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潍城区土地利用总体规划

潍城区土地利用总体规划（2006-2020年）

调整完善方案

潍城区人民政府

二〇一七年七月

附表1:

潍城区土地利用主要调控指标表

附表2:

潍城区土地利用结构调整表

附表3:

潍城区各乡镇规划控制指标表

附表4:

潍城区土地用途分区面积表

附表5:

潍城区建设用地管制分区调整情况表

附表6:

潍城区耕地保有量调整情况表

附表7:

潍城区基本农田调整情况表

附表8:

潍城区主要控制指标调整情况表

附表9:

潍城区重点建设项目用地规划表

附表10：

潍城区中心城区管制分区表

图件

（一）潍城区土地利用现状图（2014年）

（二）潍城区土地利用总体规划图（调整前）

（三）潍城区土地利用总体规划图（调整后）

（四）潍城区中心城区土地利用现状图（2014年）

（五）潍城区中心城区土地利用总体规划图（调整前）

（六）潍城区中心城区土地利用总体规划图（调整后）

（七）潍城区永久基本农田保护规划图（2006-2020年）

（八）潍城区建设用地空间管制分区图（2006-2020年）

（九）潍城区“三线”空间管制规划图

（十）潍城区重点建设项目用地布局图（2006-2020年）

前言

为维护现行土地利用总体规划的严肃性和可操作性，进一步强化规划空间管控的权威性和严肃性，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、保障国家粮食安全、推进生态文明建设、促进“十三五”经济社会持续健康发展，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进供给侧结构性改革，保障和服务潍城区社会经济发展，促进国土资源空间合理开发利用，根据相关法律法规和国土资源部《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）调整方案》、山东省国土资源厅《关于土地利用总体规划主要指标调整的通知》下达的耕地保有量、基本农田、建设用地等主要调控指标规模等相关要求，结合自身情况开展潍城区土地利用总体规划调整完善工作。

本次全区土地利用总体规划调整完善是按照新任务、新要求对现行土地利用总体规划（2006-2020年）进行的一次重大调整完善。

规划调整完善的基期年为2014年，保护任务指标的落实与建设用地布局调整的重点时段为2015年至2020年，规划调整完善的目标年为2020年，与现行土地利用总体规划一致。

第一章总则

第一节区域概况

一、自然条件

潍坊市潍城区即古潍县城，位于山东半岛中部，是“世界风筝都”——潍坊的中心城区，是山东半岛重要的交通枢纽，素有“半岛走廊”之称。

辖区内胶济铁路、济青高速公路横贯东西，国道、省道及市区公路纵横交错。

北距潍坊港50公里，南距潍坊机场5公里，东距青岛流亭国际机场100公里，西距济南遥墙国际机场150公里，距青岛海港、烟台海港、日照海港都在200公里以内。

全区地处昌潍平原腹地，地势平坦，南高北低。

东南部土地平旷，土壤肥沃，利于粮食、蔬菜、棉花等农作物精作高产；西南部为丘陵地带，是林果、花生适种区。

全区地下水资源较为丰富，水质较好，平均地下水位15-20米。

水利条件良好。

境内有白浪河水库和符山水库。

全区矿产资源主要有膨润土、石墨、石灰石、蓝宝石等矿藏。

潍城历史悠久，人杰地灵，拥有“一山”（浮烟山）、“一河”（白浪河）、“一街”（胡家牌坊街）等众多历史文化旅游资源。

二、社会经济条件

潍城区现辖城关街道、北关街道、西关街道、南关街道、于河街道和望留街道六个街道。

2014年全区生产总值完成243亿元，其中，第一产业增加值完成9.96亿元；第二产业增加值完成95.74亿元；第三产业增加值完成137.3亿元。

社会消费品零售额完成147.6亿元。

全社会固定资产投资完成230.6亿元，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到32332元、15601元。

2014年全区总人口达到47.62万人。

到2020年国内生产总值达到442亿元，地方财政收入达到19.6亿元。

其中到2010年国内生产总值达到106亿元，年均增长15%以上，地方财政收入4.9亿元，年均增长18%以上。

到2020年全区总人口达到61.66万人。

完成经济由“粗放”增长转为“集约”发展的成功转型，促进经济可持续发展。

优化中心城市和其他建成区结构，加大新农村建设的发展力度，实现农业现代化和规模化，进一步缩小城乡差距，实现城乡统筹发展，建设人与自然和谐的生活环境，实现全面建设小康社会目标。

第二节目的与依据

一、调整目的

强化落实，优化布局。

贯彻落实党中央、国务院关于更加严格土地管理的一系列新要求，坚持“总体稳定、局部微调，应保尽保、量质并重，节约集约、优化结构，统筹兼顾、突出重点”的基本原则，进一步强化耕地和基本农田保护，加快永久基本农田红线、生态保护红线以及城镇开发边界的划定，科学划定生产、生活和生态空间，为实施经济社会发展新战略和新目标提供基础保障。

科学分析，促进发展。

依据《规划》实施评估、资源环境承载力评价和第二次土地调查连续更新至2014年数据，调整现行规划的约束性指标，促进土地利用总体规划编制与管理实现“三转变”：

重心由保障向保护转变，方法由指标控制为主向空间管制为主转变，指标由增量向存量转变，维护土地规划的现势性和严肃性，保障土地管理制度改革有序推进。

保障全区“十三五”国民经济和社会发展新战略、新目标的实施，统筹全区城乡建设、产业集聚区项目和绿色生态廊道等的用地。

二、调整依据

1、《中华人民共和国土地管理法》

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》

3、《中华人民共和国农业法》

4、《基本农田保护条例》

5、《国土资源部关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）；

6、《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函[2014]1237号）；

7、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）调整方案》；

8、《土地利用总体规划编制审查办法》（部令第43号）；

9、《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

10、《乡级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；

11、《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

12、《山东省国土资源厅关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（鲁国土资发〔2013〕116号）；

13、山东省国土资源厅《土地利用总体规划调整修改指导意见》；

14、第二次土地调查连续更新到2014年的土地利用现状数据；

15、《潍城区国民经济和社会发展第十三个五年计划纲要》；

16、《潍城区土地利用总体规划（2006-2020年）》；

17、《潍坊市城市总体规划（2011-2020）》；

18、相关专项规划；

19、《潍城区2014年度耕地质量等别年度更新评价》

20、《潍城区2016年政府工作报告》。

第三节基本原则与思路

一、基本原则

（一）总体稳定、局部微调。

以有限增量撬动存量，推动土地资源利用方式转变，促进土地资源开发利用的高效益、减量化。

继续实施《潍城区土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“《规划》”）中确定的指导原则和规划实施管理制度。

按照上级下达的规划目标和控制指标，在坚持统筹安排的基础上，把握“小动大不动”的原则，重点做好土地利用结构和布局优化，适当调整完善各级《规划》。

（二）应保尽保、量质并重。

按照耕地保护优先的要求，强化耕地数量和质量保护，依据上级调整下达的相关指标，科学调整全区各镇（街）耕地保有量和基本农田保护面积，科学合理划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，对城镇周边、交通沿线的优质耕地，优先划入永久基本农田，引导形成合理的国土空间开发格局。

（三）节约集约、优化结构。

统筹安排生产、生活、生态用地空间，合理调整产业用地结构，切实保障民生、环保、水利、交通、能源、通信、国防等重点基础设施用地，优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业以及国家扶持的产业发展用地，严禁为产能严重过剩行业新增产能项目安排用地。

（四）统筹兼顾，突出重点。

结合全区经济和社会发展“十三五”规划目标，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构布局优化等工作，着重优化调整中心城区建设用地布局，做好协调全区“十三五”经济和社会发展的建设用地安排。

（五）多方协同，共同推进。

加强部门之间的沟通协作，涉及规划目标调整的，积极主动做好与“十三五”规划、城市规划、生态红线规划、环境保护规划、水资源规划、旅游规划、交通规划等相关规划的衔接，充分征求各部门、社会各界以及人民群众的意见。

同时，会同相关部门共同划定永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界，及时协商解决“三线”划定中的困难和问题。

二、调整思路

本次调整完善以2014年土地调查连续变更数据和规划实施评估结果为依据，围绕全区经济社会发展战略和相关规划，以资源承载力为基础，积极探索“多规结合”，科学划定“三条红线”，统筹保护资源和保障发展的关系。

坚决落实最严格的耕地保护制度和节约集约制度，严格实行土地用途管制，牢固树立绿色发展理念，加强生态保护和修复，合理调控工业化城镇化开发内容和边界，保持并提高生态产品供给能力。

推进形成主体功能区，引导经济布局、城镇建设、人口分布与环境承载能力相适应，促进资源节约高效利用，加强环境保护和生态建设，实现可持续发展。

强化土地规划引导，坚持保护优先、统筹协调，立足科学发展、跨越发展、转型发展与和谐发展，优化国土空间开发格局，合理布局生产、生活、生态和空间。

转变规划理念，实行“保护”划定红线，“新增”牢固边界，“建设”严控总量，“集约”盘活存量，统筹安排区域各类用地，为促进区域经济社会全面、协调和可持续发展提供土地资源保障，继续加强和规范土地利用规划管理。

第四节主要任务

一、开展调整完善评估

全面总结现行规划实施情况，客观研判未来经济社会发展态势及其对土地利用的影响，对现行规划实施情况进行调整完善评估，摸清状况、分析趋势、找准问题、查明原因，提出改进规划编制和管理的政策建议。

二、进行专项评价

围绕规划调整完善工作要求，组织开展资源环境承载能力评价，为规划目标确定、指标规模调整、空间布局和结构优化等提供科学依据。

三、调整规划目标

依据规划调控指标，结合全区经济社会发展新常态的需要，调整完善土地利用总体战略、基本方针和规划目标，统筹安排各区域和各类用地，重点落实好耕地和永久基本农田保护任务，合理确定建设用地控制规模和生态用地规模。

四、优化空间布局

在坚持统筹安排的基础上，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，对现有基本农田空间布局作适当调整；根据区域协调发展、新型城镇化和新农村建设的战略要求，调整和优化建设用地布局；科学安排生产空间、生活空间和生态空间，促进形成布局合理、集约高效的土地利用空间格局。

五、推进“三线”划定

根据调整完善后的规划主要调控指标和用地布局，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，并与土地用途分区、建设用地管制分区相衔接。

第五节规划范围及期限

一、规划范围

本次调整完善工作的工作范围为潍城区行政管辖范围内的所有土地，土地总面积28728.58公顷，包括城关街道、南关街道、西关街道、北关街道、望留街道、于河街道6个街道。

二、规划期限

规划期限为2006-2020年；其中规划基期年为2005年，规划调整完善基准年为2014年，规划目标年为2020年。

第二章现行规划实施目标与实施情况

第一节现行规划主要控制指标

规划确定的2020年全区耕地保有量目标是不低于13298.60公顷，基本农田保护面积7815.73公顷以上，土地整理复垦开发补充耕地不少于1319.54公顷；建设用地总规模控制在11107.19公顷以内，其中城乡建设用地规模控制在10224.73公顷以内，城镇工矿用地规模控制在8146.01公顷以内，交通水利及其他建设用地规模控制在882.46公顷之内，新增建设用地规模控制在1763.27公顷以内，其中新增建设占用耕地不超过1319.54公顷；人均城镇工矿用地控制在121平方米以内。

第二节现行规划实施情况

一、指标实施情况

（一）总量指标实施情况

1、耕地保有量

自《规划》实施以来，全区严格控制耕地减少，提高耕地质量。

按照不占或少占耕地特别是优质耕地的原则，强化对城镇建设占用耕地的控制和引导，截止到2014年全区耕地保有量11625.72公顷，比调整前耕地保有量少1672.88公顷，因潍城区耕地后备资源匮乏，2006-2014年建设占用耕地基本为异地补充，均按照先补后占的原则，在市域内达到了耕地占补平衡。

2、基本农田保护情况

《规划》要求严格保护耕地特别是基本农田，规划目标到2020年潍城区基本农田保护面积7815.73公顷。

为确保完成基本农田保护任务，潍城区认真贯彻落实耕地和基本农田保护方针、政策，严格执行基本农田保护制度。

科学划定基本农田，保证基本农田保护面积，至2014年全区基本农田保护面积为7815.73公顷，完成规划目标。

3、建设用地规模

到2020年，建设用地总规模控制在11107.19公顷以内，2014年全区建设用地总规模为10590.82公顷，低于规划目标516.37公顷；城乡建设用地规模控制在10224.73公顷以内，2014年全区城乡建设用地规模为9278.24公顷，低于规划目标946.49公顷；城镇工矿用地规模控制在8146.01公顷以内，2014年全区城镇工矿用地规模为6695.70公顷，低于规划目标1450.31公顷；交通水利及其他建设用地规模控制在882.46公顷以内，2014年全区交通水利及其他建设用地规模为1312.58公顷，超出规划目标430.12公顷。

（二）增量指标

《规划》确定，到2020年新增建设用地规模控制在1763.27公顷以内，其中占用农用地和耕地分别控制在1535.15公顷和1319.54公顷以内。

截止到2014年，已使用新增建设用地规模1529.80公顷。

到2020年，通过土地整理复垦开发补充耕地义务量分别不低于1319.54公顷。

2006-2014年，全区已实施土地整理复垦开发补充耕地116.57公顷。

由于潍城区耕地后备资源严重匮乏，剩余补充耕地义务量通过异地购买占补平衡指标方式解决，在市域内达到耕地占补平衡。

（三）效率指标

1、人均城镇工矿用地

《规划》要求，2020年人均城镇工矿用地面积控制在121平方米以内。

规划实施以来全区规划效率指标实施情况不容乐观，节约集约利用潜力尚有很大空间。

依据《2014年潍城区统计年鉴》，全区总人口47.62万人，城镇化率为75%，城镇人口数为35.72万人，城镇工矿用地规模6695.7公顷，人均城镇工矿用地面积187平方米，已远远超出规划目标。

今后需要严格执行土地利用总体规划，有效控制城镇工矿用地过快扩张，提高土地节约集约利用水平。

2、农村建设用地整治挖潜（挂钩）规模

《规划》要求到2020年实现农村建设用地整治挖潜（挂钩）指标973.80公顷。

2006-2014年，全区实施农村建设用地整治挖潜（挂钩）结余流量指标9.23公顷，下一步需加大整治挖潜力度，完成规划确定的目标任务。

二、实施的成效

（一）土地利用管理的力度明显增强

现行规划把土地利用和管理落实到规划具体方案中，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制措施有力，确立了土地规划在土地管理中的“龙头”地位，使土地利用管理的力度明显增强。

（二）基本农田得到有效保护

各级政府高度重视基本农田保护工作，建立了基本农田保护目标领导责任制，实行一把手负总责。

把基本农田保护面积分解到村，落实到地块，树立基本农田保护标志牌，明确了“五不准”，实行严格的用途管制制度，确保7815.73公顷基本农田面积不减少，质量不降低。

（三）保障了经济社会发展用地

规划确定了各类建设用地规模控制范围，将建设用地严格限制在规划范围内，在土地供给约束日益加大的形势下，保障了交通、水利、能源等重大基础建设用地，促进了全区经济社会健康快速发展。

（四）实现耕地占补平衡

非农业建设项目，经批准占用耕地的，按照“占多少，补多少”的原则，由用地单位负责开垦与所占耕地数量相等、质量相当的耕地。

2006-2014年全区建设占用耕地面积为2087.50公顷，全区已实施土地整理复垦开发补充耕地116.57公顷。

由于全区耕地后备资源严重匮乏，剩余补充耕地义务量通过异地购买耕地占补平衡指标，实现耕地占补平衡。

三、规划实施中存在的问题

（一）规划主要指标与经济社会发展阶段、城乡居民生活水平提高的实际需求矛盾突出，对规划的实施增加了难度。

规划实施期间，随着全区工业化、城镇化进程的加快，用地需求持续增加，规划确定的建设用地控制指标明显不足。

经济持续、高速增长的势头是上轮规划编制时未曾预料到的，使得建设用地控制指标与实际需求的矛盾逐渐加剧，上级规划下达的建设用地指标远远不能满足全区经济发展的需要。

（二）相关规划之间衔接不足，协调困难。

由于城市规划、村镇规划、交通规划等专项规划与土地利用总体规划在用地空间布局和用地结构调整上不够协调，造成土地利用总体规划的实施难度较大。

其中土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾尤为突出。

城市总体规划、村镇规划与土地利用总体规划确定的城市和村庄，集镇建设用地规模和范围衔接不足。

第三节土地利用现状、存在问题与面临的挑战

一、土地利用现状

（一）农用地

根据潍城区2014年变更数据统计，农用地面积为16536.31公顷，占全区总面积的57.56%。

其中，耕地面积为11625.72公顷，占全区总面积的40.47%；园地面积为1091.36公顷，占全区总面积的3.80%；林地面积为1490.80公顷，占全区总面积的5.19%；其他农用地面积为2328.43公顷，占全区总面积的8.10%。

（二）建设用地

根据潍城区2014年变更数据统计，建设用地总面积为10590.82公顷，占全区总面积的36.87%。

其中，城镇用地面积为6142.23公顷，占全区总面积的21.38%；农村居民点面积为2582.54公顷，占全区总面积的8.99%；采矿及其他独立建设用地面积为553.47公顷，占全区总面积的1.93%；交通用地面积为960.79公顷，占全区总面积的3.35%；水利设施用地面积为31.81公顷，占全区总面积的0.11%；其他建设用地面积为319.98公顷，占全区总面积的1.11%。

（三）其他土地

根据潍城区2014年变更数据统计，其他土地总面积为1601.45公顷，占全区总面积的5.57%。

其中，水域面积为1224.27公顷，占全区总面积的4.26%；自然保留地面积为377.18公顷，占全区总面积的1.31%。

二、土地利用存在问题与面临的挑战

（一）土地资源供求矛盾日益尖锐

潍城区是山东半岛蓝色经济区、胶东半岛高端产业聚集区和黄河三角洲高效生态示范区三区叠加之地，省级和市级发展战略的重要规划区域，在给潍城区的发展提供了机遇的同时，也提出了更高的要求。

潍城区目前处在新型工业化和城镇化加速发展的进程中，其承载的人口和经济总量呈现不断上升趋势。

由于目前所处的发展阶段和城市功能定位需求，经济增长和社会发展目标的实现仍需要大量的土地投入。

在现有建设用地中，闲置和低效利用的土地较多，特别是“空心村”、“城中村”、闲置厂房还是比较多，土地节约集约利用水平有待提高。

如何协调保障经济社会发展与保护耕地的关系，解决土地资源供求矛盾，已经成为土地利用规划管理中需要解决的重要问题。

（二）耕地和基本农田的保护压力增大

现行规划明确，2020年全区耕地保有量不低于13298.60公顷，基本农田保护面积7815.73公顷以上，截止到2014年全区耕地保有量11625.72公顷，基本农田保护面积7815.73公顷。

随着全区经济社会的快速发展，耕地和基本农田保护形势不容乐观。

在今后相当长的时间内经济社会发展对耕地的占用量将居高不下，农业结构调整和自然灾害将继续造成部分耕地损失。

而潍城区土地开发程度较高，后备资源较少，可供开发为农用地的土地资源，特别是开发为耕地的土地资源已经很少，耕地和基本农田保护的压力越来越大。

（三）区域土地利用尚需加大统筹力度

由于自然和历史的原因，潍城区的区位条件、自然条件、经济社会发展水平各有不同，土地资源与土地利用方式也存在差异，这就决定了不同区域的发展特点。

因此，规划期间，要根据潍城区的发展定位，充分考虑各区域的发展特点，统筹安排土地利用，使潍城区更加健康、和谐发展。

（四）土地利用方式亟需转变

潍城区现状人均城镇工矿用地面积为187平方米，在潍坊市乃至全省都处于较高水平，土地利用方式较为粗放，土地利用集约度亟待提高。

因此，在未来的建设中，应从潍城区实际出发，尽可能地从内部挖潜，充分利用城镇、农村居民点和工矿用地中的存量土地，强化各中心城区、集镇和居民点功能，改善人居环境，提高土地利用集约度和综合效益。

第三章规划调整完善目标

第一节经济社会发展形势分析

“十三五”期间，全区仍处于实现弯道超越、转型发展的重要时期，机遇和挑战并存。

一方面，加快发展的有利条件很多。

一是发展定位优势，区委确定的打造宜居宜业现代化新城区、建设现代物流基地、城市商贸基地、文化产业基地、城市工业基地“一城、四基地”的发展定位和“双轮驱动”战略布局，符合上级政策导向和潍城实际，必将为中心城区转型发展提供新动力、增创新优势。

二是区位空间优势，全区商业、文化、人才、信息等发展资源丰富，基础设施配套相对完善，68平方公里节能环保产业园、20公里白浪河黄金河岸、21平方公里鲁东物流中心、10平方公里齐鲁台湾城、10平方公里火车站南广场、12平方公里军埠口片区是高端产业发展的优质载体，区域吸引力和项目承载力越来越强，为今后全区产业发展提供了巨大空间。

三是项目潜力优势，“十二五”期间，全区每年实施过千万元项目200个以上，涉及经济、民生、文化等多个领域，鲁台会展中心、十笏园文化街区、潍坊节能环保产业园、大小于河综合治理工程等一批功能性项目和重大园区已建成或正在建设，为“十三五”全区经济的快速发展提供了巨大的拉动作用。

第二节资源环境承载力分析评价

一、土地资源承载力

（一）耕地资源承载力

2000年以来，潍城区耕地资源的人口承载能力呈下降趋势，人口规模大幅超过现有的耕地人口承载能力，以人均消费400千克计量，全区内耕地产能的自给率为68%左右。

按照国家关于保护耕地和确保粮食安全的战略要求，根据潍城区耕地面积、复种指数、粮作比例、播面单产等不同条件，经多种发展情景分析，得出2020年耕地面积应保持在11230公顷至11340公顷。

2014年全区耕地实有面积11625.72公顷，耕地承载力已接近警戒线，保护耕地不容忽视。

综合考虑粮食生产条件和社会经济发展水平，潍城区2020年粮食产量可达18.50万吨，按人均消费标准430千克，自给率70%计算，可承载人口规模约62万人左右。

（二）建设用地承载力

2014年潍城区的建设用地10590.82公顷，占土地总面积的36.87%（即开发强度36.87%），已接近国际上40%的警戒线，建设用地空间压力大。

区域建设用地承载力一般表现为合理的开发强度，若开发强度达到极限，则显然超过了合理的承载力。

目前全区开发强度具有较大的区域差异，中心城区已接近极限开发强度，建设空间严重不足，北部于河街道、南部望留街道以耕地和基本农田为主，尚有一定的开发空间。

（三）水资源承载力

潍坊市是中国北方城市严重缺水的城市之一，潍城区缺水状况亦十分严重，年降雨量为700毫米，人均占有水资源约330立方米左右，仅为全国人均占有量的八分之一。

境内有白浪河水库和符山水库，但随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，全区水资源需求量逐年增加，水