湖北土地利用总体规划.docx

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湖北土地利用总体规划

湖北省土地利用总体规划（2006~2020年）

湖北省人民政府

二〇〇九年三月

前言

为深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹土地资源的开发、利用和保护，促进全省国民经济又好又快发展，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》要求，湖北省人民政府组织编制了《湖北省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》根据湖北省经济社会发展总体部署和土地利用的供需状况，确定2006～2020年全省土地利用目标、土地利用重点任务、土地利用空间布局、土地整治重大工程和规划实施保障措施。

《规划》是全省土地管理的纲领性文件，是土地宏观调控、用途管制、城乡建设的重要依据。

《规划》以2006～2020年为规划期，以2005年为基期年，以2010年为近期目标年，以2020年为远期目标年。

第一章规划背景

第一节土地利用现状

湖北省地处我国中部腹地，长江横贯东西，省域地势呈三面高、中间低、向南敞开的态势。

西、北、东三面被武陵山、巫山、大巴山、桐柏山、大别山、幕阜山诸山环绕；中南部为江汉平原，地势平坦开阔，与洞庭湖相连。

东西长约740公里，南北宽约470公里，土地总面积18.59万平方公里，辖12个省辖市、1个自治州，38个市辖区、24个县级市（其中3个直管市）、37个县、2个自治县、1个林区。

2005年，全省实现生产总值6484.5亿元，产业结构为16.5:

42.8:

40.7；粮食种植面积392.68万公顷，粮食总产量2177.38万吨；完成固定资产投资2834.75亿元，地方一般预算收入374.18亿元，实现社会消费品零售总额2964.58亿元，外贸进出口总额90.92亿美元。

2005年末，全省常住总人口5710万人，城镇人口2467万人，城镇化率为43.2%。

一、土地利用结构及分布

湖北省土地利用呈“七山一水两分田”的格局。

根据2005年土地利用变更调查数据，全省农用地面积1466.38万公顷，占土地总面积的78.88%；建设用地面积136.76万公顷，占土地总面积的7.36%；未利用地面积255.74万公顷，占土地总面积的13.76%。

（一）农用地

耕地面积467.52万公顷，占土地总面积的25.15%，主要分布在江汉平原、鄂北岗地和鄂东沿江平原。

园地面积42.66万公顷，占土地总面积的2.29%，主要分布在长江山峡河谷地带、清江流域和鄂南幕阜山区。

林地面积793.89万公顷，占土地总面积的42.71%，主要分布在山区和丘陵地区，平原地区分布较少，与湖北省的地貌特征基本一致。

牧草地面积4.45万公顷，占土地总面积的0.24%，主要零星分布在十堰、恩施和黄冈等地。

其他农用地面积157.87万公顷，占土地总面积的8.49%。

（二）建设用地

城镇工矿用地面积24.18万公顷，占土地总面积的1.30%，人均城镇工矿用地98平方米。

农村居民点用地面积72.07万公顷，占土地总面积的3.88%，人均农村居民点用地202平方米。

交通水利及其他用地面积40.51万公顷，占土地总面积的2.18%。

（三）未利用地

全省未利用地面积255.74万公顷，扣除河流、湖泊水面、沼泽地、苇地和部分滩涂等具有生态环境保护功能的湿地，宜耕后备土地十分有限。

二、土地利用存在的问题

耕地面积不断减少，人地矛盾日益尖锐。

1997~2005年间，全省耕地累计减少27.44万公顷，平均每年减少耕地3.05万公顷。

同期我省人口净增加205.9万人，人均耕地从1.27亩下降到1.16亩。

工业化、城镇化快速发展的用地需求与农业生产用地保护的矛盾日益突出，保障发展和保护资源面临两难矛盾。

水土流失与污染较重，耕地质量总体偏低。

2005年，全省水土流失面积占土地面积的比例为34.4%，山地丘陵地区，特别是鄂西山区和大别山区水土流失比较严重；耕地污染范围不断扩大，土壤耕作环境呈恶化趋势，存在重用轻养、占优补劣现象，耕地质量总体偏低。

全省中低产田数量占耕地面积的73.4%。

土地利用较为粗放，建设用地利用效率不高。

城镇土地利用效益不高，闲置土地、废弃工矿用地较多，存在着土地征而不用、征多用少的现象；村庄建设缺乏规划引导，城镇化快速发展的同时，村庄用地不减反增，出现了大量的“空心村”、“路边店”、“独家院”。

耕地后备资源不足，开发潜力有限。

截止2005年，全省耕地后备资源不足26.67万公顷，且分布不均衡，大部分分布在偏远山区，生态脆弱，开发利用难度大，易引发水土流失。

第二节上轮规划回顾

一、上轮规划实施成效

《湖北省土地利用总体规划（1997~2010年）》（以下简称上轮规划）经国务院批准实施以来，在经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势下，在保护耕地、保障发展，促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用，土地利用和管理取得了显著成效：

有效发挥了规划的引导和宏观调控作用。

土地规划已经成为政府进行社会经济发展宏观调控的重要手段。

为落实国家产业政策，我省重点保障了交通、能源、水利、环保等基础设施建设用地需求。

规划实施以来，交通、能源、水利、环保等新增建设用地占总量的46.67%。

为落实我省区域发展战略，重点支持了以武汉为中心的武汉城市圈、以襄樊为中心的鄂西北经济圈和以宜昌为中心的鄂西南经济圈发展用地。

强化了对耕地特别是基本农田的保护，维护了国家粮食安全。

上轮规划确定我省2010年耕地保有量为476.28万公顷，2005年我省实际耕地面积为467.52万公顷，如不计农业结构调整减少的10.08万公顷耕地，我省耕地面积为477.6万公顷，基本实现了耕地保护目标。

上轮规划国家批复我省基本农田保护面积为400.91万公顷，2005年全省基本农田实际面积为403.34万公顷，比保护目标多2.43万公顷。

粮食单产水平由1996年的339.4千克/亩提高到2005年的356.8千克/亩，提高了5.13%。

促进了土地节约集约利用，提高了建设用地产出水平。

上轮规划预测至2010年全省地均产出水平年均增长4.2%；1997~2005年间实际年均增长5.9%，高出规划预期1.7个百分点。

全省建设用地地均二三产业产值由1996年的1.15万元/亩提高到2.65万元/亩，增长了2.3倍。

加强了城镇用地管理，城镇工矿用地增长较为合理。

1997~2005年，全省城镇工矿用地年均增速为1.83%，同期城镇人口年均增速为1.68%，城镇工矿用地扩展系数为1.09，在合理的扩展系数范围（1.12）内。

加大了生态保护和建设力度，土地生态环境初步改善。

上轮规划实施以来，通过生态退耕、荒山造林、水土整治等，初步改善了土地生态环境，全省水土流失面积占土地面积比例由1996年的42.6%降低至2005年的34.4%。

引导了土地整理复垦开发，实现了耕地占补平衡有余。

1997~2005年间，我省各项非农业建设占用耕地4.45万公顷，同期，土地整理复垦开发增加耕地7.65万公顷，实现了耕地占补平衡有余。

二、本轮规划需要重点解决的土地利用问题

根据新时期我省经济社会发展对土地利用的要求，以及未来土地利用政策的发展趋势，本轮规划需要重点解决以下五个土地利用问题。

1、保护耕地和基本农田。

按照实行最严格的耕地保护制度要求，明确耕地和基本农田保护目标、任务和措施，建立并落实耕地和基本农田保护的共同责任机制。

2、节约集约用地。

按照建设资源节约型社会和实行最严格的节约用地制度的要求，明确节约集约用地目标、任务和政策措施，建立和落实节约集约用地评价制度、激励与约束机制。

3、优化城乡用地结构和布局。

按照城乡统筹发展和新农村建设的总体要求，着力优化城乡用地结构和布局，大力推行城乡建设用地增减挂钩，促进新型工业化、城乡一体化建设。

4、统筹区域土地利用。

围绕优化国土开发格局，科学划分土地利用区，明确区域土地利用方向，实施差别化的土地利用政策，加强对市州土地利用的调控，促进我省区域发展战略的落实。

5、协调土地利用与生态环境建设。

按照环境友好型社会建设要求，统筹协调土地利用与生态环境建设，合理安排生态环境建设用地，制定和落实生态环境建设用地的保护和利用政策，创造人地和谐的宜居环境。

第三节机遇与挑战

随着国家促进中部地区崛起战略的实施，武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会综合改革配套试验区建设的推进，国外及沿海发达地区产业加快向中西部转移，湖北迎来了前所未有的发展机遇。

经济发展的全球化、一体化，国内与国际、城市与农村的经济联系和互动更加密切，市场配置资源的基础性地位愈显突出。

随着经济社会的快速发展，人口、资源、环境的压力也愈显突出，土地资源供给与需求的矛盾愈加尖锐，土地利用中深层次的问题也将进一步显现。

耕地占补平衡的难度加大，耕地保护形势更加严峻。

据预测，到2020年，我省户籍总人口将达到6500万人，随着人口总量的增加和食物消费结构的变化，保障粮食安全的耕地需求量进一步加大。

同时，城镇化、工业化的快速发展将不可避免地占用部分耕地，生态建设也将需要调整占用一些耕地。

但是，由于湖北省耕地后备资源不足，整理复垦补充耕地的难度越来越大，耕地保护形势将更加严峻。

经济社会持续快速发展对建设用地的需求不断增长，建设用地供给压力更加突出。

我省正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到47.7%和59%，城镇用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；国外及沿海发达地区产业加快向中西部转移，产业用地需求量将进一步加大；国家实施中部地区崛起战略，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑。

但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我省可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

行业和区域间用地矛盾加剧，统筹城乡和区域土地利用的任务相当艰巨。

随着市场经济的深入发展，国民经济结构的不断优化升级，经济发展方式快速转变，亟待转变土地利用模式和方式，优化各业土地利用结构；实施湖北省“一带两圈”区域发展战略，实现城乡统筹和区域协调，对调整区域土地利用提出了更高要求。

经济社会的加快发展和人民日益丰富的物质文化生活，对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设需求日益增长，形成各行业、各区域土地利用目标的多元化，加大了调整和优化行业、区域土地利用结构与布局的难度，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重。

第二章指导思想与原则

第一节指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观和土地基本国策，实施促进中部地区崛起战略，以严格保护耕地为前提，以有效保障科学发展为重点，以节约集约利用土地为核心，转变土地利用方式和经济增长方式，统筹安排各类、各区域用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

严格落实土地用途管制，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进土地资源的合理利用和优化配置，统筹兼顾，突出重点，妥善处理经济社会发展与资源环境保护、规划引导与市场调节、局部与全部、当前与长远的关系，提高土地资源对全省经济社会可持续发展的保障能力。

第二节基本原则

1、严格保护耕地特别是基本农田。

坚持从维护粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，严格耕地特别是基本农田的保护和管理，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，努力提高农业综合生产能力。

2、转变土地利用方式，节约集约用地。

按照建设资源节约型社会的要求，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。

3、统筹各类土地利用，促进城乡统筹和区域协调发展。

按照建设和谐社会的要求，立足以人为本和“五个统筹”，协调各业各类用地矛盾，妥善处理区域用地关系，合理配置各类用地，优化土地利用结构和布局。

4、加强土地生态建设，促进可持续发展。

按照建设环境友好型社会的要求，统筹生活、生态和生产用地空间，优先保护自然生态空间，构建生态文明的城乡环境，保障土地的可持续利用。

5、强化土地宏观调控，严把土地闸门。

坚持政府决策与公众参与相结合，加大对土地资源宏观调控管理力度。

强化规划实施保障措施，增强规划的可操作性。

从严控制城镇建设用地规模，加强农村建设用地管理。

统筹安排好土地开发、利用、保护和整治，提高土地对全面建设小康社会的保障能力。

第三章土地利用目标

第一节经济社会发展目标

一、经济社会发展定位

1、中部地区崛起的战略支点。

湖北地处我国中部，是我国东部产业转移和西部资源输出的重要枢纽，是国家实施促进中部地区崛起战略的重要支点。

2、全国粮棉重要生产基地。

湖北江汉平原是全国九大商品粮和五大商品棉生产基地之一，是国家粮食安全战略的重要组成部分。

3、全国重要的工业生产基地。

湖北是我国近代工业的发祥地，也是我国重要的老工业基地之一，已形成冶金、机械、纺织、化工、电子、电力等支柱产业。

4、全国重要的交通枢纽。

湖北是全国重要的交通枢纽之一，已初步形成通达四方、联系全国的综合交通运输网络，公路、铁路、水运具有明显的比较优势。

5、全国重要的人力资源基地。

湖北目前共有各级各类学校2.16万所，在校学生1169万人，教职工70万人。

其中，高等院校及科研机构200多所，智力资源丰富。

二、经济社会发展目标

1、宏观经济发展目标。

规划近期，全省生产总值年均增长12%左右，2010年末，生产总值达到13500亿元，人均生产总值达到2.2万元以上。

到2020年，全省生产总值达到25300亿元，人均生产总值超过3.9万元，力争新增粮食产能100亿斤。

2、人口和城镇化发展目标。

到2010年，全省总人口控制在6215万人（常住人口5865万人）以内，城镇化率达到47.7%左右；到2020年，全省总人口控制在6500万人（常住人口6100万人）以内，城镇人口3600万人，城镇化率达到59%左右。

3、基础设施建设目标。

到2010年和2020年，高速公路总里程分别达到3500公里和6000公里。

到2020年，一级公路达到3645公里，新增二级公路14268公里，改造农村公路近18000公里。

到2010年，铁路通车总里程达到3400公里；航道总里程达到8555公里；港口吞吐能力达到2亿吨/年，其中集装箱吞吐能力达到170万标准箱；高中压输油输气管道总里程达到2756公里；城市人均公共绿地面积达到10平方米，城市污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率均达到80%以上；发电总装机达到5210万千瓦。

4、生态环境建设目标。

到2010年，全省污染物排放量比2005年减少25%以上；森林覆盖率达到34%以上，万元生产总值能耗降至1.21吨标准煤。

到2020年，全省污染物排放量满足环境容量总量控制要求；森林覆盖率达40%以上，生态环境得到明显改善。

第二节土地利用战略

规划期间，湖北省土地利用紧紧围绕“一带两圈”的区域发展战略，以科学发展观为统领，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持保障与保护并举、节约与集约并重的土地利用方针，转变土地利用方式和管理方式，保护好耕地和基本农田，维护国家粮食安全；协调好土地利用与生态环境建设，构建环境优美、人与自然和谐发展的绿色家园；保障好科学发展的用地需求，为湖北省经济社会持续快速发展提供强有力的资源支撑，促进国家和省区域发展战略的落实。

第三节土地利用目标

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，为促进我省经济社会又好又快发展，规划期内努力实现以下土地利用目标：

1、耕地和基本农田得到有效保护。

至2010年和2020年，确保全省耕地保有量分别不低于465.80万公顷和463.13万公顷，新增建设占用耕地规模分别控制在4.47万公顷和15.13万公顷以内。

规划期内，确保383.33万公顷基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高，

2、土地利用结构得到优化。

规划期内，适度开发未利用土地，提高农业垦殖率和国土开发利用强度。

规划到2010年，全省农用地面积预期为1481.15万公顷，土地农业垦殖率为79.68%；建设用地总面积预期为143.30万公顷，国土开发利用强度为7.71%；未利用地面积预期为234.43万公顷，占全省土地面积比例为12.61%。

规划到2020年，全省农用地面积预期为1483.96万公顷，土地农业垦殖率为79.83%；建设用地面积预期为155.71万公顷，国土开发利用强度为8.38%；未利用地面积预期为219.21万公顷，占全省土地面积比例为11.79%。

3、各项合理的建设用地得到有效保障。

规划到2010年，全省新增建设用地7.13万公顷。

其中，新增城镇工矿用地4.0万公顷，新增农村居民点用地0.3万公顷，新增交通水利及其他用地2.83万公顷。

到2020年，新增建设用地24.18万公顷。

其中，新增城镇工矿用地14.49万公顷，新增农村居民点用地1.5万公顷，新增交通水利及其他用地8.19万公顷。

4、建设用地节约集约利用水平显著提高。

充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率。

规划到2010年，完成农村建设用地整理1.17万公顷，复垦废弃工矿地0.07万公顷；新增建设用地固定资产投资强度年均提高12%以上，建设用地地均二三产业产值年均提高15%以上；人均城镇工矿用地控制在103平方米以内。

规划到2020年，完成农村建设用地整理4.16万公顷，复垦废弃工矿地262万公顷；新增建设用地固定资产投资强度年均提高9.4%以上，建设用地地均二三产业产值年均提高9.5%以上；人均城镇工矿用地控制在104平方米以内。

5、高产农田建设和土地整理复垦开发得到全面推进。

规划期内，农用地利用规模化、集约化、产业化不断推进，产出效益显著提高。

规划到2010年和2020年，全省高产基本农田建设分别达到66.67万公顷（1000万亩）和133.33万公顷（2000万亩）；土地整理复垦开发补充耕地面积分别不低于4.47万公顷和15.13万公顷。

6、土地生态环境得到明显改善。

规划期内，土地生态结构和空间布局更趋合理，森林生态系统、湿地生态系统和荒漠化生态系统得到有效保护，农用地特别是耕地水土流失和污染得到控制和治理，全省生态环境得到明显改善。

规划到2010年，治理水土流失面积80.0万公顷，治理沙化土地面积6.97万公顷，治理石漠化土地面积5万公顷，湿地保护面积达到97.58万公顷；全省森林覆盖率达到34%以上。

规划到2020年，治理水土流失面积190.0万公顷，治理石漠化土地面积15万公顷，湿地保护面积达到136.64万公顷；全省森林覆盖率达到40%以上。

第四章土地利用重点任务

第一节优化土地利用结构

稳步扩大农用地面积，优化各类农业用地结构，努力提高农用地综合生产能力和利用效益，巩固和加强农业基础地位。

2005年全省农用地面积为1466.38万公顷，占全省土地面积比例为78.88%。

规划到2010年，全省农用地面积预期为1481.15万公顷，占全省土地面积比例为79.68%；到2020年，农用地面积预期为1483.96万公顷，占土地面积比例为79.83%。

合理增加建设用地规模，保障湖北省经济社会发展合理用地需求；优化建设用地结构和布局，提高建设用地保障科学发展的能力。

2005年全省建设用地面积为136.76万公顷，占全省土地面积比例为7.36%。

规划到2010年，全省建设用地面积预期为143.30万公顷，占全省土地面积比例为7.71%；到2020年，建设用地面积预期为155.71万公顷，占土地面积比例为8.38%。

适度开发未利用地，增加耕地后备资源；利用荒山造林，改善生态环境。

2005年全省未利用地面积为255.74万公顷，占全省土地面积比例为13.76%。

规划到2010年，全省未利用地面积预期为234.43万公顷，占全省土地面积比例为12.61%；到2020年，未利用地面积预期为219.21万公顷，占土地面积比例为11.79%。

第二节保护和合理利用农用地

一、严格保护耕地

（一）严格控制耕地流失

1、严格控制非农建设占用耕地。

加强对各类非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址应加强多方案比选论证，尽量少占或不占耕地，确需占用的，应尽量占用等级较低的耕地，且必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。

规划期内，全省新增建设用地占用耕地面积控制在15.13万公顷以内；其中，规划近期控制在4.47万公顷以内。

2、合理引导农业结构调整。

合理引导种植业内部结构调整，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。

各类防护林、绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，必须按照数量质量相当的原则履行补充耕地义务。

通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。

3、禁止擅自实施生态退耕。

严格落实国家生态退耕政策，凡不符合生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。

4、加大灾毁耕地防治和复耕力度。

加强农业基础设施建设，提高农业生产抵抗自然灾害能力，减少自然灾害损毁耕地数量，对灾毁耕地及时复耕。

规划期内，力争将灾害损毁的耕地面积控制在1.5万公顷以内；其中，规划近期控制在0.45万公顷以内。

（二）加大补充耕地力度

1、大力开展土地整理。

大力开展田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产生活条件，增加有效耕地面积，提高耕地质量。

积极支持生态脆弱区的耕地整理，大力推进46个粮食主产区、基本农田保护区、三峡库区及南水北调源头地区等土地整理重大工程的实施。

规划期内，通过农用地整理补充耕地5.46万公顷；其中，规划近期补充耕地2.47万公顷。

2、积极推行废弃地复垦。

按照“统筹规划、突出重点、用地适宜、经济合理、技术可行”的要求，加快闭坑矿山、挖损压占等废弃土地的复垦。

规划期内，通过废弃地复垦、农村居民点整理等补充耕地3.0万公顷；其中，规划近期补充耕地0.33万公顷。

3、适度开发宜耕后备土地。

在保护和改善生态环境的前提下，有计划有步骤地对鄂北岗地和江汉平原周边的低丘岗地、荒草地等进行开发利用。

规划期内，通过未利用地开发补充耕地6.67万公顷；其中，规划近期补充耕地1.67万公顷。

（三）强化耕地质量建设

1、确保补充耕地质量。

加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照系数折算增加补充耕地面积。

积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，用于新开垦耕地的建设。

2、稳步提高耕地产出水平。

积极开展农田水利建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。

规划到2010年和2020年，全省优质水稻种植面积预期达到156.67万公顷和180.0万公顷以上；优质棉花种植面积预期达到33.33万公顷和40.0万公顷以上；优质油菜种植面积预期达到146.67万公顷和166.67万公顷以上；优质小麦种植面积预期达到65.0万公顷和73.33万公顷以上。

（四）加强基本农田建设与保护

1、科学划定基本农田。

严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，参照农用地分等定级成果，对现有的基本农田布局进行调整。

集中连片、排灌条件良好、农业生产配套设施完善的粮棉油、蔬菜、优势产业带和板块生产基地、具备改造潜力的中产田必须划定为基本农田，并落实到地块和农户。

2、加强基本农田质量建设。

坚持在保护中建设，以建设促保护的基本农田建设与保护思路。

划定永久基本农田，建立基本农田保护补偿机制，提高基本农田保护的主动性和积极性。

推进基本农田保护示范区和高产农田建设，提高基本农田的质量。

规划近期，在全省46个粮食主产县（市、区）建设高