采集和制造“代食品”运动，并根据中国科学院的建议，推荐了若干种今天看来至多是粗饲料的东西（通称“瓜菜代”），以克服困难，度过饥荒。
12月21日，又发出《关于保证学生、教师身体健康的紧急通知》，要求办好学校的伙食，进一步减少工作、学习、劳动的份量，增加一些睡眠和休息时间，不搞运动量大的体育活动。
学校一直是我国粮食供应工作中必保的地方，当时学校的处境尚且如此，一般居民的遭遇就更可想而知了。
这样艰难的处境，对今天追求味美和营养的人们而言，无疑有一种恍若隔世的感觉。
但它确实又是历史真实。
这似乎是对历史的极大讽刺。
1958年，人们还在问“粮食多了怎么办？
”，全国各地都在高喊“放开肚皮吃饭”，有的还举行吃饭竞赛，一年后却要“低标准，瓜菜代”；似乎刚刚还在吃大米白面，现在却连大半是糠菜的“代食品”也吃不饱了；除了大炼钢铁的口号还甚嚣尘上之外，农业高产卫星的报道突然间销声匿迹；生怕余粮太多无处存放要求出口要求建仓要求发展加工的农业部门，现在迫切要求各行各业的强有力的支持。
然而，形势已难以挽回……本来，想来一个大的跃进，现在却重重地摔到了谷底。
“大跃进”时的喧闹、狂热已完全被死一样的沉寂所取代了。
饥荒的后果是可怕的。
先是牲口死了，人变瘦了，继则是疾病的普遍发生。
根据史料，饥饿、营养不良和疾病成了全体人民共同面对的命运。
饥饿使人们为了糊口而苦苦挣扎，其中相当一部分居民患上了浮肿病。
很多记载说明当时患肝病的人数也大幅度地增加了，患子宫下垂、月经不调等妇女病的人数比平常高出了数倍。
最后，终于饿死人了。
关于饥荒致死人数（DeathToll），至今尚无官方的正式说法。
一些学者研究大都以户籍系统的年出生和死亡人数为分析基础，并根据人口普查结果和“千分之一人口生育率抽样调查”得出的出生率，进行数据的整理和修订。
然而，得出的结论相差悬殊，从1650万到4100万不等。
这也许是一个永远无法研究清楚的问题了。
现在，我们更需要的也许不是搞清死亡人数和谁应该对此负责，而是要从中汲取教训。
1962年的七千人大会上，当时的国家主席刘少奇明确指出：
“造成经济困难的原因是三分天灾，七分人祸，主要责任在中央。
”人祸是这次饥荒的根本原因，这是一个基本的判断。
从学术角度看，关于这次危机的起因已有为数不少的研究。
林毅夫提出了一个关于退出权（exitright）的假说，认为1959-61中国农业产量的骤然下降主要是由于农民被剥夺了从集体组织中自由退出权这一原因所至，在于人民公社体制导致了原来的合约关系变成了一次性博弈，个人“自我实施”的协约无法维持，从而极大影响了农业发展。
林的假说引起了很大反响，特别是海外中国研究给予了高度关注。
1993年英国的中国经济学会还召开会议，进行了专门讨论。
其中，刘明泉（1993）强调了生产刺激的作用，进而对林的观点提出了直接的批评。
林毅夫的解释是富有启发性的，但显然也是很不全面的。
我们在这里无意给出更全面的解释，只是想强调一点：
极左主义严重地阻碍了中国向现代国家迈进的步伐，它把人民拖入了贫困和灾难之中，直至死亡了几千万人。
（二）改革以来的中国粮食安全及最近的状况
1、中国养活了自己。
1980年左右，中国废除了人民公社体制，开始实行家庭土地承包制，为粮食生产确立了新的制度基础和激励机制。
在家庭经营基础之上，政府为增产粮食做出了多方面的努力，比如建设商品粮基地，推广优良品种，数次提高粮食收购价格等。
其结果是带来了粮食生产的大幅度增加，使得粮食的生产总量连续登上了3.5、4.0、4.5亿吨三个台阶，甚至1998年的产量超过了5.0亿吨。
粮食生产能力的提高还显著改变了人民公社时期“以粮为纲”的“一头沉”的不合理结构，为农业结构优化调整奠立了基础。
20多年来，中国农业生产中的非粮食食物，诸如水果、蔬菜以及各种动物性产品，都有了成倍的增长，显著地改变了居民的膳食结构。
根据FAO的数据，目前我国居民日均摄入的能量（DES）达到了3000大卡，超过了世界平均水平，可以说在一个人口超过非洲和拉丁美洲总和的国家成功地解决了吃饭问题。
中国粮食生产所取得的成就，还用事实否定了许多关于中国无法养活自己的预测。
20世纪90年代中期，LesterBrown、WorldBank、USDA、OECF、IFPRI等都对中国的粮食供求做出了预测。
所有的这些预测都认为中国在2000年需要进口大量的粮食，比如名噪一时的LesterBrown预测中国在2000年需要进口粮食6000万吨。
但在事实上，世纪之交的中国粮食生产进入了所谓的新阶段，已经基本上改变了短缺的局面。
1997年后，中国已不是苦于粮食不足，而是苦于粮食过多。
2001年春天，在全国范围内清查了粮库，发现国家粮食库存达2200亿公斤。
1997年以来，粮食价格连续下降70个月左右。
粮价下跌给政府财政负担和农民收入都带来了明显的影响。
2002年三种粮食保护价与1997年的高峰值相比，下降了25%左右；市场价与高峰值的1996年相比，下降了40%左右（降幅最大的1997年，稻谷每斤下降0.13元，小麦下降0.11元，玉米下降0.14元）。
如果按每年农民通过两个渠道出售3500亿斤商品粮计算，并分别以1996年的市场价和1997年的保护价为价格基数，价格下跌给农民造成的损失累计2500亿元以上，主产区农民损失尤其惨重。
所以，在过去的几年中，中国强调对农业结构的调整，强调生态建设；中国也不是布朗等人预测那样要进口粮食，而是要想方设法地扩大出口。
2、粮食形势的再度紧张。
就在政府大力倡导农业结构的战略性调整，大力推进退耕还林之际，2003年10月以来，粮价突然开始上涨。
2003年10月和2004年3月的两次大幅上涨，已经使粮价上涨了50%左右。
于是，粮食紧张的气氛开始在政府和社会蔓延开来。
这时，人们才开始注意到，中国粮食产量在1998年达到5.12亿吨的高峰后，已经发生了连续5年的减产，到2003年，粮食产量已下降4.31亿吨。
从2000年开始，每年国内的粮食生产量都不能满足当年的粮食需求，当年的产量与消费需求之间的缺口大约在3000万吨。
由于1996-1999年间粮食生产过剩，中国积累了庞大的粮食库存，所以，尽管生产不能满足消费需求，但通过释放和消耗库存，中国仍然保持了粮食供大于求的局面，而且保持了粮食净出口的格局。
但是，几乎所有的关于粮食形势的分析都认为，这个趋势继续下去的话，中国的粮食供求平衡关系将出现由供过于求向供不应求转变的“拐点”，这种社会心理的影响，加之粮食市场整合程度不高，产区和销区衔接上存在很多障碍，所以最终导致了粮价的上涨。
2000年以来中国粮食连续减产的主要原因是粮食播种面积的不断下降。
1999年前粮食过剩，导致了粮食价格的下跌，农民收入增加出现了困难，粮食主产区农民的收入增长比其它地区更为艰难；同时，库存规模过大，大幅度增加了国家的财政负担，2000年初国有粮食企业的亏损挂帐超过了2500亿元人民币，国家对粮食的补贴超过了500亿元。
这种情况下，政府开始大力倡导和支持农业结构调整，减少了粮食种植面积，更多地种植经济作物。
同时，为了改变日趋恶化的农村生态环境（水土流失，森林被过度砍伐，草场退化，沙漠化等），政府组织了大规模的退耕还林还草项目，已经有超过了1亿亩的耕地退出了以粮食为主的农作物种植，而种上了草或植上了树。
其中，退耕规模最大的2002年和2003年，退耕面积分别达到了2138万亩和3356万亩。
除了结构调整和退耕还林外，非农建设占用各地也是导致粮食播种面积急剧下降的一个重要原因。
1997-2003年8年间，各种非农建设用地达到1989万亩，其中最多的2003年一年就344万亩。
特别是开发区的恶性扩张，占用了大量的耕地。
2003年我国开发区所占面积甚至超过了全部城市的面积，严重地动摇了粮食生产的基础。
20世纪80年代以来，我国粮食播种面积基本上徘徊在1.10-1.15亿公顷之间，当然，其一次差分值仍以负值为主。
这期间只有1985、1994、2000年低于1.1亿公顷这一所谓的警戒线，而这三年粮食生产都发生了明显减产，1985年粮食播种面积骤减了400万公顷，结果粮食总产减少2800万；2000年粮食种植面积减少了340万公顷，是造成当年粮食减产9%最重要的因素。
而到了2003年，中国的粮食播种面积只有14.9亿亩，下降到了1949年中华人民共和国成立以来的最低点。
此外，由于粮价一直下跌，农民种粮效益低，甚至亏本，挫伤了农民种粮的积极性，农户减少了种粮的物质投入和活劳动投入。
这些因素共同起作用，最终导致了粮食的连续减产，并降到了20世纪90年代以来的最低点。
3、近期的政策变化。
2003年以来，由于粮价的大幅上扬，最高决策层对粮食问题表现出了极大的重视。
国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都对粮食安全问题做出了重要批示，并深入粮食主产区进行调研，要求各级政府加强粮食生产。
当年10月，国务院还召开了全国粮食工作会议，要求保护好耕地，适度扩大粮食种植面积，给予粮食主产区政策优惠，给种粮农民补贴，增强粮食综合生产能力。
2004年年初，中国共产党中央委员会和国务院联合发布了“一号文件”（No.1Document），主题是要促进农民增加收入，其中的第一条就是要加大对粮食主产区的财政补贴。
2004年1月中国农业部制定了《关于恢复粮食生产的意见》，要求2004年确保粮食播种面积不低于15亿亩，确保粮食总产不低于9100亿斤。
从2003年开始，中国政府显著加大了对粮食生产的扶持力度，做出了一系列政策安排，其中，需要着重提到的是对种粮农民给予直接补贴的政策。
以往，中国的粮食补贴（保护价政策）是通过国有粮食部门操作的，效率非常低，农民只得到了其中很有限的份额。
从2003年开始，中央政府决定在安徽和吉林两省进行粮食直接补贴的改革试验。
2004年这项改革将在全国推开。
根据上述“一号文件”的安排，中央政府将安排100亿元的专项经费，用于对粮农的直接补贴。
2004年3月，国务院为了支持水稻生产，公布了一项新的政策，开始对种植水稻的农民进行种子补贴。
黑龙江、吉林、辽宁等省农民种植水稻每亩补贴15元；湖南、湖北、江西、安徽等省农民种植早稻每亩补贴10元，种植粳稻、中籼稻每亩补贴15元，对晚籼稻的补贴另行公布。
江苏、浙江、福建、广东等传统水稻产区，也要在地方财政中安排专项资金用于水稻良种补贴。
这是一项重大的政策变化，因为在2003年中央政府拿出了5个亿用来对农民使用良种的补贴，补贴范围包括大豆、优质小麦、专用玉米，但不包括稻谷。
另外一个主要变化是，中央加大了粮食主产区减免农业税的力度。
为了调动粮食主产区农民生产积极性，2004年在黑龙江、吉林两省先行免征农业税改革试点；河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省（区）降低农业税税率3个百分点，并主要用于鼓励粮食生产；其他地区降低农业税税率1个百分点。
沿海及其他有条件的地区也可以进行免征农业税试点。
中央财政对13个粮食主产省、自治区的粮食直补资金借款已拨付到相关省、自治区财政厅在农业发展银行的专户。
实施这项政策后，黑龙江和吉林农民种植水稻，将不需要缴纳农业税，这对降低水稻成本和提高稻农的收益具有切实作用，将会刺激水稻生产的增加。
为了进一步调动粮食主产区和种粮农民的积极性，确保国家粮食安全，农业部还编制了《国家优质粮食产业工程建设规划（2004－2010年）》，并且已经得到了国务院的批准。
该《规划》把2004-2007年作为一期项目，2008－2010年作为二期项目。
《规划》将在13个省区（441个县、43个国有农场）重点选建9个优势产业带，即黄淮海平原、长江下游平原和大兴安岭沿麓的3个优质专用小麦产业带；东北和黄淮海平原的2个专用玉米产业带；东北地区、长江流域一季稻区和长江流域双季稻区的3个优质水稻产业带；东北地区的1个高油大豆优势产业带。
全面实施优质专用良种育繁项目、标准粮田建设项目、农机装备推进项目、病虫害防控项目和粮食加工转化项目。
农业部计划，到2007年末，实现新增粮食综合生产能力1000万吨以上。
从诸如此类的政策安排看，政府支持粮食生产的力度达到了改革以来的顶峰，但是这次的强化粮食生产是否仍然陷在“少了赶，多了砍”的误区，目前还不得而知。
二、粮改的弯路
在我国，粮食流通领域的问题丝毫不比生产领域的问题少。
如何使粮食从生产者手中高效率地流转到消费者手中，是一个至今没有完全解决的问题。
其中，最为关键的问题就是在粮食流通中如何处理政府与市场的关系。
政府应该如何或者在何种程度上干预粮食市场，政府的作用应在哪一方面，为了提高效率又该如何运用市场机制，竞争的市场机制又会带来什么样的负面效应等等，所有这些问题都是粮食流通的中心问题。
但是，正是在这些问题上，我国长期以来都没有处理好，付出了沉重的代价。
1、从统购统销到双轨制。
1953年起，我国开始对粮食实行统购统销制度，即在农村实行征购，在城市实行定量配给。
这一制度对提取农业资源（征收暗税）、维持城市低工资、推动国家工业化发挥了历史性的作用。
但是，随着农村改革的启动和推进，以垄断和排斥市场为内核的统购统销，越来越不能适应家庭经营基础上的农业和农村经济发展。
农村改革的逻辑展开，决定了统购统销不得不退出历史舞台。
1985年1月1日，中共中央、国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定，用合同定购制度代替统购统派制度，实行大部分农产品价格放开，由市场调节；粮棉油等重要农产品继续由国家定价，实行合同定购。
定购的粮食国家确定“倒三七”比例计价；国家仍按原统购价敞开收购，以保护农民利益。
另有一部分农产品如茶叶、生猪等实行国家指导价。
以这一文件的发布为标志，农产品购销体制进入了“双轨制”时期。
粮食购销“双轨制”，原意是政府通过带有一定强制性的手段直接控制部分粮食购销，以稳定粮食供给；另一部分粮食购销由市场机制调节（图1.2）。
其特点是，
（1）粮食购销方面，政府的强制性低价收购和低价定量供应与一般的市场交换并存；
（2）在粮食经营上，政府流通主渠道与非政府的多渠道流通组织并存。
双轨制的实行[3]，标志着中国农业改革从生产领域拓展到了流通领域，从而牵涉到的各种利益关系和不确定性也更为纷繁复杂，以致十几年来双轨制的运行经历了曲折反复的历程，没能径情直遂地达到政府的改革初衷。
特别是受宏观经济体制改革的阶段性趋向和粮情具体变化的影响，政府对计划和市场两种手段的倚重程度不尽相同。
所以，尽管总的趋势是市场机制逐渐得到强化[4]，但某些年份和时段，计划的成份却占了上风。
比如，取消统购的当年，原计划实行合同订购，但由于这一年粮食供求形势紧张，粮食收购的保证度下降，只好悄悄回归到近似于统购的状态。
双轨制运行中，由于绝大多数年份里市场价高于定购价和议购价，所以使得过去的暗税变得显形化了。
以1995年为例，该年政府征收粮食4620万吨，购买议价粮4630万吨。
征购粮的粮价平均为市场自由价格的60%，而议购粮的粮价为市场自由价格的90%.这些差价的存在等于向粮食生产者征收了407亿元的暗税。
2、购销同价。
1985年后的几年，政府只是取消了粮食统购，而未相应地取消粮食统销。
于是，出现了两个倒挂：
一个是粮食统销量大于定购量，另一个是粮食统销价低于定购价。
而倒挂只能由通常所说的“议转平”来解决，即数量差额由议价粮转为平价粮来弥补，价格上的差额则由财政补贴。
这使得财政对粮食的补贴金额越来越大，统计资料显示，1986—1991年国家财政用于粮、棉、油价格补贴总额高达1363亿元，约为同期财政农业支出的80%.
在财政负担日趋严重的情况下，从1988年开始，一些地区尝试实施了“减购”（减少合同定购数量）、“压销”（压缩评价粮销售数量）、“提价”（既提高合同定购价，也提高统销价）、“放开”（放开市场经营主体）的粮食购销联动改革。
1991年5月广东、海南率先实行了“购销同价”的改革试验，拉开了全国购销同价改革的序幕。
及至1992年4月1日，政府决定在全国范围内推行这一改革，从而结束了长期维持的购销价格倒挂的局面，减轻了政府财政补贴的负担（据统计，1992年实行粮食和食油购销同价，当年财政补贴就下降了16%），标志着我国的粮食流通体制进入了一个新的阶段。
3、保量放价：
尝试与夭折。
1992年邓小平南巡讲话之后，市场化改革的题旨和意识被进一步强化，改革事业得到了加速推进。
在这种特定时期和场景中，计划成份较浓的粮食购销体制，成了改革的重点对象之一。
各地在实行购销同价的此基础上，很快又通过省区分散决策方式取消国家定价收购，放开粮食市场经营。
到1993年10月中旬，已有95%左右的县市宣布放开粮食经营和价格。
面对这种形势，国务院在10月18～21日召开的全国农村工作会议之后，下发了《关于加快粮食流通体制改革的通知》，“粮食流通体制改革要把握时机，在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”。
粮价改革按“统一政策、分散决策、分类指导，逐步推进”的原则，争取在二三年内全部放开。
具体做法就是从1994年起，政府的粮食收购，全部实行“保量放价”，即保留定购数量、收购价格随行就市的制度。
稍后的中共十四届三中全会，也明确提出了“逐步全面放开粮食经营”的思路。
这是粮食购销改革迈出的实质性步伐，照这个方向下去，似乎粮食市场调节机制确立已指日可待了。
然而刚到年底，一些地方粮价暴涨，中央认为这样的粮食形势有可能危及大局，立即选择了行政干预的办法，加强粮食合同定购，确定要由国家控制贸易粮的70%～80%，同时限定粮食销价，清理整顿粮食批发企业并关闭市场以恢复粮食的垄断经营。
1994年夏粮上市后，“保量放价”政策被束之高阁，没有得到实施，一些原有做法又被启用。
1994年6月，政府将四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）的综合平均定购价格从每50公斤36元提高到52元，提价幅度为44.4%，与当时综合平均的市场价格相比高出5元左右。
政府要求以此价格向农民收购9000吨粮食，其中的5000万吨按照过去“统购”的办法，以任务形式落实到农户，明确规定是必须确保完成的“政府定购任务”。
在完成这些“政府定购任务”之前，农户不得向国有粮食企业以外的其他任何粮食经营单位（包括加工企业和个人）出卖自己的粮食，以保证政府掌握70～80%的粮源，增强平抑粮食价格、稳定市场的宏观调控能力。
这个时候，“保量放价”就正式转换成“提价定购”了。
4、“三项政策、一项改革”。
1998年，面对粮食流通中存在的一系列问题，比如：
（1）粮食储备增加过快，销售下降，补贴和各种费用大幅增加；
（2）国有粮食企业体制不顺、亏损严重，粮食贷款和补贴资金管理漏洞层出不穷，违法乱纪行为普遍存在。
这些问题的不断累积，使得国家财政已无力支撑原有粮食体制的运转。
1996年，国有粮食企业当年新增亏损挂帐为197亿元，1997年新增挂帐猛增至480亿元，1998年一季度就新增了270亿元，增势迅猛。
据审计部门披露，到1998年3月底，粮食收购贷款余额5431亿元，而粮食库存只有3291亿元，亏损挂帐和挤占挪用加起来是2140亿元。
（3）粮价持续低迷，农民种粮收益低微，甚至收入绝对下降。
我国实行了新一轮的粮食流通体制改革，也即通常所称的“三项政策，一项改革”，即保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策，和加快国有粮食企业自身改革。
“三项政策，一项改革”方案本身应该说具有明显的针对性和逻辑性：
在粮食连年丰收、粮价下跌的情况下按保护价敞开收购农民余粮，无疑是对农民利益的保护；在国有粮食企业亏损日趋严重的情况下，实行顺价销售，无疑可以减少亏损乃至产生利润；在粮食收购资金被时常挤占挪用的情况下，实行封闭运行，又无疑可以堵塞漏洞；最后，加快国有粮食企业自身改革，目的是要从体制深处解决问题，无疑更是必要的。
所以，改革者用心良苦。
但是，问题在于，在实行按保护价敞开收购农民余粮政策的同时，国家还颁布了新
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