宁波市及其所辖区县政府社会管理职能的评价指标体系研究11.docx

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宁波市及其所辖区县政府社会管理职能的评价指标体系研究11

宁波市及其所辖区县政府社会管理职能的评价指标体系研究

改革开放以来，宁波市认真贯彻执行党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，借助独特的区位优势与政策体制方面的积极创新，使得宁波城市经济取得了快速发展，社会各项事业也都获得了较大的成绩，奠定了未来发展的良好基础。

但是随着经济社会带有过渡性特征的快速发展，经济与社会发展的异质性所带来的一些问题开始进一步凸显，经济的快速发展与社会发展的不同步性开始呈现为经济与社会“一条腿长，一条腿短”的发展状况。

而伴随这样一个发展过程，各种社会问题诸如贫富差距扩大、社会无序程度提高、社会环境质量降低、社会矛盾多样化、群体性事件和突发性事件增多等在一定层次、一定范围内表现了出来，也在不同程度上影响了社会的发展、和谐与稳定。

这些新问题的凸现尽管是一个国家或地区的经济社会发展过程中不可避免会出现的问题，但它归根结底来说是在社会变迁过程中由于旧的社会资源分配方式、社会控制与整合方式、政府管理方式等的“惯性”和“路径依赖”作用导致政府在不同层面的“越位”与“缺位”。

这也就提出了在新的形势下政府应当如何定位、如何作为才能够有效的克服和治理这些问题的要求，对政府职能的进一步转变和政府社会管理职能的现代化都提出了进一步的要求。

而建设服务型政府，进一步提升政府的服务能力，优化政府的服务环境与服务结构，对于推动宁波城市经济社会的持续快速健康发展，全面建设小康社会和建设社会主义和谐社会都有着重要的意义。

应该说，经过改革开发二十多年来的发展，政府管理也积累了相当多的经验，我们在政府管理改革的价值取向和判断标准方面已经基本形成了较为具体的指导思想。

但是较为系统的定性和定量标准还没有建立起来，这在很大程度上容易使政府管理改革的目标限于形式，成为一个空的口号而失去了现实的指导意义，也缺少现实的可操作性。

而在西方，随着政府管理改革运动的兴起，西方许多发达国家已经建立了相对成熟完善的和运作有效评价指标体系和运作机制。

因此，顺应这种趋势，依据宁波经济与社会发展对建立服务型政府的要求，构建宁波城市所辖区县政府社会管理职能的评价指标体系，可以为市政府履行社会管理职能提供可供遵循的技术操作路线，并可以在具有客观考量标准的基础上，对政府工作绩效进行考量，以及时发现政府工作中的不足，并据此进一步提出有针对性的改进措施与对策，这对于进一步提升宁波城市服务型政府的服务能力，优化政府的服务环境与服务结构，都有着积极的意义。

一、构建政府社会管理职能评价指标体系的必要性

1、经济与社会双重变迁对政府管理方式变革的要求

改革开放以前，几十年的传统计划经济体制使得中国确立了“政府办企业，企业办社会”的社会模式。

这种社会模式之下，国家通过无所不在的单位（主要是企业）体制，将人们纳入了国家无所不入的控制与管理网络之中，国家通过这种网络为个人提供就业与生活机会以及各种福利，而同时也将社会每一个个体都纳入了国家的管理和控制之中，在国家的强势“侵入”下，社会空间萎缩，国家“吞没”了社会，也由此导致政府职能膨胀，无所不包，无所不揽，国家包办社会，形成了“全能主义”或曰“父爱主义”的政府模式。

改革开放以后，在市场经济的强力扩张与发展之下，计划经济体制逐步让位于市场经济体制，由此推动了国家从市场领域的退出，只要求在“市场失灵”和存在“外部性”的领域发挥作用，主要是提供公共物品，弥补“市场失灵”的缺陷和减少“外部性”，要求其保持相对于市场和社会的独立性。

市场经济的深刻发展推动着计划经济时期国家无所不包的“全能主义”政府向“有限政府”转化，由此推动着国家职能发生与市场经济相适应的转变。

另外，市场经济的深刻发展也推动了社会结构的转型，原有的“两大阶级，一个阶层”的阶级结构开始发生分化，出现了许多新的社会阶层，一个现代阶级阶层格局正在成长之中。

阶级阶层结构的变化带来的是利益格局的变化，由此导致的社会利益冲突和社会矛盾不断增加，社会不稳定因素增加，给社会稳定和社会秩序带来了许多潜在的风险。

显然原有的社会控制模式、整合模式、管理方式无法适应目前社会结构变革中出现的新情况新问题，这在客观上也提出了政府职能转变的要求。

从国家与社会的关系上来看，市场经济的发展所推动的经济转轨与社会转型的双重转变在一种更深刻的意义上是一种在市场经济的推力之下国家与社会相分离的过程，是一个公民社会的成长过程。

而公民社会的成长是社会自组织程度提高和社会自治空间发育的过程，是传统国家吞没社会的“万能政府”或曰“父爱政府”向“有限政府”乃至“有效政府”的转变过程。

在这样一个由经济社会变迁带来的政府管理变革的过程中，如何在保持国家与社会适度弹性和张力的空间中来重新界定政府职能，平衡政府的各种职能关系，构建国家管理职能与社会自治之间的现代治理关系，在推进经济发展的过程中实现经济、社会与人的全面协调发展，这对于各级政府来说，都是摆在面前的迫切问题；而构建政府社会管理职能的评价指标体系，对政府职能进行科学界定与平衡，有助于政府全面履行政府职能。

2、转变政府职能、强化政府服务职能的需要

在计划经济体制之下，国家无所不包，无所不揽，承担着全面的经济社会职能，通过这样一种“父爱主义”的政府模式，国家行使着全面的政治、经济、社会职能，运用政治化、行政化的管理手段和管理方式在经济社会活动中贯彻国家意志。

这种“全能主义”的政府模式虽然在一定时期推动了中国经济社会的发展，但是政府主导的资源计划配置的低效率在很大程度上制约了经济发展，政府职能无限膨胀，政企不分，政社不分，国家与社会发展都处于低速增长的过程。

改革开放以来，随着以经济建设为中心的基本路线的确立，面对国内成堆的问题，政府将主要的注意力集中在发展经济上，坚持“发展是硬道理”的基本思路，用发展的办法来解决前进中的各种问题，政府对经济发展的高度重视使得各级政府对“经济建设型政府”形成了较深的自我认同，政府由“全能主义”政府模式向“经济建设型”政府模式的转化，GDP成为衡量干部绩效和政府绩效的主要标准。

但是，政府职能片面侧重于经济职能而忽视了其社会职能，导致了经济与社会发展“一条腿长一条腿短”的状况，社会发展滞后于经济发展，社会矛盾增多、环境恶化、利益与价值冲突、社会贫富差距拉大等，加之转型期面临的新旧体制转换所带来的矛盾集聚与放大效应，使得社会发展问题尤其值得政府重视。

这种现状迫切要求转变政府职能现状，重视社会发展，提升政府社会管理职能，以促进经济与社会的协调发展。

而政府履行经济职能的状况与绩效可以通过GDP等经济指标反映出来，但是政府履行社会发展职能目前缺少评价指标，因此，构建政府社会管理职能的评价指标体系就显得尤为迫切。

3、实现政府管理现代化，与国际接轨的需要

市场经济的深刻发展，推动了中国社会与经济的双重变革，这种变革对于政府的职能转变提出了要求，政府必须从过去的与计划经济体制相适应的政府管理模式向适应现代市场经济体制的政府管理模式转换。

尽管改革开放以来市场化进程与经济建设取得了长足的发展，但是在政府职能变革方面的探索相对来说仍然滞后，以2003年“非典”事件为代表的一系列突发事件表明了政府社会管理能力的制度性欠缺，也对强化政府的社会管理能力提出了要求。

西方政府行政管理模式从最初的“守夜政府”模式展到后来“大政府”模式，再发展到目前在新公共服务理论指导之下的“服务政府”模式，其中经历了一个长时间的探索过程，逐步形成了与市场经济体制相适应、在发达的公民自治基础上的现代政府管理模式。

西方政府的现代管理模式为我国政府适应市场化的改革提供了有益的借鉴。

而随着我国加入WTO，适应经济全球化发展的需要，按照WTO规则对政府规制的要求，要对妨碍市场开放和公平竞争的政府职能以及机构设置、权力配置、管理方式等方面进行必要的变革，这些都要求我们要借鉴西方政府管理模式，在符合中国国情的前提下对政府职能、管理手段、管理方式进行变革；政府自身也要转变角色，从原来的单纯的管理者向服务者转化，强化政府的服务职能，为企业发展创造良好的市场、体制与政策环境，以实现政府管理职能的现代化，以尽快与国际接轨，更好地促进市场经济发展。

为了更好地促进政府职能的转变和政府管理的现代化，还必须借鉴西方发达国家政府管理和绩效评价的做法，来构建符合我国国情的政府管理评价指标体系。

西方自20世纪60年代在美国兴起“社会指标运动”以来，西方国家已经形成了较为成熟和完备的政府管理和政府绩效考核指标体系与考评机制，重视通过构建政府管理评价指标体系，来对政府管理绩效、政府政策来进行评估和考核，通过这样的途径来参与和影响政府决策，以提高政府的管理质量和管理效率，更好地落实政府的服务职能。

近年来，我国也开始引进和建立旨在通过对政府管理进行评估和考核的机制来提高政府的管理质量和管理职能的现代化。

但在建立完整科学的考评机制以及在实际操作层面都存在许多问题。

这就要求我们必须从基层政府的管理实践出发，建立具有地方特色和符合政府管理现代化趋势的具有指导意义和较强可操作性的评价指标体系，以指导和改进地方政府的行政管理工作。

二、构建社会管理职能评价指标体系的理论依据

政府社会管理职能的评价指标体系不能够随意设置一些评价指标来构成一个评价指标体系，来对政府各项工作进行考核。

不论是指标的选择还是各种指标的权重方面都必须具有有科学性，符合政府全面履行其职能以及政府管理现代化的要求。

不同指标选择与权重的赋予可能会对同一事实，对同一政府的管理成效得出不同的评价结果，因此，指标的选择必须在依据相关理论的基础上，在来科学地进行选择。

1、新公共服务的理论

自韦伯创立官僚组织理论以来，官僚制一度被视为“理性和效率”最佳结合的有着组织技术优越性的组织形式。

但是其工具主义的价值取向、官僚主义的弊端也一直招致批评和诟病。

上个世纪末新公共管理理论兴起，其中最有影响的是戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，在新公共管理理论的指导之下，在西方掀起了一场“政府再造”运动，用企业家精神改造政府，以建立一个“少花钱，多办事”的“企业家型的政府”。

其方式主要是在政府公共部门中引入市场竞争机制，以缩小政府规模，节约政府服务成本，提高公共服务的质量和效率。

新公共管理运动有力地推动了西方国家的公共行政改革，为西方国家摆脱财政危机、管理危机和信任危机都起到了积极的作用。

然而，新公共管理理论由于其理论的内在缺陷很快受到批判，例如其倡导的首要原则政府“掌舵而不是划桨”并没有明确究竟“谁是船的主人”这样一个首要基本的问题。

正是由于新公共管理理论的内在缺陷，新公共服务理论应运而生。

新公共服务理论产生于对新公共管理理论所主张的“企业家政府”理论的批判与反思。

该理论主要包括以下几个方面的基本观点：

政府的职能是服务而不是“掌舵”；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单，公务员不仅要关注市场，也应该关注宪法和法令、关注社会价值观、政治行为准则、职业标准以及公民利益；重视人而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。

新公共服务理论对于克服新公共管理理论的缺陷，推动政府行政改革，建设一个注重服务、关注社区、以人为本的服务型政府起到了重要的理论指导作用，从而被广为接受。

我们在推进政府管理体制改革的过程中，应当积极借鉴新公共服务的理论，推动政府由过去的单纯的管理者、规制者的角色向管理与服务相结合，寓管理于服务中的服务型政府角色转换。

在市场经济的深刻发展与社会转型的过程中，许多新的社会问题、社会矛盾与冲突等由于转型期的集聚与放大效应而成为政府必须高度关注的问题。

各级政府必须从过去主要集中于政府经济职能的惯性思维中解放出来，重视社会问题，全面履行政府职能，特别是探索和强化政府的服务手段，将管理寓于服务之中为经济与社会的全面协调发展创造良好的环境。

2、治理与善治的理论

治理理论最早是用来描述发展中国家的政治状况，但后来被广泛应用于经济社会领域，指称一种互动的而