我国地方政府公共危机预警机制的现状及对策研究学位论文.docx

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我国地方政府公共危机预警机制的现状及对策研究学位论文

大学成人高等教育

本科生学位论文

我国地方政府公共危机预警机制的

现状及对策研究

学号：

10000000000001

姓名：

XXX

批次：

10000

学院：

学习中心：

专业：

行政管理

完成日期：

2020年2月

指导教师：

摘要

随着改革开放的进一步深入发展，我国当前处在公共危机高发期，公共危机管理成为我国各级政府必须面对的重要课题。

预警机制作为公共危机管理的首要环节，它的可行性和有效性直接决定着整个危机管理过程的顺利实施，甚至决定着整个危机管理的最终效果，在很大程度上也成为评价政府管理水平的重要因素，因此如何建立一个高效、科学的公共危机管理预警机制成为我国各级政府公共危机管理的首要任务。

本文将我国地方政府公共危机管理预警机制作为研究课题，第一章主要论述了本文的选题背景及意义，系统的梳理了国内外相关的研究现状以及本文的研究方法。

第二章论述了公共危机、公共危机预警以及公共危机预警机制的涵义和作用。

第三章分析了我国地方政府公共危机预警机制的现状：

公民危机预警意识开始建立，危机预警法律框架体系确立，地方政府危机应急预警机制逐步形成。

第四章通过案例分析了我国地方政府公共危机预警机制存在的问题：

应急预案丰富，预警细化有待提高，执行力度不够；危机预警组织机构存在缺陷，部门协同不够；缺乏有效的预警信息管理系统和高素质的专业团队；公民危机预警意识有待提高。

第五章分析了完善我国地方政府公共危机预警机制的对策：

细化应急预案，增大执行力度，加大行政问责；构建公共危机预警组织体系，加强统一协调；完善危机信息管理系统、培养高素质的专业团队；培养公民危机意识，加强危机意识教育。

关键词：

政府危机预警现状对策

目录

一、绪论1

（一）选题背景与意义1

（二）国内外研究现状1

（三）论文研究方法3

（四）论文基本思路及内容框架4

二、公共危机和公共危机预警机制的概述4

（一）公共危机和公共危机预警的涵义4

（二）公共危机预警机制的涵义和作用5

三、我国地方政府公共危机预警机制的现状分析6

（一）公民危机预警意识开始建立6

（二）危机预警法律框架体系确立7

（三）地方政府危机应急预警机制逐步形成7

四、我国地方政府公共危机预警机制存在的问题8

（一）应急预案丰富，预警细化有待提高，执行力度不够8

（二）危机预警组织机构存在缺陷，部门协同不够9

（三）缺乏有效的预警信息管理系统和高素质的专业团队9

（四）公民危机预警意识有待提高9

五、完善我国地方政府公共危机预警机制的对策10

（一）细化应急预案，增大执行力度，加大行政问责10

（二）构建公共危机预警组织体系，加强统一协调11

（三）完善危机信息管理系统、培养高素质的专业团队11

（四）培养公民危机意识，加强危机意识教育11

五、结论12

参考文献14

致谢15

我国地方政府公共危机预警机制的现状

及对策研究

一、绪论

（一）选题背景与意义

近年来，我国相继发生了一系列公共危机事件，如云南昆明小学踩踏事故、晋宁县施工人员与村民冲突事件、上海陈毅广场踩踏事件、昆明火车站恐怖袭击事件以及天津塘沽爆炸事件等，这些事件一次又一次地触痛着我国民众的神经，危及人民群众的生命财产安全，破坏了社会公共秩序。

随着我国经济的快速发展，我国社会进入了转型期。

各种社会矛盾日益凸显，生态环境恶化，各种危机、灾害频繁发生，呈现出范围不断扩大、危害程度日益加剧的特征，国际国内经济社会和政治形势更加复杂，爆发公共危机事件的可能性进一步提高。

我国各级政府在处理这些公共危机方面取得了重大成就，积累了宝贵的经验，但同时也暴露出很多不足之处，诸如相关法律法规不完善、组织机构欠缺、危机意识薄弱、资金投入不足等问题。

今后为了应对更多的更复杂的各种危机，政府必须防患于未然，把公共危机扼杀于萌芽状态并做好充分的战略准备迎接危机，从源头上增强公共危机的管理和防御能力，降低公共危机带来的风险和损失，这样才可以化解危机，因此，进行我国地方政府公共危机预警机制的现状及对策的相关研究则迫在眉睫。

（二）国内外研究现状

1.国外研究现状

从论文资料的文献搜集来看,国外关于公共危机预警机制的研究比较丰硕、成熟。

产生于西方政治学领域的危机管理到20世纪80年代已经发展成为一门较成熟的学科，研究的重点也转移到危机预防管理研究，代表人物有芬克、米特罗夫、丹尼斯等。

他们认为预防是危机管理的重要环节，事前的准备重于事后的补救，政府应该针对未来可能发生的危机，事前做出妥善的安排。

美国行政学家奥斯本和盖布勒提出“有预见的政府——预防而不是治疗”的政府治理方式。

他们提出，以绩效和服务为核心的政府如何能够保存社会稳定，其中建立良性运转的政府预警机制是关键，建立有预见的政府不但可以提高政府管理社会的效率，而且有助于提高政府服务水平。

著名的应该危机管理学家迈克尔·里杰斯特认为：

“预防是解决危机最好的方法。

”②公关危机管理的最终目的是防止危机发生，减轻危机后果。

这就要求把公关危机预警防在第一位，在危机发生前就采取措施和对策，防止危机爆发；而在危机发生时能够从容应对，避免使危机发展为致命的灾难。

米托夫和皮尔逊认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务,危机发生的最初几小时（或危机持续时间很长时的最初几天）,管理者应同步采取一系列关键的行动,这些行动是“甄别韦实,深度分析,控制损失,加强沟通”。

事实上这也就是强调危机管理中危机预警的重要性，即对危机信息的加工处理是应对危机爆发的首要任务。

从以上国外对公共危机预警的研究可以看出，公共危机管理的研究重点已经转移到危机预防管理研究上，危机管理的重要环节不仅仅在于事后的补救，政府更应该在事前做出妥善的安排。

2.国内研究现状

我国对危机管理的研究起步较晚，从20世纪80年代初开始在自然、军事和宏观经济领域开展危机预警的研究。

进入90年代以后，危机预警方面的研究仍以自然灾害和经济问题为主，到20世纪末21世纪初我国对公共危机管理的研究到达了一个新的高度。

以朱庆芳为代表提出的“预警指标体系”相当全面的提出了涵盖社会危机的各项预警指标。

以薛澜、张强等为代表的学者提出国家应该建立紧急事务管理机构，必须将危机管理纳入政府日常管理中，建立一个职责明确、组织健全、运行灵活、运转高效的危机管理体制，还要建立一个独立、权威、综合协调管理部门，这样才能保证在特殊时期各部门能够有效的协调处理危机问题，确保危机预警的作用得到有效的发挥③。

学者黄顺康认为我国公共危机管理的法制很不健全、危机管理的设施设备落后，战略物资的准备、管理水平较低，公共危机的预警机制还很不完善④。

危机既是危险，又是机遇。

公共危机将现存体制和行为的偏差以及缺陷暴露出来，为我们重新审视自身的行为以及完善社会结构和政治体制提供契机。

只有在危机中把握机会、在失败中不断学习、在进步中不断反思、在发展中不断创新，才可能转危为安，顺利度过我国社会转型时期⑤。

最大的可怕不在于危机本身，而在于对危机的无知，以及由无知引发的心理恐惧、束手无策……这些成为基层干部学习和掌握公共危机管理的理论及技能⑥。

莫玲从政府责任的角度来探讨如何构建我国公共危机预警机制，她认为政府责任缺失的具体表现主要有三个方面：

危机监测不力；预案粗陋，缺少演练；没有技术准确的发布信息⑦。

从以上我国学者的研究成果来看，我国的公共危机预警机制的构建的研究方面都进行了积极的探索，也取得了一定的成绩和效果，但也还存在一些问题，缺乏完善的系统研究，有一些还停留在概念分析层面；整体的研究跟不上我国当前错综复杂、层出不穷的各种危机管理的需要。

（三）论文研究方法

一是文献研究法。

文献研究法就是在搜集、鉴别和整理别人的文献资料，通过对文献的研究、对比，形成科学的认识方法。

本文大量研究了关于公共危机预警相关理论的文献资料。

二是归纳分析法。

归纳分析法是一种由个别到一般的研究方法。

通过不同的角度，然后归纳出它们所共有的特性，从而得出一个一般性的结论。

本文公共危机和公共危机预警机制的角度出发，找出两者之间的内在联系，从而分析公共危机预警机制存在的问题，进一步提出解决这些问题的对策。

三是比较研究法。

比较研究法是指通过观察、分析，找出研究对象的相同点和不同点，它是认识事物的一种基本方法。

本文在研究过程中，除了对公共危机、公共危机预警等做出概念性阐释和探究，并对所搜集的资料进行了深入的比较分析。

四是案例分析法。

案例分析法是指通过从平常收集的资料中选择恰当的案例作为讨论的个案，从而找出解决问题的策略。

本文不仅提出了公共危机预警的相关理论，并结合相关的实际案例进行深层剖析，从而找出问题的根源。

（四）论文基本思路及内容框架

________________________________________________________________________________________________________________________________国性例分析__________________________________________________________________________________________________________________________论文主要从以下几个部分来探讨我国地方政府公共危机预警机制的构建：

第一章主要论述了本文的选题背景及意义，系统的梳理了国内外相关的研究现状以及本文的研究方法。

第二章论述了公共危机、公共危机预警以及公共危机预警机制的涵义和作用。

第三章分析了我国地方政府公共危机预警机制的现状：

公民危机预警意识开始建立，危机预警法律框架体系确立，地方政府危机应急预警机制逐步形成。

第四章通过案例分析了我国地方政府公共危机预警机制存在的问题：

应急预案丰富，预警细化有待提高，执行力度不够；危机预警组织机构存在缺陷，部门协同不够；缺乏有效的预警信息管理系统和高素质的专业团队；公民危机预警意识有待提高。

第五章分析了完善我国地方政府公共危机预警机制的对策：

细化应急预案，增大执行力度，加大行政问责；构建公共危机预警组织体系，加强统一协调；完善危机信息管理系统、培养高素质的专业团队；培养公民危机意识，加强危机意识教育。

第六章，结论。

二、公共危机和公共危机预警机制的概述

（一）公共危机和公共危机预警的涵义

“危机”在不同的时期、不同的领域其含义和使用范围对象也不一样。

公共危机的定义同样也存在不同的解释。

本文在综合各种文献资料的基础上认为公共危机的定义是：

指在人类社会的发展过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵等因素引起的，对社会公共安全、人们的公共利益造成严重威胁，甚至付出生命代价的，要求全社会和政府采取应急措施予以应对的危机事件。

公共危机预警是指相关机构在已经发现可能引发危机的某些征兆，但危机仍未爆发前所采取的危机管理措施，及时向危机管理相关部门及社会公众发布警讯，引起高度重视并采取相应措施应对危机的爆发。

包括信息搜集、信息传递、信息处理和信息识别，以及信息发布等。

（二）公共危机预警机制的涵义和作用

1.公共危机预警机制的涵义

公共危机预警机制作为公共危机管理的首要环节，作为应对危机、预防危机的有效措施，在整个危机管理过程中起着至关重要的作用，它是社会稳定的基础、是减少危机损害的前提，它标志着一个国家的公共危机管理水平。

公共危机预警机制是指充分发动全社会的力量，高效做好公共危机预警的各项保障措施和准备工作，利用科学有效的公共危机监测系统，对可能引发公共危机事件的各个指标进行严密监控，根据其呈现出来的信号，对其未来危害程度及发展趋势做出科学的分析和判断，做出风险等级判断并发出正确的危机警报信号的一套科学有效的运行体系。

2.公共危机预警的特征

第一、准确性。

这是公共危机预警的本质特征。

现代社会瞬息万变，各种信息复杂多变，公共危机预警不仅要求迅速搜集和高效处理信息，更重要的是要对信息做出准确的辨别和分析。

分析是否正确，直接关系到整个公共危机预警的成败。

要在较短时间内对复杂多变的信息做出正确判断，必须提前针对各种公共危机制定出科学实际的信息判断标准和确认程序，并严格按照这些标准和程序进行辨别和分析，避免出现信息辨别过程的随意性。

第二、快速性。

公共危机预警的关键就是要建立完备快速的信息搜集、传递、处理、识别和发布系统，而这一系统的每个环节只有建立在“快速”的基础上，才能有效发挥公共危机预警机制的作用。

如果公共危机预警尚未发出，危机很有可能己经大规模爆发，根本无法及时发布公共危机预警警报，也不可能采取实施预控来应对危机。

第三、公开性。

公开性主要是指公共危机信息一旦被确认，就应该客观、公平、如实地向社会公众发布。

因为战胜危机需要全社会的共同努力，隐瞒危机信息，势必会在社会上造成小道消息满天飞，政府和公众的良性互动也无法进行，最后只会导致政府的形象受到损害，公众的非理性行为反而得到变相鼓励。

所以信息的公开性在公共危机预警中至关重要，处理的好坏会直接影响预警的结果和效果。

3.公共危机预警机制的作用

一个科学有效的公共危机预警机制，不仅可以减少危机发生所带来的危害，节约大量的人力、物力、财力，而且可以减少危机处理后续工作的压力，因此，公共危机预警机制在公共危机管理中起着至关重要的作用。

一是预见作用。

世间万物都是有规律可循的。

危机也不例外，公共危机预警机制正是通过危机的警情界定、警源分析等步骤，掌握危机发生的内部规律，从而对危机的发生起到预见作用，对将来有可能发生的公共危机事件做好物质和精神上的准备工作，它是公共危机预警机制的首要作用。

二是维稳作用。

稳定压倒一切，危机爆发后很多损失都是由社会上不必要的紧张和慌乱引发的。

一个有效的公共危机预警机制可以在危机发生后可以让政府和公众做到心中有数，有条不紊的有章可循的开展相关工作，提高危机处理的效率。

三是监控作用。

一个科学有效的公共危机预警机制在日常中对社会中的各项指标进行检测评估，一旦有异常现象发生，就在危机的萌芽状态对与其相关的各项因素进行分析，及早着手处理，争取使其往好的方向发展，防止公共危机事件的发生，从而有效规避风险。

三、我国地方政府公共危机预警机制的现状分析

一个有效的公共危机预警机制可以很好的控制公共危机事件的发展的事态，使政府能够做好充分的危机应对工作，最大限度的减少公共危机事件所带来的损失。

近年来，随着公共危机事件的频发发生，我国政府越来越重视公共危机预警机制的建设工作，较西方发达国家相比，虽起步较晚，但已经初步建立了公共危机管理预警体系，并取得了一定的成效。

（一）公民危机预警意识开始建立

从2003年的SARS事件到近几年发生的云南昆明小学踩踏事故、晋宁县施工人员与村民冲突事件、昆明火车站恐怖袭击事件，上海陈毅广场踩踏事件等一系列灾难性危机事件，不但给国家造成了巨大的损失，而且还时时触痛着人们的神经。

人们的危机意识在觉醒，从最初的认识危机、了解危机，到逐渐的防范危机——预警意识的建立和重视。

政府也在这方面开始越来越重视。

2004年党的十六届四中全会明确提出:

要建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反映灵敏、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

作为老百姓，人们对于各种公共危机事件由开始恐慌害怕开始逐步转变为通过各种途径了解与学习各种公共危机的事件的特点和防范措施，不断地提高自身的危机防范能力。

（二）危机预警法律框架体系确立

我国的危机预警机制方面的立法起步较晚，从《中华人民共和国戒严法》，到《突发公共卫生事件应急条例》、《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》，这些法律法规主要侧重于对危机发生后的处置，很少提及事前的防范预警。

2005年5月，国务院印发四大类25件专项应急预案,80件部门预案和省级总体应急预案。

这些预案的出台，说明我国各级政府对危机预警的重视程度在加强，由事后的补救走向事前的预警。

直到2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》第一次系统的规定了公共危机的防范、应急准备、监测和预警、应急处置和救援、事后恢复和重建等步骤的应对办法，它的出台是我国公共危机预警法制建设走向正规化的标志。

国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》标志着我国公共危机管理应急预案体系的初步形成。

随后，国务院又陆续通过了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家安全生产事故灾难应急预案》等一些专项的应急法案，这些都构成我国公共危机管理预警法律法规的初步体系。

（三）地方政府危机应急预警机制逐步形成

在付出了一次又一次沉重的代价之后，我国各级政府逐渐认识到预警工作的重要性，重视程度不断加强。

现已将公共危机预警工作纳入到政府的日常工作中来，并逐步成立、完善公共危机应急预警机制。

以南宁市的城市应急联动中心、成都的城市突发公共事件应急预警机制、上海的城市综合减灾体系为代表的地方政府应急预警机制的建立，并在实际的危机管理中取得一定的成效。

由此逐步形成了分地区、分灾类、分部门的组织管理模式。

表现为从地方到中央实行逐级负责制；各级政府的各职能部门根据危机的种类负责本区域潜在的公共危机事件进行监测和应对。

四、我国地方政府公共危机预警机制存在的问题

2014年12月31日，黄浦区政府、上海市旅游局和上海广播电视台连续在外滩风景区举办新年倒计时活动。

晚上11时35分在陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36人死亡，49人受伤的重大公共危机事件。

事件发生后，上至中央、上海市市委市政府，下至黄浦区区委区政府、各街道办各职能部门都在第一时间启动了应急预案，并迅速成立了市政府联合调查组。

各级领导带领、指挥各职能部门大力做好伤病员的抢救医护工作，做好死亡人员家属的安抚工作，做好事件调查、分析工作。

经过调查分析，这起事件是一次对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

回顾事件发生前后，黄浦区政府及各职能部门都制定了应急预案，也启动了应急预案，但通过对事件的调查分析，我们发现地方各级政府对公共危机安全管理还存在很多不足之处，特别是对事发当晚陈毅广场人员聚集的危机预警不力，严重缺乏公共安全风险防范意识，以及应对措施不当，是造成这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。

通过上海外滩陈毅广场拥挤踩踏事件的分析，不难发现我国地方政府公共危机管理预警机制存在如下几个方面的问题。

（一）应急预案丰富，预警细化有待提高，执行力度不够

在2004实行的《上海市灾害事故应急处置总体预案》的框架下，各级政府、各职能部门都制定了丰富详细的各种预案，包括外滩灯光秀应急预案。

但是在具体的预警细节方面却做得不够，比如对人流量的预估、人流方向的引导、高危节点风险评估、交通管制措施和现场有效控制等细节方面还有待提高。

同时在执行应急预案的过程中，由于缺乏系统的培训以至于相关人员对预案的执行力度产生了偏差，以至于到了最后发现事态严重到无法控制的地步。

这就表明再好再健全的法律、规章制度，如果实用性不够，细节落实不到位，执行力度不够，都会影响到预案的效果。

（二）危机预警组织机构存在缺陷，部门协同不够

一个科学完善的公共危机预警机制需要一个能够及时有序、高效运转的组织体系。

上海的城市规划、城市管理、大型活动管理经验、市民整体素质、各种技术装备等条件应该是非常好的。

但为何还是出问题了？

此次的外滩灯光秀活动，上海市政府退出了主办主体，改由黄浦区主管，区旅游局主办，外滩风景区管理办公室协办。

也就是说活动的组织机构本身就存在问题。

区旅游局作为业务主管单位，无权无力协调指挥其他平级单位。

各部门在事前虽然做了大量的工作，但就是缺乏统一的综合协同，最后造成了无法挽回的损失。

加上预警警力严重不足，人员缺乏专业培训，使得在应对大型复合型危机的时候显得力不从心，贻误了危机预警的最佳时间。

（三）缺乏有效的预警信息管理系统和高素质的专业团队

风险评估、风险预警、风险管控、风险管理、风险处置等工作本身是高技术含量的工作，需要一个健全有效的预警信息管理系统作为支撑，才能得以完成危机管理的重任。

上海外滩人流量在2014年国庆已经位于假期热门景点榜首，这种预警按理说应该引起政府的高度重视，从而把拥挤、踩踏等易发突发事故列为高危风险，提前在风险评估时做好安全预警。

通过事后调查，无论是人流、车流等信息的收集、传送，还是加工处理、反馈等节点工作还是有人在做，但缺乏专业的培训、演练，以至于在第一现场、第一时间无法做出科学的风险研判和决策处置。

这将给应急预警工作造成技术障碍,增加技术执行难度,对政府预警机制的建立和完善带来巨大的负面效应。

（四）公民危机预警意识有待提高

目前从我国的公共危机管理现状来看，虽然经历了各种各样的公共危机事件，也付出了惨痛的代价，但是我国社会公众的公共危机防范意识并没有得到多大的提高。

一方面当危机来临的时候，对警情的感触不够敏感，从而无法把相关危机预警信息传达给管理机构，另一方面没有针对危机做好提前预防措施的意识，即告知公众风险。

这次踩踏事件的各级预案里就缺少了告知公众风险这个环节。

社会公众危机意识的淡漠导致当危机来临的时候，社会公众毫无心理准备，手足无措，容易陷入恐慌和慌乱当中，更为严重者则将会导致社会失控，从而阻碍公共危机救助工作的顺利开展，不利于公共危机管理预警机制的顺利构建。

五、完善我国地方政府公共危机预警机制的对策

上海外滩拥挤踩踏事件是一起公共安全责任事件，后果极其严重，社会影响极其恶劣，教训极其深刻。

调查结果警示我们，公共危机预警相对于整个公共危机管理其他环节是非常重要的、必不可少的。

此次事件再一次说明公共危机预警机制建设的重要性。

我们必须采取切实有效的措施，全方位地加强公共危机预警机制的建设。

（一）细化应急预案，增大执行力度，加大行政问责

1.完善公共危机预警预案，增大预案的执行力度

一个完善公共危机预警应急预案，应该是确保预案的每一个细节都要考虑到，并能做到每一条每一点都能具体执行和运用。

本次外滩灯光秀活动的应急预案，可谓是丰富的，对执勤人员的安排，交通的管制等都做了正确的安排，但对人流量的预估、人流方向的引导、高危节点风险评估、交通管制的措施和现场有效控制等细节方面还做得不够。

再加上危机发生预案的执行力度又不够，才导致了悲剧的发生。

这说明我们的政府在制定预案时，不光是所有细节都要考虑到，更重要的是预案本身的有效性和执行力度是能够很好的完成，而不能成为一种应付的摆设。

同时还要通过严厉的法律制度来规范危机管理主体和相关责任人的职责以及违法行为的法律责任。

2.加大公共危机预警行政问责

加大公共危机预警行政问责，就是对于各级政府和有关组织机构在公共危机爆发时出现危机预警不力、信息传达渠道不畅、有命不从、执行不力等失职、渎职、不作为、慢作为和乱作为等情况，如果发生并造成严重后果的，要进行行政问责，政府主要负责人及其他相关工作人员，应该承担相应的责任。

上海外滩踩踏事件后分别对黄浦区区委书记、区长、副区长、区公安局长、区旅游局局长等一大批有关责任人进行了严厉的处分，说明了政府对行政问责制度的重视。

（二）构建公共危机预警组织体系，加强统一协调

建立一个统一的专业的公共危机预警监控机构可以从全局上掌握危机事件发展的态势，制定出科学的应急计划和对策，它是公共危机预警机制完整架构的组织起点。

建立这样一个预警监控的专门机构，必须借助于专业的预警监控技术和人才，这样不仅可以有效地协调现有预警信息的预测、监测、收集、加工、处理、反馈、发布，还可以调整并不断扩大各预警领域，避免出现社会综合安全的预警真空地带。

成立这一机构，也能够缓解政府各部门应对公共危机的综合压力，提高政府部门的办事效率，协调各职能部门协同工作。

在外滩踩踏