关于完善现实的金融监管体系的思考.docx

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关于完善现实的金融监管体系的思考

关于完善金融监管体系的思考

金融安全是国家经济安全的基石。

既是经济运行命脉，又是高风险行业，如果出现大问题，就会直接危及经济全局和社会稳定。

金融监管是经济监督的一种重要形式，它以保障金融体系运行安全和效率，依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，防范系统性金融风险，保护存款人、投资者和被保险人合法权益为目标。

随着中国正式加入WTO，加强有效金融监管的重要性日渐凸显。

入世后，我国金融监管的对象、内容增加了，监管中将遇到更多的新情况、新问题，这对我国金融行业监管标准、监管水平提出了挑战，迫切要求完善现实金融监管体系，加强金融监管被列为今后金融工作的重中之重。

根据WTO的有关规定及我国政府关于我国金融业开放时间的安排与承诺，我国金融业的实行逐步开放的政策，这预示着我国金融业正向着商业化、市场化、多元化和全方位开放方向发展。

金融业的迅速发展将使内、外资银行间的竞争日益激烈，但是我国金融改革方案不完善，加之监管思路和监管体制未能理顺，近年来金融机构违规违法事件仍然无法有效抑制，反显出愈演愈烈之势，银行的违规经营、经营秩序混乱现象日益增多。

这将加剧我国金融业的风险。

在这种形势下，我国必须建立起即与国际相接轨，又符合中国具体国情的金融监管体系，以积极的姿态迎接入世的挑战。

过去金融监管体系中存在的不足

2003年以前，根据《商业银行法》和《证券法》的有关规定，我国的金融监管体制实行的是严格的分业监管模式，即金融监管的职责是由不同机色分别行使的。

中国人民银行作为中国的中央银行以及金融监管的主体，负责对银行业、信托业的监管，中国保险监督管理委员会负责对保险业务的监督，中国证券监督管理委员会则对证券业进行监督和管理。

目前，中国金融监管的内容主要包括三个方面：

一是对金融机构市场准入的管理；二是对金融机构业务经营活动的监督检查；三是对有问题的金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施。

由于我国的金融监管体制建立时间较短，不仅金融体制尚未理顺，面临改革监管体制的问题，而且既有的规章制度也存在许多缺陷，主要表现在以下方面。

第一、我国的金融监管体制尚未理顺

金融监管体制是对金融监督管理活动进行规范的一整套组织制度。

金融监管体制的健全与否直接关系到金融监管的效果。

我国中央银行的监管地位虽已确立，但其独立性未能完全确立。

这是因为我国长期实行计划经济体制，无论在中央一级，还是地方一级各级之间，监管机关都缺乏独立性，还常受制于政府部门的指挥和管理，不能充分发挥监管职能。

此外，监管机构内部各职能部门之间和分支机构间监管协调机制不完善，同一级别的监管机构之间职权划分不明，尚存在监管的“真空”对行业自律和社会监管不够重视等问题也比较严重。

过去我国的监管制度整体来讲不成熟。

一是缺乏监管的人文历史环境、法制环境以及相关的理论基础，因而没有形成有本国特色的真正监管框架。

二是金融监管作为一种制度安排，可靠性没有落实。

1999年11月我国对中国人民银行管理体制进行改革，撤销省级分行、设9个跨省大区行。

跨省大区行监管机构的设置，虽在一定程度上削弱了原来自上而下的直接行政管理，但实际上仍是原来那种金融监管的变形，以强制性行为政命令行为监管的依据，缺乏有效的调控手段和可行性。

第二、金融监管缺乏统一完善的法律制度

金融监管必须有明确的法律授权，对金融机构的各种经营管理行为必须有明确的法律规范，这是保证金融监管严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性的基本要求。

但是，我国金融监管的法律体系仍存在不少弊端，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。

省先是配套法规不完善，随意性大，主观性强，实施细则和其他规章制度不配套。

作为我国金融监管法制体系核心的一些法规定普通缺乏科学定量，比较原则，实际执行中尺度不易把握，操作行为不强，监管部门在具体的监管实践中容易产生随意监管现象。

其次是执行监管者缺乏监督，既不能保证金融监管的公正、合理，又无法衡量其工作的绩效。

再次是影响金融监管的外部环境因素缺乏约束，使监管的效用不尽如人意。

第三、金融监管简单僵硬，监管力度不够

目前，我国在实施银行业、证券业、保险业分业经营的基础上，建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架，分别由人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管。

这种分业监管的体制在前几年对加强金融监管特别是纠正金融业的“三乱”，防范金融风险方面起到了很大作用，但其局限性也是明显的：

其一，降低了监管效率，提高了监管成本。

我国的存款类机构（银行、信用社）、证券机构和保险机松在资金融通、清算上都由人民银行管理，其外汇业务也由外汇管理局监管，在业务上有一定交叉，由于各监管机构之间的协作和信息交流问题未能很好解决，往往造成有的金融业的发展；其二，限制了我国银行业的发展空间。

全球金融正呈一体化、综合化发展趋势，分业经营使我国银行不能开展综合业务，今后很难与国外银行平等竞争，制约了国内银行的发展步伐；其三，不符合国际金融业发展和监管趋势。

目前，许多国家为适应金融一体化趋势，纷纷对过去的多元化监管体制进行改革，建立了单一的监管机构，如英国、澳大利亚、日本和韩国。

事实表明，这种做法提高了监管效率，降低了监管成本。

从分业经营发展到混业经营已是当代金融业发展的一大趋势，与之相适应，一元化的监管体制也在成为一种国际化的趋势。

而我国金融监管的分业管理原则规定，商业银行的资产只能发放贷款，不能从事证券业、信托业、保险业、房地产业的投资活动，导致银行资产单一，不能通过资产多样化实现投资风险的分散，使金融部门的业务受到严格的管制。

这种分业经营管理在短期内可以通过减少金融业间的直接竞争而保护金融机构的存在，但不利于金融业在竞争中发展，特别是在金融全球化发展的背景下，难以与国际大银行开展竞争。

第四、金融监管内容重点不突出，监管内容不全面。

金融监管的风险监管措施缺乏，监管的能力和效率整体水平不高。

一是当前我国金融监管的内容和主要是以对金融机构的审批和金融机构的合规性监管为主，忽视风险性监管。

在金融机构发展初期，以合规性监管为主是必要的。

但是从风险监管角度分析，这样的监管措施往往起不到应有的效果。

因为风险监管措施强调的是发现风险后如何控制风险、减少风险、增加抵御风险的能力，追究造成风险者的责任。

目前，在金融国际化不断发展的趋势下，不同国家金融监管的内容出现趋同趋势，发达国家监管当局均实行以风险为基础的监管，并通过反馈和沟通等方式修正监管策略和工具。

而我国金融市场也有了一定的发展，金融业也正逐步向国际化迈进，如果缺乏对金融机构体系的健康稳定发展。

在我国，一旦金融机构出现经营风险，政府往往是以行政方式出面干预，对金融风险的违规行为做出纠正，这种被动地事后处理方式，影响了金融业发展的稳健性，导致我国金融监管能力和金融业整体运营效率的低下。

二是对金融机构的监管内容过窄，仅限于一些传统业务，随着金融创新和计算机网络技术的发展，自助银行、电话银行、网上银行以及其他金融新业务层出不穷，金融业经营范围日益扩大，对金融创新业务的监管滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线。

三是金融监管范围缩小，一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围，如将彩票市场、社会集资等监管业务逐步移交给其他部门监管；社会保障体系中涉及的准金融业，如社会养老保险、失业保险、农村养老保险等，分散于不同的部门经营和管理，未纳入统一的金融监管范畴。

在部门和地方利益驱使下，这些业务开展的状况十分混乱，有的地方出现地方政府挪用养老保险的现象。

这些问题不解决，必然隐藏较大的金融风险。

对现实金融监管体系完善的思考

我国的金融监管在过去的几年里取得了突破性进展，但仍存在着监管范围较窄、监管手段落后、监管法规不健全等问题，面对国际金融监管的新生趋势，而对入世后大量的外国金融机构将涌入中国的实际情况，我们应切实依据我国金融发展水平，借鉴国际上的监管经验，逐步探索出一种符合我国实际的金融监管体系。

金融监管水平的提高，并不全在于架构的调整。

与深层次的改革相比，单纯的机构变更永远是相对次要的。

具有统一明晰的监管理念、独立性的机构设置和监管体系以及专业化的监管之道，才是金融监管改革应有的真正的选择。

当前我国监管作为一种制度安排还不够完善，但并不影中央银行对金融机构进行监管；而且加强监管并不意味集中管制而是应该在以往监管基础上调整监管模式和内容，形成灵活、有效，便于操作的金融监管体制。

一、重构金融监管组织体系，建构我国金融系统共同监管的法制体系

2003年4月28号。

“中国银行业监督管理委员会”挂牌成立。

正式开始履行从人民银行接管的微观层面的监管职责。

加上原先已有的“证监会”、“保监会”，一个完整的金融紧监管体系正在形成。

在新资本协议背景下构筑我国完善的金融监管体系可以从以下角度思考。

1、逐步建立起包括中央银行监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督配合的大系统监管体系（“四位一体”的监管方式体系：

央行监管、自我约束、行业自律、社会监督）。

对金融机构实施金融监管包括他律与自律两个层次。

他律即中央银行和其监管主体依据国家法律、法规对金融机构及其活动进行监管，属于强制性监管。

由“银监会”、“保监会”、“证监会”执行。

自律即金融机构自身为有效防范金融风险，保障金融安全而建立的自我监控机制，是国家实行金融监管的基础。

有效的金融监管必须注重外在约束和自我约束的统一。

在国家宏观金融监管确立的条件下，完善金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设。

这是构建我国金融监管体系中不可缺少和部分。

金融机构要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益，其着眼点在于保证金融资产的安全性和流动性，防范经营风险。

我国于1991年建立了证券业的自律组织证券业协会，于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织的作用尚未得到充分发挥。

证券业协会带有比较浓厚的行政色彩，而银行业协会所采用的自愿入会的做法使得其发挥作用的空间大为减少。

今后，应还原证券业协会民间组织的本来面目，同时对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥应有作用。

三是充分发挥社会中介机构的社会监督作用，即由合法成立的并经中央银行认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督。

在当前，尤其要重视国家审计机构对金融机构的审计监督，并协调审计监督与央行监管的关系，分工协作并相互配合。

2、1999年11月，随着处于世界金融垄断地位的美国《金融服务现代化法案》的正式签署生效，标志着美国放弃维持近70年的“分业”经营模式，进行混业经营新纪元。

与此相适应，目前西方国家普通实行了混业经营和混业监管，而我国尚处在分业监管落实阶段，必须加快构建完善的金融监管组织体系。

根据国际金融新趋势，结合我国加入WTO后金融业混业经营对金融监管的新要求，我国的金融监管应逐步走向“混业经营、统一监管”的金融监管体制。

2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中华人民共和国银行业监督管理法》，为“统一监管”典定了法律基础。

《监管法》的第一章第二条规定：

本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行；对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其它金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。

二、完善我国的金融监管法律法规体系

金融监管的目的是防范金融风险发生，维护金融秩序稳定，保障金融体系的运行安全，保护资产所有者的利益。

金融监管的有效运行要有一个良好的金融环境作条件，而这个条件能否具备则依赖于健全的金融法律法规体系。

金融法规是实施金融监管的基础，金融监管法律的建立健全对监管体制能否发挥作用至关重要。

当金融机构监管的某一环节处于法律的真空状态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融风险。

目前，我国的金融法律法规尚有不足，应从以下几方面进行完善：

一是树立《中国人民银行法》《银行业监管法》的主导地位，积极构筑以《中国人民银行法》《银行业监管法》为核心，《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《担保法》、《票据法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体，《银行间债券交易规则》、《银行间债券交易结算规则》等单项业务规章制度为基础的、全面系统的法规体系。

二是借鉴国外成熟的立法经验，制定符合WTO规则要求的规则和制度，以与WTO接轨。

首先要修改我国《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及外资银行法中与WTO和国际惯例不适应的内容，通过废除、修改、补充和制定等手段，及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建，完善我国的金融监管法律体系。

2003年12月27日，第十届人大第六次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》。

对《商业银行法》的修改主要为两大部分：

一是为适应监管体制改革所做的修改；二是为适应商业银行的改革与发展所做的修改。

确立了银监会对商业银行的主导监管地位。

保留了人民银行对商业银行必要的监管职责，主要是保障执行货币政策，维护金融稳定，防范系统性金融风险等职责。

在完善金融立法过程中，还应加强研究法律、法规的可操作性问题。

金融监管所要求的是有效监管，从法律规范的表现上应尽可能细致、具体、具有可操作性，例如，可以研究对金融机构、金融市场的监管，如何从立法上量化和强化与金融监管有关的经济、技术指标、从而从法律上建立金融监管指标体系，包括金融机构资产质量、特别是信贷资产质量、资产的流动性、经营的合规性和效益性、内控制度及执行情况、商业银行的资产负债比例管理等方面的分解指标，以保证国家对金融活动的运行状况和管理过程进行有效监控。

完善金融监管体系，不但要完善金融立法，还必须强化金融执法。

坚决执行市场准入、从业资格和分业经营等制度。

要赋予中国银监会、中国人民银行、中国证监会等国家金融监管机构以重大的权力，并使之在运作上保持独立性。

各国金融执法实践表明，这些机构在确保有关法律的实施、维护金融市场秩序、监管各类金融机构的行为以及及时采取措施、纠正违章行为和遏制金融犯罪等方面，都起着非常重要的作用。

中国人民银行、银监会作为金融监管部门可以行使行政处罚权，但法律规定中行对规定过于原则和简单，使在实践中不好操作，而且制裁的力度也不够，违法的成本太低，惩罚的数额远远低于违法行为所得到的收益。

除此之个，必须充实金融执法队伍，提高金融执法人员的专业素质和道德素质，每个执法人员都应成为自身监管领域内的执法专家。

三、改革和完善我国的金融监管体制

首先要转变金融监管政策的基础和方式。

金融监管手段必须以法律为基础采取间接手段进行，通过严密的法规约束当局的金融监管行为，在日常监管中基本取消行政命令式的监管办法。

监管重点要由合规性监管转向合规性风险性监管并举。

当前我国金融监管存在重合规性、轻风险性的问题。

要改变这一状况，应从以下方面着手：

首先要调整监管思路，实现从“事后化解”到“事前防范”的转变。

合规性监管偏重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。

风险监管则是根据金融机构的资产质量以及内部管理的评价，提高监管要求，注重于事前防范，能最大限度地减少各种风险带来的损失。

为了保护社会公众的利益，保障金融市场的稳健运营，监管重点要更多地关注银行机构及其资本所将承担的最大风险，要加强对银行的资产质量、管理水平、盈亏等经营状况的风险性检查，建立风险评估指标体系和早期预警系统，确定监管周期，实施动态的、持续的、全方位的、多角度的监管。

再次是监管主体之间要加强协调，建立监管机构之间的协调机制，加强对金融集团和混合业务的监管。

我国目前仍然实行分业经营、分业监管的监管模式，银监会、证监会、保监会这“三驾马车”各自拥有各自的监管范围。

但随着金融机构之间交叉业务的增多，需要监管主体之间加强合作。

目前，三大监管机构之间建立了高层定期会晤制度，就一些重大问题进行磋商。

但是，在监管的实施当中，还存在着重复监管和监管真空，还需三个监管主体进一步加强合作，建立信息交流和共享机制及完善的信息披露制度，降低监管成本，提高监管效率。

中国银监会、中国证监会、中国保监会应在建立三方监管联席会议制度的基础上，研究银行、证券、保险监管中的有关重大问题，及时解决分业监管中的政策协调问题，协调银行、证券、保险对外开放及监管政策以及交流有关监管信息等，并最终走向协同监管制度化。

第三是要积极创新监管手段，全面提高监管水平。

从我国银行业体系结构看，靠国家信誉资本维系公众市场信心的国有银行和信用合作社，在银行业体系占绝对比重，其改革的滞后和管理的外部性，在相当时期内将使银行业监管停留在以现场稽查为主的传统监管模式上。

因此学习和国际银行业监管技术，开发建设适合我国银行业实际的监管信息网络系统，建立监管统计数据库系统和非现场风险分析预警系统对提高监管水平十分重要。

四、加强国际层面上的监管合作，搞好金融机构监管的合作与协调，提高监管水平。

加入WTO后，随着金融领域的对外开放程度的加深，外国银行或外资银行将更多地在我国从事金融服务业务。

由于跨国金融机构拥有复杂的组织结构和广泛分布的机构网络，这就增加了我国金融监管的难度，特别是在经济全球化、金融全球化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管。

我国必须跟踪国际金融监管的发展趋势，并主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，建立与各国监管当局的定期蹉商制度和交流制度，从而实现对跨国金融机构的有效监管。

我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。

同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用，积极参加国际或地区性的金融监管组织活动，并切实发挥作用，维护我同金融领域的整体利益。

《外资银行并表监管管理办法》从2004年4月1日开始执行，标志我国对外资银行风险监管的重大突破；显示银监会对外资银行风险监管的框架已经初步形成。

并表监管与日常监管的有效结合能够促进以风险为本的审慎性持续目标的实现。

金融活动涉及社会经济生活的各个方面，在此，透发金融风险的因素是多方面的、复杂的。

加强金融监管，防范金融风险，需要全社会各个方面的参与，全社会广泛参与的联合监管防范体系是建立现代金融监管体系的有力保障。

参考文献：

1、《中华人民共和国银行业监督管理法》，2003年12月27日中华人民共和国主席令第11号公布

2、《

1、《我国金融监管的宏观思考》作者：

中国人民银行郑州中心支行杜迎伟来源：

《金融理论与实践》2002年第2期

2、《与时俱进改进金融监管》金融时报2002—10—11周建春钟四清。

3、《金融监管应有新理念》作者：

曹龙骐2002—08—21

4、《入世后我国金融监管面临的十大课题》2002—08—29

作者：

中国人民银行阳江市中心支和行吕进中来源：

《南方金融》

5、《加强我国金融监管的法律支撑》作者：

丁同民中共濮阳市委党校来源：

《金融理论与实践》2002年第5期